STS, 23 de Octubre de 1981
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Octubre 1981 |
SENTENCIA
Excmos Señores:
Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz
Don Manuel Gordillo García
Don Aurelio Botella Taza
EN LA VILLA DE MADRID, a veintitrés de Octubre de mil novecientos ochenta y uno; en el recurso
contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes como
apelantes, el Banco Central S.A., representado por el Procurador Don Carlos Ibáñez de la
Cadiniere, y dirigido por Letrada y el Abogado del Estado, en representación de la Administración
contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contenciosa Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fecha cuatro de Mayo de mil novecientos setenta y ocho , sobre multa.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que por el Gobernador Civil de la Provincia de Valencia y por resolución de 20 de enero de 1.977, se impuso a la entidad Banco Central, S.A., una multa de quinientas mil pesetas como responsable de una falta gubernativa por infracción de la Ley de Orden Bíblica, con motivo de un atraca perpetrado en la Agencia de dicha entidad, sita en calle Padre Viñas, 2 de Valencia; interpuesto recurso de alzada, fué desestimado por Resolución del Ministerio de la Gobernación.
RESULTANDO: Que contra las anteriores resoluciones, por el Banco Central S.A., se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia estimando el recurso y dejando sin efecto la sanción de 500.000 pesetas, impuestas a dicho Banco, por ser nulo el acto administrativo sancionador dictado por el Gobernador Civil de Valencia, cuya nulidad asimismo se postula, o en su caso y subsidiariamente por no haber desobedecido el Banco: Central, S.A., la normativa del Decreto de 1 de marzo de 1.974 y su Orden complementaria de 1 de Abril del mismo año, y consiguientemente la nulidad de la resolución del Ministro de la Gobernación, desestimando elrecurso de alzada interpuesto por dicha parte.
RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda con la súplica de que se dictase, sentencia por la que se declaran conformes a derecho los Acuerdos del Gobernador Civil de Valencia, ambos impugnados de adverso, absolviendo en todo casó a la Administración previa celebración de Vista que expresamente se solicita y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia con fecha cuatro de mayo "de mil novecientos setenta y ocho se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Banco Central S.A., contra la resolución del Gobierno Civil de Valencia y del Ministerio de la Gobernación de fechas 20 de enero y 26 de abril de 1.977, por virtud de las cuales, y respectivamente, se le impuso la sanción de quinientas mil pesetas por infracción de la normativa establecida en materia de seguridad en Bancos, Cajas de Ahorre y otras Entidades de Crédito y no se dio lugar al recurso de alzada en su contra formulado, debemos declarar y declaramos dichos actos no ajustados a derecho, en cuanto lo sancionaron las infracción con multa de veinticinco mil pesetas y, en tal medida, las anulamos; todo ello con desestimación del resto de las pretensiones actuadas en la demanda, de las que, se absuelve a la Administración, y sin hacer especial imposición de costas: cuya sentencia, se funda entre otros en los Considerandos siguientes: "PRIMERO" Que la cuestión esencial que en estos autos ha de resolverse queda concretada en determinar si el hecho de tener una oficina bancaria el vigilante jurado dedicado a la atención de la ventanilla de cobros y pagos, sin haberse solicitado por la dirección del Establecimiento la oportuna autorización administrativa para compatibilizar ambas funciones, puede calificarse de acto contrario al orden publico, según las diferentes conductas definidas como tales en el art. 2º de la Ley vigente de 30 de julio de 1.959 , habida cuenta que el problema de legalidad del Decreto de 1º de marzo de 1.974 y Orden de 1º de abril siguiente dictados en materia de medidas de seguridad en Bancos, Cajas de Ahorro y otras Entidades de Crédito, que la Sociedad actora plantea en su demanda, no existe tan pronto se tenga en cuenta que no es que dichas disposiciones crearan en su día tipos punitivos al margen de la Ley y sin el suficiente rango normativo; cosa que le habría estado vedada en virtud de lo establecido en los artículos 26 a 28 de la ley de Régimen Jurídico de la Administración de!. Estado y demás concordantes sino que simplemente se limitaron a manifestar - art. 22 del Decreto y 33 de la Orden Ministerial , como en definitiva ha hecho el Real Decreto; no Decreto-ley como equivocadamente se le califica- en la demanda 2113/1.977 de 25 de julio, que ha sustituido y derogado dichas normas que las infracciones a sus preceptos podrían ser sancionadas de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Orden bíblico, con lo que lo típico que se quería resaltar y quiere hoy significar, el art. 19 del indicado Real Decreto , es que se podían y pueden sancionar pero, obviamente, si encajaban en alguno de los supuestos "típicos" recogidos en el mencionado art. 22 de la ley también citada de 1.959 . SEGUNDO CONSIDERANDO: Que planteada así la controversia, no constituye ciertamente ninguna calificación forzada que contradiga los principios de interpretación restrictiva y necesidad de concreta tipificación propios de todo Derecho sancionador, la que concluya que los meritados Decretos de 13 de Marzo de 1.974, Orden de 1º de Abril siguiente y, en la actualidad, Real Decreto de 23 de julio de 1.977 , no son otra cosa que disposiciones adoptadas por el Ministerio del Interior para garantizar la seguridad en las oficinas bancarias y con ella el orden público, de donde se sigue que su incumplimiento constituye también, paralelamente, una desobediencia a las mismas integrante de la infracción a que se refiere el 22 inciso del apartado h) no i) como erróneamente hizo la resolución sancionadora- del art. 2S de la precitada Ley de Orden Público y que, por ende, al darse en el caso de autos el supuesto inicialmente enunciado, resulta evidente que se incurrió por parte de la dirección de la sucursal en la falta de referencia y que, por tanto, en este aspecto, es ajustado a Derecho el acuerdo que así lo entendió.
RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia, interpusieron apelación el Banco Central S.A., y el Abogado del Estado, que fue admitida en ambos efectos, con emplazamiento- de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron en tiempo y forma y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquellas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera a cuyo fin fué fijado el quince de Octubre del año en curso.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Aurelio Botella Taza.
Vistos, los preceptos legales y reglamentarios invocados en los escritos de las partes y en la sentencia recurrida, así como los que a continuación se citan y demás disposiciones concordantes de general aplicación.
Aceptando los dos primeros Considerandos de la Sentencia apelada y no se aceptan los restantes.
CONSIDERANDOCONSIDERANDO: Que los hechos objeto de sanción gubernativa, en cuanto probados y consistentes en asignar a funciones de caja a un vigilante jurado después de un atraco con desamparo y alarma para los clientes, son de inmediato subsumibles en el artículo 23 apartado R) de la ley de 30 de julio de 1.959 reguladora del orden público , por cuanto que la desobediencia a las decisiones de la Autoridad gubernativa sobre medidas de seguridad en Bancos, Cajas de Ahorró y otras Entidades de Crédito - Decreto de 1 de marzo de 1.974 y Orden Ministerial de 1 de abril siguiente siendo el Real Decreto de 23 de julio de 1.97? posterior a los hechos trasciende, dicha desobediencia, de la estricta lesión al principio de autoridad para entrar de lleno, en función de básicas necesidades de la coyuntura relativa a paz y seguridad ciudadana, en el ámbito de la protección del orden público; razones bastantes para enervar y desvirtuar cuantas alegaciones deduce: la Sociedad bancaria recurrente contra la sentencia del Tribunal "a quo" con fundamento en inaplicabilidad de la Ley referenciada ya que las circunstancias del caso denotan una calculada privación de servicios de seguridad, oficialmente constituidos por dicho Banco, desplazándolos realmente a funciones de ventanilla incompatibles de obvio modo con las propias del vigilante jurado y aunada facilidad para otro virtual atraco bien que para dicho Banco representase ello un efectivo ahorro en gastos de personal; de donde se infiere, aún tenido en cuenta lo provisional y esporádico de la situación, que los supuestos concurrentes son distintos de los contemplados por esta Sala en las sentencias que la parte invoca (31 de octubre de 1972, 26 de septiembre de 1.973, 27 de mayo y 16 de diciembre de 1.975) al par que tampoco hubo en el caso extralimitación o ampliación de normas tipificantes de la ley de Orden Publica en punto a aplicación, sobre el concepto jurídico de desobediencia, de los citados Decreto de 1 de marzo y Orden de 1 de abril de 1.974; pues una cosa es interpretar las leyes punitivas con pleno respeto del alcance asignable a las conductas típicas que definen, y otra muy distinta crear por analogía, vedada en la ley nuevas figuras penales de modo incompatible con la interpretación restrictiva que corresponde a las existentes ( artículo 4 incisos 2 y 3 del Código Civil ) aunada, tal improcedente ampliación, a un quebranto del principio, a todo arden sancionador, de "in dubio pro reo"; todo ello sin perjuicio de que como factor circunstancial y no constitutiva del tipo sancionable pueda al propio tiempo converger -que no es lo mismo que inferir- como elemento hermenéutico en materia de Orden Publico la realidad social del tiempo en que su ley reguladora, dictada en 30 de julio de 1.959 , viene a aplicarse, seguía , al respecto establece el articulo 30 apartado 1 del Código mencionado, pero entendiendo aquí por momento de aplicación el de comisión de los hechos en correspondencia con lo dispuesto en el citado artículo 43 inciso 2 del mismo cuerpo legal; conclusiones estas que definen la doctrina sobre el particular en el sentido de que no toda desobediencia a las decisiones de la Autoridad Gubernativa, incluso en el ámbito de la vigilancia de Bancos, Cajas de Ahorro y Entidades de Crédito, constituye infracción sancionable al tenor de la ley especial -aunque pueda constituir otra clase de falta administrativa e incluso delito de desobediencia previsto en el Código Penal-, sino que es preciso: que la conducta desobediente produzca de modo objetivo y relevante, resultados de alteración, peligro -incluso oculto a terceros- o alarma, en menoscabo de la conservación de la seguridad ciudadana como valor social típico y básica del orden público tutelado por la Ley; ya que de otro modo, una mera referencia por la Administración en sus decisiones a propósitos protectores del orden público "in genere", sin real trascendencia respecto al mantenimiento o restauración de aquella seguridad, pudiera invertir los términos de la teleología legal convirtiendo las decisiones administrativas de referencia en fuente anómala de la especial punición con el consiguiente riesgo para las libertades y valores sociales que la misma Ley de Orden Público trata de proteger; pero como en es el caso la relatada conducta de la sociedad bancaria, máxime después del atraca de cinco millones sufrido en su sucursal o agencia urbana, produje menoscabo en la seguridad y consiguiente alarma entre los depositantes que afluyeron a retirar fondos, forzoso es ratificar aquel criterio de la Audiencia de necesaria inclusión de los hechos en el precepto de la ley de Orden publico de anterior cita a través de la desobediencia a mandatos o decisiones sobre seguridad en Bancos contenidos en el Decreto y Orden de 1.974 también antes referidos, con la consiguiente desestimación así impuesta del recurso de apelación promovido por "Banco Central S.A.".
CONSIDERANDO: Que al tratar ahora el recurso de apelación interpuesto por la Administración Pública cumple asimismo destacar el acierto con que la Audiencia declaro disconforme a Derecho la cuantía de medio millón de pesetas fijada a la multa por el Gobernador Civil ( Disposición Adicional 23 del Decreto-Ley de 25 de agosto de 1.975 ) toda vez que el hecho de cometerse una infracción de la ley de Orden Publico no lleva sin más consiga la necesidad de imponer la multa en el limite máximo autorizado a la competencia de los Gobernadores Civiles, sino que el articulo 20 apartado 1 de la Ley -no modificado por la reformadora de 21 de julio de 1.971L ni por el Decreto-ley de 26 de agosto de 1.975 - obliga á graduar la sanción teniendo en cuenta circunstancias entre ellas la trascendencia del hecho realizado, preceptua este que resultó infringido al no valorarse el carácter provisional y esporádico con que el Banco acredita en los autos haber puesto en ventanilla de caja al vigilante jurado ante la afluencia de clientes que retiraban fondos de la sucursal después del atraco, circunstancia no eximente, como quiere la Entidad bancaria, aunque sí relevante a efectos de graduación de la pena que obliga aquí a ratificar la declaración de ajuste al expresado artículo 20 de la ley de Orden Público de la cuantía más reducida de multa ponderada por dicha Audiencia Territorial; con aunada y consecuente desestimación ahora del recurso de apelación interpuestopor la Abogacía del Estado.
CONSIDERANDO: Que, en su virtud, procede confirmar la sentencia apelada sin que sean de apreciar motivos de temeridad o mala fe determinantes de expresa imposición de costas en ambas instancias.
FALLAMOS
Que desestimando los recursos de apelación respectivamente interpuestos por el representante de la Administración Publica y "Banco Central S.A." contra sentencia dictada el 4 de mayo de
1.978 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia en autos número 465 de 1.977 promovidos por la citada Entidad bancaria, debemos confirmar y con firmamos en todas sus partes la sentencia apelada sin expresa imposición de las costas de segunda instancia. Y a su tiempo, con testimonio literal de la presente resolución, devuélvanse los autos originales y expediente administrativo acompañado al Tribunal de procedencia a los efectos legales oportunos e interesándole acuse recibo.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Exenta. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Aurelio Botella Taza, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.
Madrid, veintitrés de octubre de mil novecientos ochenta y uno
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