STS, 17 de Diciembre de 1986

El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares acordó en 22 de agosto de 1983 nombrar Jefe de los Servicios Veterinarios Municipales de Palma de Mallorca al Veterinario titular, destinado en propiedad al servicio del Ayuntamiento de dicha ciudad don Fidel , con los derechos y deberes inherentes al cargo. Interpuesto recurso de reposición por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, fue desestimado por silencio administrativo.

El Ayuntamiento de Palma de Mallorca interpuso contra el anterior acuerdo y denegación presunta recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Palma de Mallorca, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimando el recurso, declarándose no ser conformes a derechos los actos o acuerdos recurridos "y declarándolos nulos, anulándolos o revocándolos totalmente y dejando sin efecto el precipitado nombramiento, declarando, al propio tiempo que es competencia de Ilustrísimo señor Alcalde o de la Corporación Municipal de Palma deMallorca la designación del Jefe de los Servicios Municipales Veterinarios de Palma de Mallorca». Habiéndose personado en autos don Sergio , se le tuvo por personado y parte como coadyuvante, formalizando la demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando no ajustados a derecho los actos impugnados y se "acuerde su anulación dejando sin efecto el citado nombramiento declarando ser procedente con arreglo a derecho el nombramiento de mi representado efectuado por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca efectuado en 12 de agosto de 1983». Dado traslado a la representación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, contestó la demanda suplicando la desestimación de los escritos de demanda presentados y en definitiva el recurso interpuesto se declarasen que son conformes a Derecho los actos impugnados "por ser la competencia para ello única y exclusivamente de la Comunidad Autónoma, negando correlativamente la competencia que el Alcalde pretende tener atribuida para efectuar tal nombramiento». Recibidos los autos a prueba y celebrada la vista del recurso, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 22 de agosto de 1983, por el que se nombró Jefe de los Servicios Veterinarios Municipales de Palma de Mallorca de don Fidel y contra la denegación táctica de su reposición, así como todas las demás pretensiones de su demanda y de la de su coadyuvante don Sergio , debemos declarar y declaramos tales actos administrativos expreso y presunto, conformes con el Ordenamiento Jurídico y en su consecuencia, los confirmamos, sin hacer expresa declaración sobre costas causadas en este proceso jurisdiccional.»

El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: "Primero: Que es objeto del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, el acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en 22 de agosto de 1983, por el que se nombra "Jefe de los Servicios Veterinarios Municipales de Palma de Mallorca al Veterinario titular, destinado en propiedad al servicio del Excmo. Ayuntamiento de dicha ciudad, don Fidel ¿ con los derechos y deberes inherentes al cargo". Segundo: Que son antecedentes cuyo conocimiento es necesario para la debida comprensión de los razonamientos jurídicos de esta Sentencia, los siguientes: 1.° Con motivo de pasar a la situación de jubilado el día 18 de diciembre de 1977, el Veterinario Jefe de los Servicios Municipales de Palma de Mallorca, don Abelardo , que había sido nombrado por la Jefatura Provincial de Sanidad, en virtud de propuesta de la Comisión Municipal Permanente de 24 de octubre de 1958, "por similitud a la forma de elección del Decano Jefe de la Casa de Socorro", el día 24 de diciembre del mismo año 1977, el Jefe Provincial de Sanidad, habida cuenta de propuesta formulada por Acuerdo de la Comisión Municipal Permanente y de la mayoría de los Veterinarios titulares de la Plantilla de Palma, designó a don Sergio , coadyuvante de la Administración recurrente en este proceso, Jefe de los Servicios Veterinarios Municipales de Palma (folios 75 y 454 de los autos); 2.° En virtud de expediente disciplinario instruido al efecto a dicho Jefe de los Servicios Municipales Veterinarios (folios 468 al 639 de los autos), por Resolución del Ilustrísimo señor Secretario de Estado para la Sanidad de 18 de febrero de 1981, se acordó imponer a don Sergio la sanción de suspensión de funciones durante un período de 340 días (folios 415 y siguientes), declarándole posteriormente en situación de suspensión legal (folio 465), cuya resolución sancionadora, recurrida jurisdiccionalmente por el sancionado, fue anulada en parte por Sentencia de 25 de abril de 1983 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, imponiendo al recurrente dos sanciones de suspensión de funciones de 20 días cada una como autor de dos faltas previstas en el apartado a) del artículo 7.º del Reglamento de Régimen Disciplinario (folios 467 y 646 y siguientes de los autos); 3.° Mientras tanto, en virtud de propuesta de la Comisión Municipal Permanente de 9 de septiembre de 1981, como consecuencia de petición de que se cubriera la vacante producida por la suspensión de don Sergio , realizada por el Colegio Oficial de Veterinarios de Baleares, el Consejo Ejecutivo del Consejo General Interinsular, en sesión celebrada el día 3 de noviembre de 1981, nombró "Jefe de los Servicios Veterinarios Municipales del Excmo. Ayuntamiento de Palma a don Rafael " (folios 456 al 464 de los autos); 4.º Expirado el tiempo de la sanción de suspensión y solicitado qué fue su reingreso en el servicio activo en Palma de Mallorca por el sancionado, y después de serle primero denegado por la Dirección General de Personal de Sanidad, en 26 de octubre de 1981, por no existir plazas vacantes en el Cuerpo de Veterinarios titulares en Palma de Mallorca (folio 460), y reingresando después, al producirse, en 7 de julio de 1983, la Alcaldía, en virtud de Decreto 5.096 de fecha 12 de agosto de 1983, resolvió designarle "Jefe de los Servicios de Sanidad Veterinaria y PA. de Palma de Mallorca", "con carácter provisional hasta que y como consecuencia de la entrada en vigor y aplicación de la Ordenanza Municipal que determinará el procedimiento a seguir, se realice la pertinente designación con carácter definitivo"; 5.° Paralelamente, diez días después, es decir, el 22 de agosto, el Consejo del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Baleares, habida cuenta de haberse producido la vacante de la Jefatura de los Servicios de Sanidad Veterinaria del municipio de Palma de Mallorca por traslado del veterinario titular que la ocupaba el señor Rafael , acordó nombrar para dicha Jefatura, al veterinario titular, destinado en propiedad al servicio del Excelentísimo Ayuntamiento de dicha ciudad, don Sergio , digo, Fidel , con los derechos y deberes inherentes al cargo, siendo este acuerdo el objeto del presente recurso, como se dijo en el anteriorconsiderado. Tercero: Que tanto el escrito de demanda del Ayuntamiento recurrente, como el de su coadyuvante don Sergio , basan su pretensión de anulación de tal acuerdo del Gobierno de la Comunidad y de que se declare que es competencia del Alcalde o de la Corporación municipal la designación del Jefe de los Servicios Municipales Veterinarios (el Ayuntamiento) o de que se declare ser procedente con arreglo a derecho el nombramiento a su favor efectuado por el Ayuntamiento en 12 de agosto de 1983 (el coadyuvante), en los siguientes motivos: a) incompetencia de la Comunidad Autónoma autora del acto por ser de exclusiva competencia municipal dicho nombramiento e "incompetencia por ausencia de jurisdicción" -el Ayuntamiento- o "incompetencia de Jurisdicción" -el coadyuvante- por corresponder aún al Estado a las competencias en materia de Sanidad, ya qué no han sido cumplidos los requisitos y formalidades necesarios para las transferencias correspondientes; b) falta de vacante en el cargo provisto, bien por estar aún vigente el nombramiento de don Sergio , de 24 de diciembre de 1977, anterior al expediente disciplinario referido en el considerando anterior (Ayuntamiento), bien por la firmeza de su nombramiento con carácter provisional el 12 de agosto de 1983, al no haberse recurrido en tiempo y forma el Decreto de la Alcaldía (el coadyuvante); y c), que el acto recurrido es contrario a la autonomía municipal consagrada en los artículos 137 y 140 de la constitución , Cuarto: Que alegada la incompetencia de la Administración autora del acto impugnado, procede su examen con carácter prioritario, pues al tratarse de una competencia funcional, es decir no territorial ni jerárquica, es evidente que su apreciación daría lugar a la anulación absoluta o de pleno derecho a que se refiere el artículo 47.1. a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 con las palabras "órgano manifiestamente incompetente", que obliga a los Tribunales de esta Jurisdicción a su previo examen, incluso preferentemente al de ciertas causas de inadmisibilidad no propiamente procesales del recurso, tal como viene sentando una copiosísima Jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal, de la que citaremos sólo, como más moderna, las sentencias de 21 de enero, 17 de febrero, 18 y 25 de octubre de 1976, 27 de octubre de 1978, 5 y 14 de febrero y 6 de abril de 1979, 20 de febrero de 1981, y 6 de octubre de 1982 , entre otras; cuyo examen obliga, al tratarse de un acto de nominación para el ejercicio de una función pública, a determinar la naturaleza de esa función, pues es, precisamente, la participación del funcionario en la ejecución del servicio público de que se trate, la que da generalmente la solución sobre la competencia de su nominación, que estará atribuida a la Administración General del Estado, a la de la Comunidad Autónoma, a la de la Administración local o a la Administración de una Corporación o Institución Pública a que se refieren los distintos apartados del artículo 1.° 2 de nuestra Ley Jurisdiccional, según que el servicio público esté atribuido a una u otra Administración Pública. Quinto: Que, sin embargo, en el presente caso la cuestión aparece más compleja, pues desde hace aproximadamente cuarenta años en que se publicó la Ley de Bases para la Sanidad de 25 de noviembre de 1944, aparece difícil deslindar los campos de competencia funcional entre las distintas Administraciones Públicas en este servicio público, ya que si bien la Base única del título Preliminar expresaba como principio general que "incumbe al Estado el ejercicio de la función pública de Sanidad" y que "en la consecución de los fines de esta función será ayudado por las Corporaciones Públicas, Organismos, para estatales y del Movimiento y por las entidades particulares, bajo la ordenación, inspección, vigilancia y estímulo de los organismos sanitarios dependientes del Estado", la Base 24, referida a la Sanidad Municipal, establecía, con aparente contradicción con el principio general, que "corresponde a los Alcaldes o por su delegación a los Jefes Locales de Sanidad, el cumplimiento de las disposiciones sanitarias, tanto de carácter general, como especificas de su propio Ayuntamiento", razón de ambigüedad y confusión por la que la posterior Ley 56/1969 de reestructuración de Cuerpos Sanitarios, derogó expresamente en su artículo 5 .° "los preceptos contenidos en la base 24 de la Ley de Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944 en cuanto se refieren a los Cuerpos Sanitarios locales". Sexto: Que tampoco desapareció la imprecisión legal sobre la concreción de los limites entre la competencia estatal y la de la Administración Local en la materia del servicio público de Sanidad, con la publicación de la Ley de Bases de Régimen Local y su articulación en el Texto Refundido publicado por Decreto de 24 de junio de 1955, pues las Bases incluían en la competencia municipal fines sanitarios determinados e indeterminados: "salubridad e higiene", lo que pasó con la misma imprecisión al texto Refundido (artículo 101.2.c ) y d), como tampoco aclaró el ámbito concreto de una y otra competencia en dicho servicio público, el Decreto de 27 de noviembre de 1953 que promulgó el Reglamento de Personal de los Servicios Sanitarios Locales, puesto que en su articulo 1 .°, de su título preliminar, se limitó a decir que "la Sanidad Pública, como función social del Estado, estará a cargo de los Organismos y Autoridades que determina la Ley de Bases de Sanidad Nacional", añadiendo a continuación que "en la esfera local, las Diputaciones y Ayuntamientos, sin distinción, como organismos cooperadores o complementarios de la acción estatal, tendrán organizados los servicios previstos en dicha Ley, en la de Régimen Local y demás disposiciones vigentes"; y sin que esta indeterminación respecto a las competencias estatales y locales en materia de Sanidad, haya desaparecido en los períodos preconstitucional y posconstitucional, pues en lo que respecta al primero de ellos, si bien la Exposición de Motivos (párrafo VIII) de la Ley 41/1975 de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, decía que "frente a criterios de exclusividad hay que defender la colaboración entre las esferas administrativas, y por ello sin perjuicio de deslindar la competencia municipal y la estatal, se determinaran los supuestos de competencia concurrente, compartida y la colaboración entre ambas", la Base 8.ª 3, se limitaba a enumerar, entre las materias a las que, dentro de su competencia, dedicarán los Municipios unaatención preferente, las de "saneamiento" y "sanidad e higiene", sin más precisiones y su número 4, se reducía a reproducir la declaración de intenciones de la Exposición de Motivos respecto al deslinde de ambas competencias y determinación de los supuestos de competencia concurrentes y compartidas; y en lo que respecta al segundo período: el posconstitucional, ninguna de las numerosas disposiciones dictadas para la Administración Local, ha realizado aquella declaración de intenciones (los subrayados son nuestros). Séptimo: Que del conjunto de tales básicas disposiciones, hay que deducir que puesto que el servicio público de sanidad está atribuido en él ámbito territorial municipal el Estado y a los Ayuntamientos, sin una concreción de las parcelas o materias de dicho servicio público que corresponden a una y a otra Administración pública, por lo que se trata de competencias compartidas e inconcretamente distribuidas y no de competencias concurrentes como estima el Ayuntamiento demandante, aparece necesario para resolver el problema específico de la competenciaen la designación de los funcionarios encargados del servicio en aquél ámbito, "territorial, acudir a otros criterios consagrados por el derecho administrativo y que fueron ya utilizados por el Consejo de Estado francés, cuales son, las condiciones de reclutamiento y demás que determinan su "status" de funcionarios, el régimen disciplinario y el modo de remuneración, tal como han sido establecidos por el Reglamento citado dictado para ellos y por las posteriores, disposiciones legales que, en cierto modo, han venido después a complementar y concretar algunos de sus preceptos. Octavo: Que en lo que respecta al reclutamiento, es decir, al modo de ingreso y provisión del puesto de trabajo del Veterinario Jefe de los Servicios de cada municipio, que tiene como función específica, de conformidad con lo establecido en el artículo 51.2 del Reglamento citado de 1953 , la Organización de acuerdo con la Ordenanza municipal correspondiente aprobada por el Ayuntamiento, de los servicios técnicos de Sanidad Veterinaria, dando los partes que se deriven de los servicios propios de su cargo a las Autoridades Sanitarias correspondientes, sin perjuicio de un parte mensual que cursará a la inspección de Sanidad Veterinaria de la Provincia para que ésta aporte a las Jefaturas Provinciales de Sanidad la información técnica y estadística de cuantas incidencias ocurran relativas, principalmente, a los servicios sanitarios en mataderos, mercados, industrias y comercios de su competencia, establos, lecherías, focos de zoonosis, etcétera, el Reglamento sólo prevé que sea designado entre los Veterinarios titulares de los Municipios de más de 20.000 habitantes, a los que asigna una plantilla desde tres a ochenta funcionarios de esta clase según la importancia numérica de la población (artículo 96 ), que deben integrar un cuerpo perteneciente al Personal de los Servicios Sanitarios Municipales, constituido por los Inspectores Veterinarios que entonces existieran y los que en lo sucesivo ingresarán con sujeción a los preceptos del Reglamento (artículo 31 ); que, en la actualidad, han sido sustituidos por los del Decreto 2120/1971 de 13 de agosto, que establece el Reglamento provisional para ingreso y provisión de puestos de trabajo de los Cuerpos especiales de funcionarios técnicos al Servicio de la Sanidad Local, restructurados por la Ley 56/1969 de 30 de junio que, en su artículo 2.º 5, comprende a los Veterinarios titulares; Decreto aquel 2120/1971 que en su artículo 1, establece que el ingreso de estos funcionarios se ajustará a la Ley citada, a las disposiciones específicas contenidas en el presente capítulo, instrucciones que lo desarrollen y en lo no previsto por ellas a las contenidas en el Decreto 1411/1968 (Reglamentación para el ingreso en la Administración Pública), precisando en su artículo 4.1 que para ser admitido a las prácticas de los ejercicios de la oposición libre se requerirán las condiciones previstas en el artículo 30 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y en su artículo 15 que el Tribunal calificador, será presidido por el Director General de Sanidad e integrado como vocales por funcionarios de los Cuerpos Nacionales Veterinarios, con destinos en las Direcciones Generales de Ganadería y Sanidad, y dos del propio Cuerpo propuestos por la Organización Veterinaria Colegial; y en lo que respecta a la provisión de los puestos de trabajo, se establece el criterio del concurso especial, oposición restringida y concurso ordinario, sin que el puesto de Veterinario Jefe de los Servicios Municipales Veterinarios, esté enumerando en los anexos correspondientes al concurso especial o a la oposición restringida, aunque el Reglamento de 1953 en su artículo 111.1 establezca la obligación del Alcalde del Municipio de comunicar al Jefe Provincial de Sanidad, dentro del plazo de tres días, el hecho originario de la vacante, si bien la autoriza en los Municipios donde haya más de dos, a designar el que se haga cargo de la función vacante con carácter provisional; de cuyas disposiciones se deduce que el ingreso en el Cuerpo al que pertenece el Jefe cuyo nombramiento ha sido cuestionado, está atribuido a la Administración General del Estado, como también le están atribuidas las demás condiciones de su "status", puesto que la declaración de sus distintas situaciones administrativas, "corresponderá a la Dirección General de Sanidad, previo expediente en el que se acreditará el hecho o hechos determinantes de aquéllas" (artículo 134.1 del Reglamento de 1953 ), lo que también se repite en la disposición final e) del Decreto 2120/1971 , antes comentado. Noveno: Que a la misma conclusión hay que llegar en lo que respecta al segundo elemento a tener en cuenta -el régimen disciplinario- puesto que la citada Disposición Final e) establece que en tanto no se apruebe el texto definitivo que contenga la reglamentación completa del personal de estos Cuerpos, se aplicarán a dicho personal "para las condiciones del ejercicio del cargo, situaciones administrativas, derechos de los funcionarios y correcciones disciplinarias las normas generales de los funcionarios de la Administración civil del Estado y subsidiariamente lo que sea de aplicación del Reglamento de 27 de noviembre de 1953 (el subrayado es nuestro), es decir, que su régimen disciplinario está regido por el Reglamento de aquellos funcionarios de la Administración civil estatal, promulgado por Decreto 2088/1969 de 16 de agosto y sin que esta conclusión pueda ser desvirtuada por la alegación que hace la partedemandante del contenido de la Disposición Final 1.ª del Reglamento de 1953 que al darles el carácter de Autoridades sanitarias, añade "sin perjuicio de su subordinarción jerárquica al Alcalde del respecto Ayuntamiento y a los órganos superiores de Sanidad», pues esta doble subordinación jerárquica al Estado y al Municipio, es independiente de la potestad disciplinaria atribuida sólo a la Administración General del Estado y responde a que, como se dijo anteriormente, ambas Administraciones comparten competencias en materia del servicio público de sanidad, aunque imperfectamente deslindadas. Décimo: Que en lo que respecta al tercer elemento a tener en cuenta en relación al problema planteado de la competencia de nominación del cargo de Jefe de los Servicios Veterinarios -el régimen retributivo- hay que llegar a idéntica conclusión, puesto que a partir de la Ley 85/1962 de 24 de diciembre , el Estado asumió el pago de la totalidad de los haberes activos del personal de los servicios sanitarios municipales, comprendiendo sueldos, quinquenios u otros conceptos igualmente reconocidos (artículo 3.° 1 ) como igualmente asumió el pago de los haberes pasivos reconocidos que se devenguen a partir del 1 de enero de 1963 (artículo 78.2 ), criterio que se mantuvo en la Ley 116/1966 de 28 de diciembre que incluye en su ámbito el Cuerpo de Veterinarios titulares (artículo 1.° 5 ),; estableciendo en su artículo 3 .° el sueldo base en concordancia con el artículo 3.° de la Ley 31/1965 de 4 de mayo (Retribuciones de los funcionarios de la Administración Civil del Estado) y en el mismo artículo 3.° 2 , otorga al Consejo de Ministros la competencia para acordar su coeficiente multiplicador que se incorporará a los Presupuestos Generales del Estado; y si bien el artículo 102 del Reglamento de 1953 autoriza a los Ayuntamientos a hacer extensivos a estos funcionarios sanitarios locales los beneficios que, con cargo a los fondos municipales concedan a sus propios funcionarios técnicos en concepto de plus de carestía de vida, gratificaciones especiales y otros análogos, ello se puede realizar -como se cuida de añadir el propio precepto- "sin que se altere o modifique la relación de empleo ni su naturaleza jurídica", puesto que en el artículo 30.2 , había precavido el precisar que todo el personal de los Servicios Sanitarios Municipales "tendrán la condición de funcionarios Técnicos del Estado, dependientes del Ministerio de la Gobernación"; de cuyo conjunto de disposiciones aparece claramente que las remuneraciones de los Jefes Veterinarios Municipales incluida la gratificación especial por Jefatura del 20 al 50 por 100 del sueldo base que autoriza el artículo 96.2. del propio Reglamento de 1953 , están a cargo de los Presupuestos Generales del Estado. Undécimo: Que a tal conclusión sobre la competencia del Estado en la designación o nominación de dichos funcionarios incluida su Jefe, no pueden oponerse, como hace el Ayuntamiento recurrente, los preceptos del Reglamento de Inspectores Municipales Veterinarios aprobado por Decreto de 14 de junio de 1935 y de la Orden ministerial de 10 de noviembre de 1943 que daban a estos funcionarios determinada dependencia con la Administración Local, pues al invocar esta normativa, se olvida de que la Disposición final 2.a del tantas veces citado Reglamento de 1953 , dispone expresamente que "el presente Reglamento entrará en vigor el día 1 de enero de 1954, a partir de cuya fecha quedarán derogadas las anteriores disposiciones reglamentarias sobre funcionarios de la Sanidad Local". Duodécimo: Que tampoco sirve para apoyar la competencia del Ayuntamiento para estos nombramientos, la invocación del principio constitucional de la autonomía municipal consagrado en los artículos 137 y 140 del texto Fundamental, puesto que, en modo alguno esta autonomía garantizada por el segundo de los preceptos constitucionales citados, como también garantiza el primero de ellos la autonomía del Estado, las provincias y las Comunidades Autónomas, como entes territoriales de la total organización de la Nación, puede significar, como parece entender la recurrente, la exclusividad de actuación de los Municipios dentro de su ámbito territorial sobre todas las materias en que tengan atribuidas competencias y así han sido entendidos los preceptos constitucionales citados en las Sentencias del Tribunal Constitucional de 7 de febrero y de 29 de abril de 1981 y del Tribunal Supremo de 15 de marzo y 20 de septiembre de 1982 y de 9 de febrero de 1983 , que claramente expresan "que la autonomía no se garantiza por la Constitución -como es obvio- para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad" (Fundamento Jurídico 10 de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 ) y "que las competencias del Ayuntamiento en ciertas materias del artículo 101 de la Ley de Régimen Local , no son exclusivas, sino compartidas con órganos estatales periféricos" (Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1982 ), por lo que los Tribunales tienen necesidad de interpretar las disposiciones constitucionales, "pues comprenden meros principios inspiradores que deberán ser susceptibles de ulterior desarrollo o son normas que encuentran su desarrollo y contenido en otras que tienen ya su valoración en la propia Constitución" (Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1982 ). Decimotercero: Que menos aún puede aceptarse para negar la competencia de la Comunidad Autónoma de Baleares que dictó el acto impugnado, el argumento de que las competencias de la Administración General del Estado en materia de Sanidad a que se han referido los anteriores considerandos, aún no han sido transferidas a dicha Comunidad Autónoma, entendiendo con ello, sin duda, que todavía permanecen atribuidas legalmente al Estado, en base a la alegación, no probada, de que las Comisiones Mixtas de transferencias, una por cada departamento Ministerial, que creó el Real Decreto 2.958/1980 de 12 de diciembre aún no han realizado el traspaso efectivo de los medios personales (funcionarios de carrera de la Administración Civil del Estado y de los Organismos autónomos de ella dependientes) y los servicios correspondientes, a que se refieren los Reales Decretos 2.969/1980 y 970/1980, ambos de 12 de diciembre, respectivamente, pues al hacer tal alegación se incurre en el olvido de que el artículo 6.° 1 del Real Decreto anterior 2.567/ 1980 de 7 de noviembre , transfirió al ConsejoGeneral Interinsular de las Islas Baleares "en el marco de la planificación general sanitaria del Estado y dentro de su ámbito de actuación territorial, la organización programación, dirección, resolución, control, vigilancia y tutela, así como la sanción e intervención en las actividades y servicios de competencia de la Administración sanitaria del Estado" y que esa transferencia de competencias entró en vigor el día 1 de diciembre de 1980, teniendo efectividad en la misma fecha la adscripción del personal, las cesiones patrimoniales y las transferencias presupuestarias (Disposición Final 2.a ), por lo que las Comisiones Mixtas de Transferencias no inciden en la competencia del Organismo preautonómico, después asumidas por la Comunidad Autonómica de Baleares, en virtud de lo previsto en la Disposición transitoria Primera del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares aprobado por Ley Orgánica 2/1983 de 25 de febrero, sino que sólo estaban destinadas a impedir la duplicidad de actuaciones entre los órganos de la Administración del Estado y los del Consejo General Interinsular a que se refiere el artículo 6.° 3. del Real Decreto citado 2.567/1980 . Decimocuarto: Que en afán de agotar todas las cuestiones jurídicas que pueda plantear el presente recurso y aunque no haya sido alegado por las partes, es preciso referirse a la validez formal del procedimiento empleado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma para la designación del Jefe de los Servicios Municipales Veterinarios puesto que en el expediente administrativo correspondiente se omitió la propuesta o dictamen del Ayuntamiento que, anteriormente -como se hizo constar en el considerando segundo- había precedido todos los nombramientos efectuados primero por el Jefe Provincial de Sanidad, como órgano periférico de la Administración General del Estado y después por el Consejo General Interinsular y puesto que, como ha puesto de relieve una abundante Jurisprudencia (Sentencias del Tribunal Supremo de 5 de noviembre de 1975, 20 y 26 de enero, 17 de febrero, 15 y 22 de marzo de 1976 , entre otras) la regular tramitación de las actuaciones administrativas es inexcusable presupuesto del proceso jurisdiccional, que debe preceder a todas las demás cuestiones e incluso examinarse de oficio, antes del examen de las cuestiones que planteen los concretos actos impugnados (Sentencias de 23 de marzo de 1969, 4 de junio y 23 de mayo de 1970, 9, 13 y 22 de febrero, 2 y 5 de marzo de 1971, 14 de noviembre de 1975 y 3 de junio de 1977 entre otras muchas); por lo que en caso de apreciarse defectos formales que podrían producir la anulabilidad, habrá de retrotraerse el procedimiento al momento que se cometió la falta (Sentencias de 11 de junio y 23 de noviembre de 1976, 11 de mayo de 1977 y 24 de febrero y 2 de mayo de 1979 ); pero en el caso presente hay que decidir por estimar que la omisión de la propuesta no constituye falta de los efectos anulatorios antes precisados, pues al no estar exigida tal propuesta en ningún precepto, como lo está, por ejemplo, la del Decano Jefe de Personal de los Médicos titulares en el artículo 36.2 del Reglamento de 1955 de Personal de los Servicios Sanitarios Locales, no cabe estimar efectos anulatorios a su comisión, puesto que el defecto de forma sólo determina la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o de lugar a la indefensión de los interesados (artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo ) y en lo que respecta a las propuestas o dictámenes sólo producen estos efectos negativos, los que sean preceptivos y no los simplemente permisivos (Sentencias de 25 y 30 de marzo de 1976, 31 de diciembre de 1980, y 4 de octubre de 1983 , entre otras muchas); y sin que tampoco puedan invocarse las propuestas que precedieron los nombramientos anteriores, pues los precedentes Administrativos no son fuente de derecho administrativo (Sentencias de 14 de abril de 1960, 30 de septiembre de 1961, 6 de jumo de 1966, 2 de marzo de 1967, 23 de noviembre de 1968, 18 de marzo de 1972 y 15 de junio de 1981, entre otras), ya que como dice la de 5 de octubre de 1978, no surten un efecto vinculante que excluye la necesidad de resolver cada caso ajustándose al planteamiento y a los elementos de juicio contemplados en el litigio que se somete al Tribunal para resolver; ni menos aún la analogía con el supuesto de los Médicos Jefes, pues este medio de contemplar lagunas legales, es incompatible con el término o concepto de "preceptivo" exigido para que la omisión de los dictámenes o propuestas impidan a los actos alcanzar su fin o causen indefensión; todo ello sin perjuicio, además, de que al conocer el Gobierno de la Comunidad los deseos del Ayuntamiento respecto a la persona a designar, pues le habia comunicado con anterioridad el nombramiento realizado con carácter de provisional, la apreciación de la nulidad sería inoperante, puesto que, al subsanarla, el resultado sería el mismo (Sentencia de 28 de diciembre de 1970 ). Decimoquinto: Que, precisamente por este carácter de provisionalidad del nombramiento del Ayuntamiento a favor del señor Sergio , hay que rechazar la alegación de no estar vacante la plaza cubierta por el nombramiento impugnado, pues la naturaleza de provisionalidad sólo le da efectividad hasta que se realice el nombramiento definitivo; como también procede rechazar la alegación de estar aún vigente al nombramiento de don Sergio hecho con carácter definitivo por el Jefe Provincial de Sanidad el 24 de diciembre de 1977, pues al ser declarado en estado de suspensión legal, este acto administrativo produjo automáticamente la pérdida del puesto de trabajo a tenor de lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado promulgada por Decreto 318/1964 de 7 de febrero y la necesidad de su provisión según la normativa que corresponda y esta Ley es aplicable al puesto de trabajo en cuestión, a tenor de lo dispuesto en la citada Disposición Final e) del Decreto 2120/1971 . Decimosexto: Que no existen méritos para hacer declaración expresa a los efectos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro detérmino; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 4 de diciembre de 1986.

Visto siendo Ponente el Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

Vistos: La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, reformada por al de 2 de diciembre de 1963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la de 17 de marzo de 1973; las diversas disposiciones que se irán citando en el curso de esta sentencia, y demás preceptos de pertinente aplicación.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los contenidos en la sentencia apelada.

La sentencia recurrida aun poniendo de relieve que podía plantear dudas la normativa aplicable a la, cuestión suscitada, declaró conforme a Derecho la Resolución que impugnaba el Ayuntamiento, hoy apelante, el que, para combatir aquella, utiliza los mismos argumentos que adujo en primera instancia, con los que trataba de justificar la incompetencia del Órgano autonómico demandado para adoptar citada Resolución, por considerar no aplicable la Ley de Funcionarios Civiles del Estado para la designación de Jefe de los Servicios Veterinarios Municipales que por la misma se hizo.

No existen en realidad aquellas dudas si se parte de la circunstancia de que, habiendo dispuesto la Base 24 de la Ley de Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944 que, para la debida atención de las necesidades sanitarias de los Ayuntamientos, en cada Municipio o mancomunidad de Municipios, habrá Médicos y otro personal sanitario en el número y condiciones que fije el Reglamento correspondiente, el que, al efecto, fue aprobado por Decreto de 27 de noviembre de 1953, se promulgó la Ley de 24 de diciembre de 1962, a partir de la cual el personal Técnico de los Servicios Sanitarios Locales adquirió el carácter de funcionarios Civiles del Estado, asumiendo éste, según el articulo 7 de aquélla, el pago de los haberes activos y pasivos de aquél, llegándose así a la de 28 de diciembre de 1966, en la que, además de fijarse el nuevo régimen de retribuciones de estos sanitarios, se autorizaba al Gobierno para revisar la plantilla de sus diferentes Cuerpos, preocupándose el Decreto de 2 de febrero de 1967 de fijar las equivalencias del grado de actividad de aquéllos respecto de la jornada normal de trabajo de los demás funcionarios del Estado, en tanto otro Decreto del mismo día les asignaba coeficientes multiplicadores, promulgándose otros dos Decretos el 28 de diciembre de 1967, cuya finalidad era aprobar el régimen provisional de complementos de sueldos y reglamentar el de acumulación de plazas de los citados Cuerpos, siendo de incluir en este "iter» normativo el de 13 de agosto de 1971, modificado el 7 de diciembre de 1978, sobre reglamentación provisional para el ingreso y provisión de puestos de trabajo en los respectivos Cuerpos, y el de 21 de noviembre de 1974, que tenía por objeto la modificación o determinación de partidos sanitarios, la clasificación de puestos de trabajo y plantillas de aquéllos.

Ello demuestra que era el Estado quien asumía la organización y reglamentación de esta clase de funcionarios, tanto, en su aspecto objetivo, en cuanto a demarcación, fijación de plantillas, clasificación de puestos de trabajo, etc., como en el subjetivo, regulando el sistema de ingreso en los Cuerpos y el régimen retributivo correspondiente, situaciones administrativas, etc., a propósito de una especialidad de funcionarios, dentro de los genéricos civiles del Estado, que hizo a la Ley de 7 de febrero de 1964 no excluirla del ámbito de su aplicación, en el número 2 de su artículo 2 .°, sin perjuicio de que les fueren aplicables las normas especiales transcritas y de la supletoriedad que, según el artículo 2.° 3 , aquélla había de tener respecto de los mismos "cualquiera que sea la clase de éstos y la Entidad administrativa a la que presten sus servicios», siendo, precisamente, una concreta manifestación de esa supletoriedad -en contra de lo que el apelante entiende, al invocarla- el hecho de que la Disposición transitoria quinta del Decreto de 6 de octubre de 1977 exprese que "en tanto no se desarrolle el régimen disciplinario de los funcionarios locales, regirá para ellos provisionalmente, la enumeración de faltas graves y leves, recogidas en el Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la, Administración civil del Estado aprobado por Decreto 2.088/1969, de 16 de agosto», porque, en definitiva, según queda razonado, este personal sanitario no tiene el carácter de funcionario local.

Por lo mismo, resulta intrascendente la distinción que el propio apelante hace entre "cargo» y "plaza», por una parte, que, a su juicio, incide en la competencia estatal, y "puestos de trabajo», por otra, cuya asignación considera corresponder a la Entidad Local, ya que, aunque dichos conceptos se diferencien, la normativa precedentemente explicada evidencia que para conferir el cargo, crear y proveer la plaza y para asignar un determinado puesto de trabajo a quienes sean titulares de aquellos en los serviciossanitarios municipales únicamente posee competencia el Estado o, actualmente, la Comunidad autónoma, que, en cualquier caso, lo que hace es poner a esos funcionarios propios al servicio de la Entidad Local, lo que es independiente de que, como también se alega, sea a ésta a quien corresponda la organización de aquél -por cierto, atemperándose al planeamiento básico de la Sanidad Nacional que establezcan los Órganos estatales-, y su eficaz materialización por los Técnicos Sanitarios designados al efecto por aquella Administración del Estado, pues así es, en definitiva, como debe interpretarse el artículo 51.1, del Reglamento de 27 de noviembre de 1953 , que dicha parte invoca, cuando dispone que el régimen local de la Sanidad veterinaria se establecerá de los Municipios por los Alcaldes, y es ello lo que, correlativamente, hace que los funcionarios pertenecientes a ella deban estar bajo la dependencia jerárquica de dichas Autoridades, conviniendo recordar a propósito del problema debatido la sentencia de este Tribunal de 18 de julio de 1984 , explicando que la regla general del artículo 30. 2 del citado Reglamento , por virtud de la cual en estas funciones sanitarias locales se da una clara disociación entre la relación de servicio, establecida con la Administración del Estado, y la orgánica, con las respectivas corporaciones municipales al prestar servicios en el ámbito local, sólo quiebra en aquéllos supuestos en que los municipios capitales de provincia o de ciudades populosas hayan obtenido el llamado régimen de excepción previsto en el artículo 3 de dicho Reglamento , que inserta a los sanitarios locales en el sistema común estatutario de los funcionarios de la Corporación Municipal correspondiente como integrantes de Cuerpos propios de la misma.

Interesa reparar en que esta competencia estatal resulta reconocida en este caso por el citado Ayuntamiento, porque, al negársela a la Comunidad autónoma demandada para hacer el nombramiento que aquí se impugna -con base en que no se publicó el acuerdo de la Comisión mixta de transferencias, con inclusión de la relación nominal del personal adscrito a los servicios que se transferíanconcluía afirmando que "la vinculación de la función pública de los veterinarios municipales, como integrantes de un Cuerpo Técnico de la Administración Civil del Estado, sigue con el Estado y no con la Comunidad Autónoma», lo que quiere decir que en ningún caso correspondía a los Ayuntamientos, reconocimiento éste que hace, por otra parte, inaplicable el principio constitucional de autonomía de las Corporaciones Locales que el propio apelante invoca, porque, además de las sentencias citadas por la que se apela, es de recordar la de este Tribunal de 18 de marzo de 1986, cuando explica que la del Constitucional de 2 de febrero de 1981, parte de que aquella autonomía hace referencia a un poder limitado circunscrito a la "gestión de los respectivos intereses» y que ha de determinarse, al enjuician la conformidad de las leyes con la Constitución, si estamos ante un supuesto de competencia exclusiva o de competencias compartidas entre diversos Entes; y que es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía década tipo de Entes, de acuerdo con la Constitución,- y ésta contempla la necesidad de que el Estado quede en una posición de superioridad respecto de los Entes locales (artículo 148, 1.°, 2.° ), y ese mismo reconocimiento de la incompetencia propia resulta del hecho relevante - por inconsecuente con la tesis que el apelante viene manteniendo- de que, según consta de los folios 75 y 77, cuando el 24 de diciembre de 1977 se nombró Jefe de los Servicios Veterinarios al señor Sergio -que, después de haber sido sancionado y con motivo de la jubilación del que le sucedió, fue nombrado provisionalmente por el Ayuntamiento para el mismo puesto el 12 de agosto de 1983-, aquel nombramiento no lo efectuó éste sino el Jefe Provincial de Sanidad a propuesta de él, sin duda por considerar la Corporación Municipal que éste era el procedimiento a seguir conforme a un Ordenamiento jurídico no derogado en la fecha de autos, como también debió entenderlo cuando, a tenor del hecho tercero de sus alegaciones en esta segunda instancia, el 9 de septiembre de 1981 "propuso al Consejo General Interinsular el nombramiento con carácter interino de Jefe de los Servicios Municipales a don Plácido , propuesta que fue rechazada» y sustituida por dicho Consejo al nombrar "a don Rafael por acuerdo adoptado en sesión celebrada el 3 de noviembre de 1981».

También es rechazable el motivo de apelación por el que, con base en la jurisprudencia que se cita, se entiende que no podía la Resolución combatida nombrar Jefe de un Servicio cuando la vacante no se había producido, porque, aun en la hipótesis de que con la suspensión del expedientado no se produjera la extinción de su nombramiento, porque tal sanción no desvincule al funcionario del cargo o plaza que desempeña, aquí no se trata de que se hubiera privado al mismo del cargo de Veterinario ni de la plaza que ocupaba en el Ayuntamiento sino del puesto de trabajo para el que fue designado, que, precisamente, según las alegaciones del propio apelante, son acepciones funcionariales distintas, y por ser incoherente con tal alegación el hecho de que el Ayuntamiento, al expirar el plazo de suspensión, no acordó reponerlo en la Jefatura del Servicio, sino que le nombró provisionalmente para desempañarla al jubilarse quien venía ostentándola "hasta que y como consecuencia de la entrada en vigor y aplicación de la Ordenanza Municipal de Sanidad que determina el procedimiento a seguir, se realice la pertinente designación con carácter definitivo» (Hecho Primero de la demanda), condicionante ésta que, en el mismo orden de cosas, evidencia que en la fecha de autos se consideraba jurídicamente despoderada la Corporación Municipal para hacer la designación, siendo de tener en cuenta que, según resulta de la sentencia de esta Sala de 3 de junio de 1986 , no fué definitivamente aprobado por ella el Reglamento del Servicio de Sanidad Veterinaria Municipal hasta el 29 de marzo de 1984, por todo lo cual resulta procedente que se confirme lasentencia recurrida, sin hacer expresa imposición de costas.

FALLAMOS

Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha 27 de julio de 1984 , por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de dicha Capital, en los autos de que aquél dimana, que mantenía por ser conforme a Derecho el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares de 22 de agosto de 1983, tácitamente confirmado en reposición, sobre nombramiento de Jefe de los Servicios Veterinarios Municipales de expresado Ayuntamiento, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José María Reyes Monterreal.- Francisco González Navarro.- Rubricado.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.-Evaristo Cabrera.- Rubricado.

Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.