STS, 10 de Noviembre de 1987
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Noviembre 1987 |
Núm. 898.-Sentencia de 10 de noviembre de 1987
PONENTE: Excmo. Sr. don Pedro A. Mateos García. PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única
instancia.
MATERIA: Funcionarios Civiles del Estado. Controladores de Empleo. Regulación de sus
cometidos y funciones. Jerarquía normativa. Principio de legalidad. Tipificación de infracciones.
Procedimiento Administrativo (especial). Elaboración de disposiciones. Audiencia a entidades.
Corporativa.
NORMAS APLICADAS: D. 1667/1986 de 26 de mayo; art. 130.4, Ley del Procedimiento
Administrativo. Arts. 25 y 97 de la Constitución; Ley 30/ 1984, de 2 de agosto; Ley 51/1980; Ley
40/1980; D. Ley 36/1978.
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, sentencias de 6 de marzo y 14 de diciembre de
1972; 17 de octubre de 1973; 11 de noviembre de 1981; 25 de mayo de 1982; 12 abril de 1986.
DOCTRINA: La audiencia de las entidades y Corporaciones a que se refiere el art. 130 p. 4 de la
LPA, se estableció en presencia de una organización sindical y de un sistema político corporativo
hoy inexistente. Además no es preceptiva.
La habilitación legal del Decreto impugnado, que como norma reglamentaria trascendía de la
regulación puramente organizatoria, adentrándose en la definición de derechos y obligaciones,
puede encontrarse en la Disposición Adicional 9.º De la Ley 30/1984 que creó el Cuerpo de
Controladores, lógicamente seguido de una regulación reglamentaria, o en el D.-ley 36/1978 que
determinaba que los funcionarios que se habiliten para realizar el control de empleo, podrán
solicitar, en el ejercicio de sus funciones, la documentación necesaria, actuando como
colaboradores de la Inspección y en la Ley 51/ 1980 y la 40/1980 que habían creado el Cuerpo de
Controladores describiendo sus funciones.Pero el art. 4.° Del Decreto, que tipifica hechos constitutivos de obstrucción a la Inspección, rebasa
los términos de las normas legales de habilitación, infringiendo el principio de legalidad del art. 25 de la Constitución.
En la villa de Madrid, a diez de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.
En el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia pende de resolución en esta Sala, promovido por la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), representada por el Procurador don Enrique Hernández Tabernilla, dirigido por Letrado, contra la Administración, representada y defendida por el Letrado del Estado, sobre impugnación del Real Decreto núm. 1.667/1986, de 26 de mayo , por el que se regulan los cometidos y atribuciones de los funcionarios en el desempeño de puestos de controladores laborales dentro de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Antecedentes de hecho
La Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa, interpuso ante la Sala Tercera de este Tribunal, recurso contencioso-administrativo contra dicha resolución, cuya Sala lo remitió a esta Sala Quinta, la cual aceptó su competencia y tuvo por interesado el presente recurso, ordenando la publicación del preceptivo anuncio en el Segundo: El Letrado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando que se dictase sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo declarando plenamente ajustado a Derecho el Real Decreto 1667/86, de 26 de mayo.
Acordándose sustanciar este recurso por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo ambas con sus respectivos escritos.
Para votación y fallo se señaló el día veintinueve de octubre próximo pasado.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Pedro A. Mateos García.
Fundamentos de Derecho
El Real Decreto 1.667/86, de 26 de mayo , por el que se regulan los cometidos y atribuciones de los funcionarios en el desempeño de puestos de controladores laborales dentro de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se impugna en el presente proceso aduciendo como primer motivo determinante de la anulación postulada, de orden formal, el hecho cierto de que en su elaboración no se concedió a la entidad actora la oportunidad, prevista en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo , de exponer su parecer en razonado informe, para a continuación alegar que el Gobierno carecía de expresa habilitación legal, de todo punto indispensable para que pudiera entenderse ajustada a derecho la Disposición recurrida y afirmar, finalmente, que por vía reglamentaria no cabe tipificar infracciones administrativas, en armonía con el artículo 25 de la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional que le interpreta, al modo que se efectúa en el artículo cuarto, cuya anulación concreta se postula en la pretensión de carácter subsidiario deducida.
El incumplimiento, en el concreto caso que decidimos, de lo establecido en el apartado 4 del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo , esto es que no se dio la oportunidad de exponer su parecer razonado Centro de Documentación Judicial
puede determinar, cual se pretende, la nulidad postulada, por cuanto el trámite cuya omisión se aúna no puede en forma alguna ser reputado esencial y trascendente, dado que la audiencia a que se refiere la norma literalmente transcrita, se estableció en presencia de la Organización Sindical, desaparecida por la Ley de 1 de abril de 1977, derogatoria del sistema corporativo existente en España, y no puede ser estimado preceptivo ni necesario cuando el precepto se inicia con la expresión, suficientemente demostrativa al respecto
El carácter normativo de la disposición reglamentaria impugnada y la circunstancia de que, en tesis general, compartamos la doctrina que se expone en la demanda sobre los límites a que se encuentra sometida la Administración en el desarrollo de la potestad reglamentaria cuando, rebasando el ámbito puramente organizativo, impone obligaciones y define derechos, en cuyo caso actúa exclusivamente como complemento de la Ley, para ejecutarla o desarrollarla, sin que baste la mera invocación del artículo 97 de la Constitución , pues deviene precisa y previa una norma de rango legal habilitante, aquel carácter y esta circunstancia expuesta, decimos, no empecen para que en el supuesto litigioso que discernimos, haciendo ahora abstracción del contenido incorporado en el artículo cuarto del Real Decreto impugnado, sobre el cual volveremos, hayamos de entender existente aquella norma habilitadora para que la Administración pudiera desarrollar las potestades que como propias la reconoce el precepto constitucional mencionado. En efecto, no puede pasarse por alto, en primer lugar, que la disposición adicional novena , apartado tres, de la Ley 30/84, de 2 de agosto , de medidas para la reforma de la función pública, creó el Cuerpo de Controladores Laborales, como Cuerpo de Gestión en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuya creación comporta desde luego la necesidad de que por vía reglamentaria y en desarrollo de las genéricas atribuciones reconocidas en el artículo tres de la propia Ley para disciplinar la materia relativa a la función pública de la Administración del Estado, se regule, como se ha hecho, el contenido específico de los puestos de trabajo que han de desempeñar los funcionarios en aquel Cuerpo integrados y las funciones concretas que a éstos se les encomiendan, advirtiendo además, como apunta el Letrado del Estado que el nuevo Cuerpo trae causa directa y tiene sus antecedentes próximos en el Real Decreto-ley 36/78,de 16 de noviembre , en cuya disposición final, aparte de autorizar al Gobierno para simplificar y racionalizar las escalas de funcionarios que se integren en el Instituto Nacional de Empleo y para habilitar los funcionarios que sean necesarios para la realización de la función de control en materia de empleo, se determinaba que éstos podrán solicitar, en el ejercicio de su función, la documentación que sea necesaria y actuando en dicho cometido con el carácter de colaboradores de la Inspección de Trabajo, así como en la Ley 51/80, de 8 de octubre (artículo 36 y disposición final primera) y en la 40/80, de 5 de julio (Artículo segundo) que había creado el Cuerpo de Controladores de la Seguridad Social, describiendo sus funciones.
La argumentación anterior, demostrativa de la inconsistencia de las alegaciones articuladas para basamentar la nulidad, con carácter general, del Real Decreto recurrido, no alcanza, según anticipábamos al contenido específico del artículo 4 del mismo, que relaciona o tipifica los distintos hechos que han de considerarse obstrucción a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, cuyo precepto ya en primera lectura se observa que rebasa el ámbito propio del Real Decreto, en cuanto éste se dicta para regular los cometidos y atribuciones de los funcionarios en el desempeño de los puestos de controladores laborales, para adentrarse en una tipificación de conductas sancionables en relación con las actividades de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con lo cual resulta rebasado el ámbito de la potestad reglamentaria que hemos venido examinando, pero es que además no cabe desconocer la reserva legal que los artículos 25 y 53 de la Constitución establecen para aquella tipificación como cautela enderezada a preservar los derechos de los ciudadanos, y siendo ello así, encontrándose la Administración limitada por el principio de legalidad, de tal manera que la tipificación normativa previa de conductas sancionables ha de hacerse mediante cobertura de rango legal, que actuará en definitiva como norma habilitante, habida cuenta el carácter excepcional de la materia, resulta obvio que al describir el comentado artículo cuarto conductas constitutivas de infracciones laborales incide en manifiesta infracción del ordenamiento jurídico vigente, cualdeclaraba en supuesto semejante la Sala Tercera de este Tribunal en la sentencia de 10 de noviembre de 1986 , que es determinante de la nulidad subsidiariamente postulada.
Corolario obligado de los fundamentos anteriores es la parcial estimación del presente recurso contencioso-administrativo en los términos que hemos dejado expuestos, sin que sean de apreciar los factores determinantes de una especial imposición de costas.
FALLAMOS
Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo, número 806 de 1986, promovido por el Procurador don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) contra el Real Decreto 1.667/86, de 26 de mayo , por el que se regulan los cometidos y atribuciones de los funcionarios en el desempeño de puestos de controladores laborales, dentro de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, debemos declarar y declaramos nulo y sin ningún efecto, en su integridad, el artículo 4 del Real Decreto impugnado, desestimando en todo lo demás el recurso interpuesto, por resultar conformes a derecho las restantes normas que aquél incorpora y no hacemos pronunciamiento especial sobre las costas causadas.
ASI por esta nuestra sentencia firme, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Juan Ventura Fuentes.- Pedro A. Mateos García.- Enrique Cáncer Ramón Trillo.- Ángel Falcón.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Pedro A. Mateos García, estando celebrando audiencia pública la Sala Quinta del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Ante mí, José Luis Viada.- Rubricado.
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STSJ Cataluña 2301/2014, 26 de Marzo de 2014
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