STS, 5 de Octubre de 1981

SENTENCIA

Excmos. Sres.

D. Pedro Martín de Hijas y Muñoz.-Pte

D. Paulino Martín Martín.

D. Ángel Martín del Burgo y Marchan.

En la Villa de Madrid a cinco de octubre de mil novecientos ochenta y uno.

VISTO el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Santurce Antiguo (Vizcaya),representado por el Procurador D. Ramiro Reynolds de Miguel, bajo la dirección de Letrado siendo parte apelada C.A.M.P.S.A., con la representación del Procurador D. Andrés Castillo Caballero, bajo la dirección de Letrado y están do promovido contra la sentencia dictada en 21 de marzo de 1978, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Vizcaya de la Audiencia Territorial de Burgos , en recurso sobre entrega de finca.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento Pleno de Santurce, en sesión de 9 de agosto de 1976 acordó no entregar a CAMPSA el edificio destinado a Matadero Municipal, declarando que el acuerdo corporativo plenario de 30 de junio de 1960, sobre venta a CAMPSA de dicho Matadero, es nulo de pleno derecho por tratarse de un bien inmueble de dominio público destinado a un servicio público municipal. Interpuesto recurso de reposición ante dicha Comisión Municipal, fue desestimado por acuerdo de 8 de noviembre de 1976.

RESULTANDO Que CAMPSA, S.A. interpuso contra los anteriores acuerdos recurso contenciosoadministrativo ante la Sala Jurisdiccional de Vizcaya de la Audiencia Territorial de Burgos, en el que formalizó su demanda con la súplica de que: "1º Estimando y dando lugar a la demanda, declarar que el Ayuntamiento de Santurce, el cumplimiento de sus obligaciones contractuales en favor del Monopolio de Petróleos, del estado español, por el que actúa CAMPSA en su condición de gestora y administradora del mismo, debe entregarla en el término que se la fije al efecto, llevando a cabo a ese fin todo cuanto de hecho y de Derecho fuere necesario para ello, la finca del viejo Matadero Municipal descrita al núm. 10 en la escritura pública de 23 de junio de 1961 y que como de su precio ha quedado pendientes de pago poracuerdo de ambas partes la cantidad de 110.000 Ptas., al verificarse tal entrega CAMPSA habrá de realizar su abono. Siendo nulos por tanto, como contrarios a Derecho, los acuerdos municipales recurridos de 9 de agosto y 8 de noviembre de 1976, que denegaron tal cumplimiento del citado contrato escriturario.- 2º De no estimarse procedente el pedimento anterior por apreciar que esta jurisdicción es incompetente para entender del caso por razón de materia, esto es, la naturaleza civil de la misma, declarar esa incompetencia con todo lo demás que previene el apartado 3) del art. 5º de la Ley jurisdiccional , para que mi parte pueda personarse ante la jurisdicción adecuada al efecto, - planteando ante ella la misma cuestión de estos autos. -Condenando a las partes a estar y pasar por las precedentes declaraciones." Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Santurce, contestó la demanda suplicando se declarara "la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, al estimar las excepciones alegadas en el presente escrito en tal sentido, y alternativa mente desestime el repetido recurso declarando ser conformes al condenamiento jurídico los acuerdos municipales impugnados". Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimando el presente recurso contencioso-administrativo número 3 de 1977, promovido por el Procurador don Isaías Vidarte Arechavaleta, en nombre y representación de le Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos, S.A., contra los Acuerdos del Ayuntamiento Pleno de Santurce de 9 de agosto y 8 de noviembre de 1976, y declarando la naturaleza civil del contrato de compraventa celebrado con el Ayuntamiento de Santurce a medio de la escritura autorizada en 23 de junio de 1961 por el Notario que fué de ésta Capital, don Gerardo Arrióla Aguirre, debemos declarar y declaramos la incompetencia de esta jurisdicción y Sala para conocer de los efectos que del mismo se derivan por corresponder dicha competencia a los Tribunales Civiles de ésta Capital, antes los cuales podrá personarse la parte actora planteando ante ellos la cuestión formulada en estos autos; y absolviendo al Ayuntamiento de las demás peticiones en su contra formuladas; no hacemos especial declaración sobre las costas en este proceso causadas "El anterior Fallo se basa, entre otros, en los siguientes Considerandos.- CUARTO: Que nuestro ordenamiento jurídico en materia contractual administrativa se halla constituido por las normas contenidas en la Ley de Régimen Local, texto refundido de 24 de junio de 1955, por el Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, de 9 de enero de 1953, por el texto articulado de la Ley de Contratos del Estado de 8 de abril de 1965, reformada por Ley de 17 de marzo de 1973 y por el Articulo 3, apartado a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa de 27 de diciembre de 1956; siendo de señalar que éstas dos últimas normas legales responden a los criterios objetivos señalados y que las dos primeras, aún estableciendo un criterio unitario para todos los contratos en que intervienen las Corporaciones Locales, tienen inmanente en si la distinción entre contratos administrativos y contratos privados; debiéndose precisar que en la normativa reguladora de los contratos de la Administración del Estado, de aplicación subsidiaria a la esfera de la Administración Local, según la disposición adicional segunda de su Reglamento de Contratación, se establece una clara distinción entre las fases de preparación y adjudicación que son siempre administrativas, y por ende, sometidas en todo caso al ordenamiento de ésta naturaleza, y los particulares relativos a los efectos y extinción de los contratos, que pueden serlo ó no, según la naturaleza de éstos; de lo que necesariamente hay que deducir que tan solio si la cuestión a debatir, como ocurre en el presente caso, ha de alcanzar a éstos últimos extremos es cuando interesa la, definición del contrato en cuanto a su naturaleza, ya que en los supuestos de preparación y adjudicación, la materia como anteriormente hemos precisado y salvo exclusión expresa por disposición legal, tiene siempre tratamiento administrativo, y aun cuando ésta moderna orientación está contenida en la Ley de 17 de marzo de 1973 que vino a perfilar muchos aspectos de la regulación contractual, no es en definitiva, sino explicitación legal de una vieja y reiterada doctrina jurisprudencial, y aunque es cierto que todo lo expuesto se halla relacionado con la administración del Estado, ello es de aplicación a la Administración Local a través de la disposición adicional mencionada, pudiéndose de éste modo, establecer las necesarias y obligadas matizaciones en el tratamiento unitario que hace el Reglamento de Contratación para los contratos en que intervienen las Corporaciones Locales. QUINTO: Que teniendo en cuenta la doctrina sentada y para decidir la cuestión que no hemos suscitado es necesario partir no ya del convenio privado suscrito en 29 de diciembre de 1959 entre el Ayuntamiento de Santurce y CAMPSA que posteriormente daría lugar a la escritura pública entre las mismas partes otorgada ante el Notario Señor Arriola Aguirre en 23 de junio de 1961, sino que es necesario acudir a las negociaciones anteriores mantenidas por las partes y a los actos y autorizaciones administrativas precedentes, que en definitiva, son los antecedentes necesarios para poder interpretar en su verdadero alcance dichos negocios jurídicos, y a tal fin, del expediente administrativo y de lo actuado en éste recurso merecen destacarse los siguientes: 1º.- que con motivo de la proyectada ampliación de sus instalaciones en Santurce CAMPSA solicitó del Ayuntamiento la oportuna licencia municipal de obras, a lo que éste contestó por oficio fechado en 2 de enero de 1959 manifestando no ser posible su otorgamiento por haberse suspendido la concesión de licencias para la redacción del Plan de Urbanización que afectaba a la zona en que se proyectaban las ampliaciones; 2º Que como consecuencia de lo anterior se iniciaron unas conversaciones entre los representantes de ambas entidades, exponiéndose por el Ayuntamiento la acuciante necesidad en que se hallaba de disponer de fondos de alguna consideración para financiar las obras de ampliación de abastecimiento de agua, todo lo cual originó que seentablaran negociaciones para la adquisición por la hoy actora de diversos terrenos propiedad del Municipio y del viejo Matadero Municipal colindantes todos ellos con la factoría de CAMPSA, que culminaron en un escrito de, 16 de noviembre de 1959, dirigido al entonces Alcalde de Santurce, don Luis Andrés , por el Director General de CAMPSA en el que se especificaban las condiciones bajo la que dicha sociedad estaría dispuesta a formalizar un compromiso con el Ayuntamiento para la resolución de los asuntos pendientes que interesaban a ambas entidades 3º. que el Ayuntamiento Pleno de Santurce en sesión extraordinaria celebrada en 20 de noviembre de 1959 tuvo conocimiento del anterior escrito, y considerando favorables para los intereses y necesidades del municipio las condiciones ofrecidas en el proyecto de convenio, aprobando por unanimidad el informe de su Comisión de Hacienda, tomó acuerdo en el sentido de aceptar íntegramente las bases propuestas, y en su consecuencia, ceder a Campsa los terrenos y edificio reseñado, mediante el abono de la suma total de 4.550.000 peseta: libres de todo gasto para el Ayuntamiento, cantidad en la que han sido tasados, de común acuerdo por los técnicos de ambas partes, comisionando y autorizando el Alcalde Señor Luis Andrés para la firma de las escrituras publicas y documentos privados que fueran necesarios para la efectividad del convenio; 4º que a la vista de tal acuerdo Municipal, y autorizada CAMPSA en 15 de diciembre de 1959 por el Excmo. Ministro de Hacienda para realizar el gasto propio que del mismo se derivaba, se suscribió en 29 de diciembre de 1959 entre don Luis Andrés como Alcalde de Santurce y en nombre y representación del mismo, y don Marco Antonio , director General de CAMPSA y en su nombre y representación, el convenio privado que original aparece aportado como documento número 3 de los acompañados a la demanda y por copia a los folios 37 y 38 del expediente administrativo y 5º.- Que en 11 de noviembre de 1960, el a la sazón Alcalde de Santurce, don Diego , se dirigió al Excmo. Señor Ministro de la Gobernación en una ampliación y detallada exposición en la que manifiesta que dicho Municipio afecta do por un extraordinario crecimiento urbano y demográfico, padecía un gravísimo problema de abastecimiento de aguas agravado por la presencia en su termino municipal de diversas Empresas y Organismos Estatales o Paraestatales; de como, para llevar a cabo la mejora del abastecimiento de agua había solicitado y obtenido del Ministro de Obras Publicas los auxilios técnicos y económicos y en fin detallando minuciosamente su financiación, describiendo y puntualizando las diversas subvenciones, préstamo por el Ayuntamiento concertado con el Banco de Crédito Local y aportación del presupuesto ordinario de 1959, ponía de manifiesto el déficit de 4.364.029,14 pesetas que en su financiación se producía, y dándole cuenta del convenio privado suscrito con CAMPSA en 29 de diciembre de 1959 que transcribía y del Acuerdo tomado por el Ayuntamiento Pleno en 30 de Junio de 1960, solicitaba, en definitiva, la autorización del Ministerio prevista en el Artículo 189 de la Ley de Régimen Local y 95 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales para enajenar las referidas fincas cuyo importe seria destinado exclusivamente a la finalidad que motivaba su venta, es decir el abastecimiento de agua, solicitando, asimismo, la exención del trámite de subasta en dicha enajenación en atención a que se trataba de una cesión onerosa a favor de una Empresa estatal y que por las especiales circunstancias que concurren y por el destino de los terrenos, que han de formar una zona de seguridad respecto del emplazamiento de los depósitos de materias inflamables, concurría en el caso los motivos de excepción previstos en los Artículos 311 b) de la Ley y 41.2, del Reglamento de Contratación ; 6º.- que el Ministerio de la Gobernación en 23 de diciembre de 1960 autorizó al Ayuntamiento para enajenar directamente a CAMPSA las fincas de propiedad municipal citadas a los fines y con las condiciones expresadas en el expediente incoado; 7º.- que el Ayuntamiento Pleno de Santurce, en sesión extraordinaria celebrada en 21 de febrero de 1961, y a la vista de la anterior autorización; acordó por unanimidad autorizar al Alcalde don Diego paradla firma de la oportuna escritura y cuantos documentos fueran precisos para que tuviese efectividad la cesión de terrenos y edificio Viejo Matadero; y 8º.- Que en 23 de junio de 1961, se otorgó la oportuna escritura pública, compareciendo el citado Señor Alcalde en nombre del Ayuntamiento, el Iltmo. Sr. Delegado de Hacienda, don Remigio Nebot Aparicio, representando al Estado Español por Delegación del Excmo. Sr. Delegado del Gobierno en CAMPSA, don Rogelio , y don Jose Pablo secretario General de CAMPSA, en representación de la misma, y por medio de la cual el Alcalde en la representación que ostenta, vendio al Estado Español, con destino al Monopolio de Petróleos, libres de arrendatario las fincas anteriormente descritas. SEXTO: Que del examen de la escritura pública otorgada es de ver como en la misma se plasma un contrato de compraventa mediante el cual, el Ayuntamiento de Santurce, debidamente autorizado para ello por el Ministerio de la Gobernación, vende al Estado Español con destino al Montepío de Petróleos, las diez fincas de su propiedad que en la misma se describen, de las cuales, las 9 primeras, son fincas rústicas, eriales o incultas, de las que el Ayuntamiento devino propietario por compra realizada al Hospital- Asilo Municipal de Santurce, y las que fueron normal y oportunamente entregadas a la actora conforme a lo escriturado y la décima finca, única a la que se contrae el recurso es el edificio antiguo destinado a Matadero Municipal de Reses, sito en el Barrio de Regales que ocupa una superficie de doscientos diez metros cuadrados así se la describe en la escritura; todas ellas libres de arrendatarios y por un precio total de 4.095.136.40 pesetas, asumiéndose por CAMPSA el pago del Arbitrio de Plus Valia que por la presente transmisión se originó, hasta un total de 345.363,60 pesetas; resultando eyi dente que nos encontramos ante un contrato civil, aunque el mismo esté celebrado entre dos entes públicos como lo son el Ayunta miento de Santurce y el propio Estado Español, y si la finalidad perseguida por el Ayuntamiento demandado, y como se desprende de los antecedentes en la anterior motivación examinados, fue la deobtener recursos económicos con los que financian la indispensable mejora de su abastecimiento de aguas, dicha finalidad en modo alguno trasciende al contrato celebrado, y mucho menor puede cambiar su naturaleza jurídica convirtiendo un contrato privado sometido al derecho civil en un contrato administrativo sometido a esta especial rama del derecho público.-SEPTIMO Que si la Ley reguladora de 27 de diciembre de 1976 se inicia refiriéndose a la naturaleza, extensión y limite de la jurisdicción contenciosoadministrativa, y si el texto legal, en su formulación general, Articulo 1.1. configura ésta jurisdicción como aquella que tiene por objeto específico el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al derecho administrativo, y si referida singular y específicamente, a la materia contractual, la Ley, en su Artículo 3 a) declara de la competencia de esta jurisdicción "las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolución y efectos de los contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, celebrados por la Administración pública, cuanto tuvieren por finalidad obras y servicios públicos de toda especie", es de apreciar qué, por muy ampliamente que queramos interpretar la última parte del párrafo entrecomillado, nunca podríamos incluir el contrato celebra do dentro del mismo, y por ello precisa concluir que el conocimiento de las cuestiones referentes al cumplimiento del mismo escapan de la competencia de esta Sala y jurisdicción especializada.

RESULTANDO Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efecto, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escrito: de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 25 de septiembre de 1981.

RESULTANDO Que en la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Sr D. Paulino Martín Martín.

VISTOS: Los artículos 1, 2, 3, 40, 43, 80, 82, 83, 100, 131 y concordantes de la Ley Jurisdiccional; Reglamentos de Contratación y Bienes de las Corporaciones Locales; arts. 47, 48 y concordantes de la Ley de Procedimiento Administrativo ; preceptos citados y demás de general aplicación.

Aceptando los Considerado 4º, 5º, 6º y 7º de la sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que asumida por esta Sala la declaración de incompetencia de Jurisdicción que formula la sentencia apelada en razón de entender correctamente que la cuestión planteada se reconduce a determinar la corrección jurídica de la denegación municipal (contenido de los acuerdos recurridos de 9 de agosto y 8 de noviembre de 1976) de entrega de la finca en que se asentaba el viejo matadero (nº 10 de la relación) vendida por el Ayunta miento apelante al Monopolio de Petróleos CAMPSA por escritura pública de 23 de junio de 1961 autorizada por el Notario de Bilbao Sr. Arrióla, ya que de una valoración conjunta de los diferentes instrumentos probatorios aportados y en particular del análisis de los datos o antecedentes que se resumen en el Considerando 5º de la de instancia es indudable que nos encontramos ante un contrato civil de compraventa cuyo objeto y finalidad no guardan relación alguna con obras y servicios públicos de ninguna especie ni aparece objetivada en el contrato la causa o razón determinan te del negocio que pudiese vislumbrar una conexión, aunque fue re indirecta- con el "fin" de la obra o el servicio publico, resultando, por el contrario, obedecer la enajenación a la necesidad de obtener fondos para cubrir un déficit de un presupuesto extra ordinario a través de la técnica de derecho privado, esto es, venta de bienes del propio Municipio.

CONSIDERANDO: Que si esto es así e implícitamente tal tesis es mantenida por ambas partes- el tribunal de lo Contencioso carece de Jurisdicción para pronunciarse sobre los problemas de fondo que plantea la cuestión debatida y que no es otra que la referente a la entrega, cumplimiento, de la cosa vendida y accesorias correspondientes y ello en toda su amplitud, ya que al tribunal civil corresponde sin limitación alguna, el enjuiciamiento de los temas que se deduzcan en función del cumplimiento o ejecución de un contrato de naturaleza civil sin relación alguna con una obra o servicio público y ello aunque los contratantes hayan sido un Ayuntamiento una Entidad estatal o pública ( artículo 3.a, en relación con el 82.a ) de la Ley Jurisdiccional y artículo 51 y concordantes de la Ley Procesal Civil ).

CONSIDERANDO Que por otro lado las especiales circunstancias que concurren en el caso de autos (acuerdos plenarios de 30 de junio de 1960 y 9 de octubre de 1962, autorización del Ministerio de Gobernación de 23 de diciembre de 1960, del Ministerio d Hacienda aprobatoria del convenio, demolición del edificio etc) impiden una declaración de nulidad de pleno derecho del acuerdo d venta del edificio y solar del viejo matadero, ya que dejando a salvo como es notorio- la competencia del juez civil es claro que noexiste corno se dice- falta absoluta de procedimiento de "desafectación" del bien público municipal al resultar probado, al contrario, que existe un acuerdo plenario, el de 30 de junio de 1960 que declara de todo punto inservible "El matadero", para los fines que le son propios, por su vetustez e insuficiencias de espació y condiciones de higiene etc y otro, de octubre de 1962 por el que se aprueba el Proyecto y presupuesto del nuevo establecimiento; si a ello se añade la existencia de la aprobación ministerial de la venta e incluida la excepción de la subasta en razón de las circunstancias concurrentes y entidad pública compradora hace que la tesis de la nulidad se ofrezca como dudosa a la vista de los artículos 8.3 del propio Reglamento de Bienes en relación con el art. 189.2 y concordantes de la ley de Régimen Local y artículos 96 y 97 del citado Reglamento en relación con el art. 1964 del código civil (sobre la reversión automática al patrimonio de la Corporación) y que sin duda, se ofrece como declaración improcedente en este proceso, ya que como se ha dicho ausente una nulidad de pleno derecho, los diferentes motivos alegados en pro o en contra de la validez del contrato de compraventa y el tema conexo -y aquí principal- de su cumplimiento debe ser deferido en su integridad a la jurisdicción ordinaria.

CONSIDERANDO Que en cuanto a costas es procedente la no declaración.

FALLAMOS