STS, 21 de Febrero de 1981
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Febrero 1981 |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.
Don Enrique Medina Balmaseda.
Don Ángel Martín del Burgo y Marchán.
EN LA VILLA DE MADRID, a veintiuno de Febrero de mil novecientos ochenta y uno.
En el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, "Inmobiliaria Molletense, SA.", representada por el Procurador Don José de Murga Rodríguez y dirigida por letrado; y de otra, como apelado, el Ayuntamiento de Llissa de Vall, representado par el Procurador Don Adolfo Morales Vilanova y dirigido igualmente por Letrado; contra Sentencia dictada par la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha once de Octubre de mil novecientos setenta y siete, en pleito sobre licencia de obras.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que con fecha veinticinco de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, "Inmobiliaria Molletense, SA." solicitó del Ayuntamiento de Llissa de Vallí le fuese concedida la oportuna licencia municipal para la construcción de un grupo de naves-almacén en el kilómetro tres de la Carretera de Parets a Bigas, licencia que le fué concedida por acuerdo del referido Ayuntamiento de veintinueve del propio mes de Marzo, haciéndose constar en la licencia que el plazo de ejecución de las obras era el de dos años; y solicitada posteriormente por la Sociedad interesada prórroga de dicha licencia, le fué denegada por acuerdo de treinta de Julio de mil novecientos setenta y seis, contra cuyo acuerdo se interpuso recurso de reposición, que fué desestimado por otro de veinticuatro de Septiembre del propio año.
RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos municipales, por "Inmobiliaria Molletense, SA." se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la suplica de que se dictase sentencia con los siguientes pronunciamientos: Primero, se declarase nulo por no ser ajustado a derecho el acuerdo del Ayuntamiento de Llissa de Vall denegatorio de la prórroga instada por la recurrente. Segundo, se declarase igualmente nulo el acuerdo del propio Ayuntamiento adoptado el veinticuatro de Septiembre de mil novecientos setenta y seis par el que se desestimó el recurso de reposición interpuesto.-Tercero: Se declarase el derecho de la Sociedad actora a que se le conceda la prórroga de la licencia solicitada.- Cuarto, se declarase que la actuación del Ayuntamiento demandado constituía infracción manifiesta de las Leyes; Quinto, se condenase al Ayuntamiento de Llissa de Vall a estar y pasar por los anteriores pronunciamientos.- Sexto, se condenase a dicha Corporación Municipal a otorgar a la entidad recurrente prórroga de la licencia de obras concedida, cuya prórroga se extendería al tiempo en que durasen las obras de construcción de las naves para las que fué solicitada la licencia. Séptimo, se condenase al Ayuntamiento demandado a pegar las costas del procedimiento. ea as
RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento de Llissa de Vall, contesta la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia no dando lugar a dicha demanda; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, con fecha once de Octubre de mil novecientos setenta y siete, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto a nombre de la empresa "INMOBILIARIA MOLLETENSE, SA." contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Llissa de Vall de fecha treinta de Julio de mil novecientos setenta y seis denegatorio de la petición de prórroga del plazo fijado para construcción de la edificación objeto de la licencia de obras otorgada a la mencionada empresa, así como contra el acuerdo del mismo Ayuntamiento Pleno de fecha veinticuatro de Septiembre siguiente, par el que se rechazó el recurso de reposición interpuesto contra aquél; acuerdos que estimamos ser conformes a Derecho, y no hacemos especial pronunciamiento respecto de las costas de este recurso.- Firme que sea esta Sentencia, con testimonio de la misma, devuélvase el expediente administrativo al Ayuntamiento de Llissa de Vall, a los efectos oportunos".
RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación "Inmobiliaria Molletense, SA.", que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don José de Murga Rodríguez y Don Adolfo Morales Vilanova, en representación, respectivamente, de la mencionada Sociedad apelante y del Ayuntamiento de Llissa de Vall; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon par aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el diez de Febrero actual.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchán.
Vistos los preceptos legales que se citan y demás de general y, pertinente aplicación de la Ley, de esta Jurisdicción.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que, en supuestos como el presente, no se debe perder de vista que por mucho que se enfatice sobre la mutación sufrida por el derecho de propiedad en materia urbanística, hasta convertirse en un derecho de los llamados "estatutarios", su declinación, respecto del sentido que ha tenido en sus momentos de mayor esplendor, en los que le estaba permitido, en su ejercicio, hasta el "ius abutendi", no puede, llegar al extremo de reducirlo a un derecho inerme, totalmente sometido a cuantas prohibiciones y licitaciones tengan a bien adoptar, las distintas autoridades administrativas, por rectas que sean sus intenciones; y no puede, llegar a estos extremos porque la propiedad, del particular sigue siendo algo más que una simple función pública, o social, puesto que conserva su núcleo primario de derecho subjetivo, uno de los principales de los que integran la constelación de derechos de la personalidad, amparado en la cobertura legal que le proporciona el Código Civil (artículos 348, 349, 350) y la propia Constitución Española (artículo 33).
CONSIDERANDO: Que, como consecuencia de lo dicho, al propietario no se le puede negar, en principio, el ejercicio del "ius edificandi", en cuanto constituye una denlas facultades más genuinas de su derecho dominical, si bien el moderno derecho urbanístico ha impuesto, sin desconocer tal derecho básico de la persona, una racionalización del uso y aprovechamiento del suelo, en función de las necesidades e intereses superiores de la colectividad; racionalización que parte de unas directrices e ideas básicas, contenidas en la Legislación sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y que se completa con todo un sistema de planificación, de desarrollo escalonado; sistema que tiene su remate, en la fase de ejecución, con los controles preventivos que proporciona la técnica de la licencia urbanística, como instrumento dirigido a asegurar que el ejercicio de las facultades del propietario se produzca, tal y como exige el articulo 76 de la vigente Ley del Suelo , dentro de los límites y con el cumplimiento que los deberes establecidos en dicha Ley y en los correspondientes Planea de Ordenación.CONSIDERANDO: Que la licencia, como acto de control preventivo, no es constitutivo, sino meramente declarativo de un derecho preexistente del administrado, ya atribuido por el ordenamiento urbanístico y por el derecho civil; la licencia no transfiere facultades, sino que remociona limites, por lo que en su otorgamiento o denegación se ha de actuar dentro de la más estricta legalidad (sentencias de 31 de Octubre de 1.958, 23 de Octubre de 1.964, 30 de Abril de 1.969, 12 de Marzo de 1.973, 24 de Enero de
1.978), pues la Administración no es libre para decidir si otorga ó no la licencia, puesto que el contenido del acto ha de ser por entero reglado (sentencia de 3 de Enero de 1.975), lo que impide establecer restricciones discrecionales (sentencias de 24 de Marzo de 1.975 y 24 de Enero de 1.978), en cuanto el contenido del acto no depende del libre arbitrio o de la discrecionalidad de la Administración pues esta ha de actuar vinculada a, los dictados de las normas y de los Planes operantes en cada caso (sentencias de 8 de Noviembre de 1.972, 15 de Enero de 1.976, 24 de Enero de 1.978).
CONSIDERANDO: Que el principio de legalidad no solo tiene que imperar en la conformación del contenido del acto, sino en la determinación del órgano administrativo que ha de intervenir (el Ayuntamiento del lugar: articulo 179 de la Ley del Suelo ), y hasta en el procedimiento que se ha de utilizar ("se ajustará a lo prevenido en la legislación de Régimen Local" articulo 178-3 de la Ley del Suelo ); pues bien, en virtud de esto, el Reglamento da Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1.955 es norma a tener en cuenta, y, entre sus preceptos, el contenido en su artículo 6, donde se establece que "El contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que lo justifiquen", y, "Si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual".
CONSIDERANDO: Que las anteriores consideraciones se hacen a efectos de estar debidamente prevenidos frente a la actitud del Ayuntamiento de Llissa de Vall, declarada conforme a derecho por el Tribunal de Barcelona, en virtud de la cual, a la empresa accionante se le niega el derecho a la terminación de las obras proyectadas, a pesar de estar amparadas por licencia, por no haberlas terminado dentro del plazo de dos años concedida en el acto de su concesión, y a pesar de que en el mismo se preveía la posibilidad de conceder prórroga, so pretexto de haber aparecido unos datos que, a juicio de dicha Corporación, impiden acceder a la solicitada prórroga.
CONSIDERANDO: Que como se deduce de lo que acaba de exponerse, aunque el citado Municipio invoca como motivo para la denegación de la prórroga la aparición de unos datos nuevos, sin embargo, la causa que esgrime para llegar a una solución negativa para la empresa constructora no responde a la idea de revocación de la licencia por desaparición de las circunstancias que motivaron su otorgamiento o por sobrevenir otras, ni parque fuera otorgada por error, ni por adopción de nuevos, criterios de apreciación ( artículo 16 del Reglamento de Servicios antes citado ), sino, simplemente, por caducidad de la misma, al denegar el derecho a la prórroga, aunque para ello invoque determinadas razones.
CONSIDERANDO: Que en principio no se puede hacer objeción a la operatividad del instituto de la caducidad, en esta materia de licencias de urbanismo, a pesar de que tan, repetido Reglamento de Servicios permite que las licencias referentes a actividades personales puedan limitarse a plazo determinado (articulo 15-2), mientras q e guarda silencio sobre este extremo en las referentes a obras o instalaciones (articulo 15-1) puesto que la jurisprudencia, en términos generales, viene permitiendo el sometimiento de las licencias a condición o carga modal (sentencias de 28 de Junio de 1.955, 26 de Diciembre de 1.959, 23 de Mayo de 1.961, 22 de Diciembre de 1.978), si bien algunas se refieren a condiciones en el sentido no propiamente tal, sino en el de "condictio iuris" (Sentencias de 3 de Diciembre de 1.962, 15 de Marzo de 1.974, 19 de Enero de 1.976) sobre todo por existir jurisprudencia permisiva de la aplicación de la caducidad en este tipo de licencias "en aras de la seguridad jurídica y en evitación de peticiones carentes de seriedad y con fines especulativos (sentencias de 16 de Junio de 1.977, 21 de Enero de 1.980); caducidad que viene prevista y regulada en muchas Ordenanzas municipales entre ellas, en las del Ayuntamiento de Madrid.
CONSIDERANDO: Que partiendo de la base de la permisión de la caducidad en estas licencias, hay que tener presente que sus efectos no se producen automáticamente, por el simple transcurso del tiempo, par requerir un acto formal declarativo, adoptado tras de los trámites precisos, y con el derecho del afectado a su impugnación (sentencias de 13 de Diciembre de 1.952, 26 de Junio de 1.959, 25 de Febrero de 1.964, 26 de Septiembre de 1.975, 16 de Diciembre de 1.977), aunque no falte alguna que otra sentencia contradictoria (sentencias de 13 de Noviembre de 1.975, 25 de Octubre de 1.977); por otra parte, como en este caso la caducidad tiene par base al acto de concesión de la licencia (ignoramos si existen Ordenanzas en el mencionado Municipio, y da existir, sien ellas se prevea este tema), no se puede manejar el problema de la caducidad, sin, al mismo tiempo, tener en cuenta el da la posible prórroga de la licencia, puesto que tanto la fijación de, un plazo para la realización da las obras, como su posible ampliación, vienen regulados en un mismo apartado del título de concesión de la licencia, obrante en el expediente administrativo.CONSIDERANDO: Que no se pueden disociar ambos aspectos porque los dos integran la voluntad única del Ayuntamiento en este caso, por lo que, desconocer cualquiera de ellos, representa el ir contra los propios actos, en contra del principio general prohibitivo de tal actitud (sentencia de 17 de Diciembre de
1.954); par ello, no se debe declarar caducada una licencia si al titular de la misma se le ha reconocida un derecho a prórroga, y más si para negar la prórroga se invocan circunstancias que, como ocurre en el presente supuesto, ya existían en el momento inicial del otorgamiento de aquélla, par lo que, de tener el efecto obstativo que ahora se les atribuye, eso mismo debió servir para no conceder la autorización desde el primer momento.
CONSIDERANDO: Que aún más insostenible resulta el acuerdo municipal de denegación de la prórroga, si se examinan los motivos invocados al efecto, puesto que, aparte de otros, traídos a colación de forma un tanto forzada, al resolver la reposición (varios preceptos de la Ley del Suelo, que no hacen al caso y cita del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, a aplicar en la licencia de apertura, pero no aquí), el principal (el descubrimiento de unos caminos que con las obras pueden desaparecer), constituye un argumento totalmente especioso, puesto que, por el trazado de esos caminos, según se aprecia en el plano incorporado a las actuaciones de la Audiencia, pertenecientes a la época en que estos terrenos aran de naturaleza rústica, llenos de curvas y recovecos, hay que felicitarse de su desaparición, al carecer de sentido con el trazado de las nuevas vías de comunicación y acceso proyectadas, completamente regulares y rectilíneas, y de mucha mayor anchura; mantener estos caminos no representaría otra cosa que mantener un puro estorbo, sin utilidad para nadie; sería gravar a un predio sirviente de forma inútil y estéril, desoyendo incluso las recomendaciones del Código Civil para supuestos análogos (articulo 545 ).
CONSIDERANDO: Que como existen tantas razones para anular los acuerdos denegatorios de la prorroga de la licencia de que se trata, según han quedado expuestas, no es necesario adentrarse en otra más, que podría reforzarlas, como es la constituida por el abuso de poder que haya podido existir al pronunciarse el Ayuntamiento en este sentido, y a la influencia que en etilo haya podido tener la negativa de la empresa; accionante a acceder a las pretensiones del Alcalde sobre determinada obra a realizar por aquélla en una propiedad de este último. Se impone, pues, anular los- actos administrativos en este proceso residenciados, y, por consiguiente, revocar la sentencia apelada, por pronunciarse en sentido contrario a esta conclusión.
CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas.
Que estimando el presente recurso de apelación, promovido por el Procurador Don José de Murga Rodríguez, en nombre y representación da "Inmobiliaria Molletense, SA.", frente a la sentencia de la Sala 1ª de la Jurisdicción, de la Audiencia Territorial de Barcelona, de once de Octubre de mil novecientos setenta y siete , debemos revocar y revocamos la misma, por no ajustada a derecho, y, par consiguiente, accediendo a las pretensiones de la empresa accionante. Sin imposición de costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo, a la Sala de su procedencia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Pública la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en la misma, Excmo. Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchán, en el día de la fecha; de que yo el Secretario certifico.
Madrid, veintiuno de Febrero de mil novecientos ochenta y uno.
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