STS, 16 de Diciembre de 1980

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Don Enrique Medina Balmaseda

Don Félix Fernández Tejedor

Don Paulino Martín Martín

Don Eugenio Díaz Eimil

EN LA VILLA DE MADRID, a diez y seis de Diciembre de mil novecientos ochenta; en el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, Don Jose Francisco , representado por el Procurador Don Francisco González Martín-Meras y dirigido por Letrado; y de otra, como apelado, el Abogado del Estado, en representación de la Administración; contra Sentencia dictada por la Sección Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha seis de Abril de mil novecientos setenta y nueve , en pleito sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Urraca Miguel (Avila).

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Comisión Provincial de Urbanismo de Avila, con fecha veintisiete de Febrero de mil novecientos setenta y seis, aprobó el Plan General de Ordenación de Urraca Miguel (Avila), contra cuyo acuerdo se interpuso recurso de reposición por el Ayuntamiento de Avila, que fuá desestimado por la propia Comisión Provincial de Urbanismo en tres de Mayo del mismo año mil novecientos setenta y seis; y deducidos sendos recursos de alzada por la mencionada Corporación Municipal ante el Ministerio de Obras Publica y Urbanismo, por éste, can fecha veintidós de Septiembre de mil novecientos setenta y siete, dictó Resolución estimando los recursos de alzada interpuestos, revocando en consecuencia la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Urraca-Miguel, en la provincia de Avila.

RESULTANDO: Que contra la anterior Resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por Don Jose Francisco se interpuso recurso contencioso- administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictase sentencia* por la que se revocase, dejándola sin efecto por contraria aDerecho, la resolución recurrida, declarando en consecuencia ajustada a Derecho la resolución de la Comisión Provincial de Urbanismo de Avila de veintisiete de Febrero de mil novecientos setenta y seis, aprobatoria del Plan General de Ordenación Urbana de Urraca-Miguel.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de qué se dictase sentencia declarando la desestimación del recurso y la confirmación del acto impugnado por ser conforme a Derecho; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sección Primera de* lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha seis de Abril de mil novecientos setenta y nueve, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada á la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de Don Jose Francisco por estar ajustada a Derecho la resolución del Subsecretario del Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo de veintidós de Septiembre de mil novecientos setenta y siete; todo ello sin expresa imposición de costas y cuya sentencia se funda en los Considerandos siguientes: "CONSIDERANDO: Que se impugna en este recurso la resolución del Ministerio de Obras Publicas y Urbanismo, por delegación en el Subsecretario, estimatoria del recurso de alzada entablado el die y siete de Marzo de mil novecientos setenta y seis par el Ayuntamiento de Avila contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo, de veintisiete de Febrero Re mil novecientos setenta y seis, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Urraca Miguel (Avila), cuya anulación acordó por razones de legalidad material y por deficiencias técnicas.- CONSIDERANDO: Que el dictamen previo de Letrado exigido por los artículos trescientos sesenta de la Ley de Régimen Local y trescientos treinta y ocho del Reglamento de organización y Funcionamiento se requiera sólo para los casos de ejercicio de acciones judiciales, no cuando se trata de la interposición de recursos administrativos, los cuales pueden ser formalizados sin necesidad de observar aquel requisito; consiguientemente, ni puede calificarse' de defectuoso el entablado por el Ayuntamiento de Avila, ni de firme y consentido el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de que se ha hecho mérito, al haberse sido combatido dentro del plazo fijado por el artículo 122.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo .- CONSIDERANDO: Que la Administración mediante los reiterados requerimientos dirigidos al Delegado Provincial de la Vivienda-(folios treinta y tres y setenta y nueve) y al Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Urraca Miguel (folios noventa y seis y noventa y nueve)- ha intentado sin éxito ponderar comparativamente las diferencias existentes entre el Plan General provisionalmente aprobado en uno de Agosto de mil novecientos setenta y cuatro, tras de la información pública anunciada en el Boletín Oficial de la Provincia de catorce de Junio anterior, y cuya aprobación definitiva fue denegada (folio catorce) en dos de Diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, y el que resultó definitivamente aprobado por el acuerdo anulado por el Ministerio de la Vivienda (folios veintinueve y treinta), y esa imposibilidad de efectuar la comparación se debió exclusivamente- al órgano provincial desconcentrado y a la Corporación interesada, pues aquél informó en veintisiete de Octubre de mil novecientos setenta y seis (folio ochenta y siete) que se había remitido el Plan definitivamente aprobado y que el devuelto tras de su no aprobación, no obraba en la Delegación, en tanto que el Ayuntamiento de Urraca-Miguel no dio contestación alguna a las comunicaciones de once y treinta y uno de Enero de mil novecientos setenta y siete para que enviase la documentación completa del Plan denegado en Diciembre de mil novecientos setenta y cuatro; sólo a través de deducciones efectuadas a partir de los datos obrantes en el expediente, podemos llegar a la conclusión de que la incompleta e insuficiente documentación que el Tribunal tiene a la vista es la que elaboraron los técnicos autores del proyecto después de que, a principios de mil novecientos setenta y cinco (el siete de Enero de ese año, el Ayuntamiento se dirige a la Comisión Provincial de Urbanismo -folio quince- poniendo en su conocimiento que ya ha encargado la reforma del Plan), se les encomendase su reforma, si bien ya desde este primer momento debe resaltarse que se trata de una documentación técnica carente de visado y de fecha, pudiendo darse por probado que tan sólo hubo un visado en veinticuatro de Marzo de mil novecientos setenta y cuatro, lo que significa que el Plan aprobado y después anulado no pasó por el Colegio de Arquitectos los efectos de aquella formalidad. CONSIDERANDO: Que para decidir si el plan dejado sin efecto incurrió o no en los defectos formales determinantes de la anulabilidad apreciada en la alzada, hemos de tener en cuenta que no corista expresamente el acuerdo de aprobación inicial (ni siquiera, en relación con el plan provisionalmente aprobado en uno de Agosto 'de mil novecientos setenta y cuatro, pues en contra de lo que sin apoyo en el expediente se mantiene en la demanda- ninguna referencia a este trámite hay en los acuerdos de catorce de Junio y uno de Agosto de 'mil novecientos setenta y cuatro),mas haciendo una interpretación que, huya' de formalismos indebidos y obstaculizantes, puede estimarse que el acuerdo del Ayuntamiento de Urraca-Miguel, adoptado en desconocida fecha, por el que se decide publicar en el Boletín Oficial de la Provincia 'la apertura de una fase de información pública lleva implícito el de aprobación inicial, trámite que podemos dar por cumplido en relación con el plan primitivo, no respecto del que aquí se 'enjuicia, como razonamos seguidamente.- CONSIDERANDO: Que si comparamos los datos que lucen en el informe evacuado par los Arquitectos del Ministerio de la Vivienda (técnicos a los que se recurre porque, según dice el Delegado de la Vivienda en su informe 'de diez, y nueve de Junio de mil novecientos setenta' y seis, folios cincuenta a cincuenta y tres, no podría hacerlo el Arquitecto titular de la Delegación, sin llegar a concretar las causas de esa imposibilidad) con la documentación que el Tribunal tiene a la vista, se llega sin dificultad a la conclusión de que el Plan desaprobado el dos de Diciembre de milnovecientos setenta y cuatro era esencialmente diferente del anulado por el Ministerio de la Vivienda, pues el primero siempre partiendo de informe de diez y nueve de Junio de mil novecientos setenta y seiscalificaba como de reserva urbana un total de mil trescientas hectáreas y unas diez hectáreas como de extensión del casco urbano en su totalidad localizadas en la finca propiedad del actor, adquirida como rústica el veinticinco de Marzo de mil novecientos setenta y tres- y por otra parte aquél hacia posible una edificabilidad de cuatro metros cúbicos por metro cuadrado, a la que correspondía una densidad de doscientas mil viviendas de posible construcción estandars que se rebajan considerablemente en el plan anulado, en el que se prevé un total de tres mil setecientas cincuenta viviendas para una población de quince mil habitantes y con una edificabilidad de suelo de reserva urbana de 0,7- metros cúbicos por metro cuadrado o dos metros cúbicos por metro cuadrado según se trate de viviendas unifamiliar aislada o de vivienda colectiva en bloque abierto- y de tres metros cúbicos por metro cuadrado en la zona de ampliación del casco urbano; y tan profundas son las diferencias, que el segundo Plan no 'puede considerarse como una rectificación de los defectos advertidos en el anterior como así lo entendieron los técnicos informantes del primero, al expresar que "proponían -la denegación del plan por no estimar posible ningún tipo de aprobación condicionada y por ser aconsejable "cambiar las bases de partida, adaptándolas a la realidad actual y futuras expectativas urbanísticas del término"; criterio que fué textualmente reproducido en el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de dos de Diciembre de mil novecientos setenta y cuatro; supuesta, pues, la radical inviabilidad del primitivo plan las actuaciones subsiguientes a esta ultima fecha debían ser las propias de la formación y aprobación de un nuevo plan (aprobación inicial, información pública, aprobaciones provisional y definitiva), mas no se hizo así, pues en concreto no se cumplieron los dos primeros trámites (aprobación inicial e información pública) previstos en el artículo treinta y dos número uno de la Ley del Suelo de mil novecientos cincuenta y seis , y sólo utilizando de nuevo un criterio antiformalista puede calificarse de aprobación provisional el acuerdo de veinticinco de Agosto de mil novecientos setenta y cinco (folio diez y nueve), y a causa de la omisión de aquellos esenciales trámites el acto de La Comisión Provincial de Urbanismo adolecía de un vicio de nulidad absoluta ( artículo cuarenta y siete numero uno c) de la Ley de Procedimiento Administrativo ) determinantes de la invalidez declarada por el Ministerio de la Vivienda.- CONSIDERANDO: Que cambiando ahora la perspectiva -y dando otra vez por acreditado que la documentación del plan aprobado definitivamente en veintisiete de Febrero de mil novecientos setenta y seis es la misma que la Sala tiene a la vista- llegaremos a idéntica conclusión (legalidad del acto impugnado en estos autos) si valoramos las insuficiencias formales (documentales) de dicho Plan, pues, primero, carece de las determinaciones exigidas por los apartados b), c) y d) del articula nueve número uno de la Ley del Suelo de mil novecientos cincuenta y seis ; segundo, ofrece en cuanto a las' del apartado e) de iguaprecepto las contradicciones puestas de manifiesto por el Doblegado Provincial de Obras Públicas (folio veintitrés) en su informe contrario a la aprobación de treinta de Septiembre de mil novecientos setenta y cinco, en el que se llama la atención sobre las diferencias entre los planes dos y tres, y, tercero, carece de la documentación obligatoria, pues faltan los planos, el estudio económico y financiero y el programa de actuación a que, respectivamente, se refieren los apartados c), e) y f) del artículo nueve numero dos de igual Ley , conteniendo la memoria justificativa (sobre todo en sus apartados tres, cinco, seis y siete, referentes al programa urbano, infraestructura, estudio económico-financiero y plan de etapas) una serie de generalidades carentes del valor individualizados, que en todo caso deben tener; añádase a todo ello que el requisito exigido par la Comisión Provincial de Urbanismo en treinta, y uno de Enero de mil novecientos setenta y cinco (folio diez y seis) sobre la "necesidad de acreditar de forma fehaciente las disponibilidades de agua necesaria y la concesión administrativa de la misma", no se ha cumplido o por lo menos no se ha demostrado su cumplimiento, aunque otra cosa diga el informe del Delegado Provincial de la Vivienda de diez y nueve de Junio de mil novecientos setenta y seis (folio cincuenta)- y adviértase que, en su primer informe de veintiséis de Noviembre de mil novecientos setenta y cuatro (folio doce), el Delegado Provincial de Industria exponía la insuficiencia que supone decir en el Plan que !'el agua vendrá de captación que se hará al efecto", pues se precisa demostrar, añade, si se dispone de una captación suficiente por habitante y día, aún en las épocas de máximo estiaje", y pese a que estos datos precisos y concretos no se ofrecen en la documentación del Plan (los del apartado cinco de la Memoria justificativa se caracterizan par su absoluta ambigüedad), esa mismo Delegado sin explicación razonable modifica el criterio e informa a favor de la aprobación en el posterior informe de veintitrés de Octubre de mil novecientos setenta y cinco (folio veintiuno); para terminar no puede quedar, sin valorar el dato facilitado par el Arquitecto de la Delegación Provincial, en su informe de veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cinco (folio veinte) en el sentido de que el proyecto de Plan posee la documentación sobre el trazado de viales y servicios, lo cual pese a tal afirmación- no aparece por parte alguna; pues bien, estas nuevas omisiones que comportan vulneraciones del articulo nueve de la Ley del Suelo de mil novecientos cincuenta y seis conducen también a la anulación del Plan, rectamente acordada por el Ministerio de la Vivienda.-CONSIDERANDO: Que dicho Plan fué aprobado provisionalmente' en veinticinco de Agosto de mil novecientos setenta y cinco, y de modo definitivo en veintisiete de Febrero de mil novecientos setenta y seis, esto es, estando ya vigente la Ley diez y nueve de mil novecientos setenta y cinco , "y por tanto siendo de aplicación lo establecido en su Disposición' transitoria primera (si han de adaptarse a la nueva Ley los Planes vigentes , con más razón debe exigirse la adaptación a los ntb vigentes antes de su aprobacióndefinitiva), mas tampoco se ha actuado así; pues el plan se aprobó sin adaptar sus previsiones a lo que dispone el apartado uno de aquella disposición transitoria (clasificación del suelo, determinación del aprovechamiento medio e incorporación del programa pertinente), antes al contrario, el suelo se clasifica en el mismo (apartado uno de la Memoria justificativa) distinguiendo las siguientes categorías: casco urbano, ampliación del casco urbano (dicha ampliación no se justifica, ni se explica lógicamente, pues el Municipio de Urraca Miguel tiene trescientos cincuenta habitantes y la población está en regresión, según informaban en trece de Noviembre de mil novecientos setenta y cuatro los Arquitectos del Ministerio de la Vivienda), reserva urbana (íntegramente localizada, insistimos, en la finca del actor), zona verde y suelo rústico; además, no se determina el aprovechamiento medio, ni se incorpora el programa pertinente.-CONSIDERANDO: Que aunque estas infracciones legales justifican plenamente la anulación acordada, no podemos terminar nuestros razonamientos sin hacer referencia a los graves e insubsanables defectos técnicos de que' el Plan adolece, entre los que destacan los siguientes: Primero, todo el planeamiento descansa en un irreal presupuesto la construcción de un embalse, hecho del que no hay la más mínima prueba; circunstancia ésta de la que es consciente la Delegación Provincial de la Vivienda, la cual (a pesar de que en el folio uno de la documentación se dice textualmente que' "el presente estudio está encaminado a ordenar las posibilidades de desarrollo turístico que pueden desarrollarse (sic) en un futuro próximo en dicho término municipal, fundamental o principalmente en un pantano de nueva construcción que se desarrollará en el río Voltoya y Tuesto", y también a pesar de que el Arquitecto de la propia Delegación dice en su informe de veinte de Septiembre de mil novecientos setenta y cinco, "que el pantano proyectado en el Plan es la base fundamental de todo el desarrollo posterior del mismo"), en clara contradicción con estos datos, afirma en su informe de diez y nueve de Junio de mil novecientos setenta y seis (folio cincuenta y tres) que "la cuestión del embalse es independiente de la aprobación del Plan General parque su detalle deberá precisarse en los oportunos Planes Parciales", afirmación errónea técnica y jurídicamente, y que sobre todo pone de manifiesto lo que al principio de este apartado señalábamos; que el plan carece de fundamento real, tanto más si tenemos en cuenta los derechos al aprovechamiento de las aguas de aquellos rios, correspondientes al Ayuntamiento de Avila (folios veintiséis y veintisiete) desde principios de siglo, para el abastecimiento de la población, derechos reconocidos en el apartado III, 16, c) de la demanda del actor; segundo al desaparecer ese presupuesto, también se queda sin base el segundo hecho determinante de las previsiones del plan, esto es, las posibilidades de credimiento previstas en el programa urbano de la Memoria justificativa; y tercero pese a que durante la tramitación del plan estaba ya muy avanzado el expediente sobre incorporación voluntaria del Municipio de Urraca Miguel al de Avila (en el escrito del Ayuntamiento de Avila de quince de Marzo de mil novecientos setenta y seis, folios veinticinco al treinta, se advierte que está en fase de información pública, y al folio ciento tres obra la fotocopia del Real Decreto tres mil ciento sesenta y cuatro de mil novecientos setenta y seis, de veintitrés de Diciembre, aprobando dicha incorporación), se prescindió por completo de esta circunstancia fundamental, que aconsejaba no colocar al Ayuntamiento de Avila ante el hecho consumado de un planeamiento desconectado, descoordinado con el suyo propio, pues sólo hay trece kilómetros entre una y otra población; todos estos defectos técnicos también tienen una dimensión jurídica pues los planes no son la cobertura jurídica de cualquier proyecto técnico, sino sólo de aquellos que sirvan racionalmente a los fines de ordenación urbanística que constituyen el fundamento y la razón de ser de los instrumentos de ordenación urbanística que son loe planes.- CONSIDERANDO: Improcedente una declaración expresa en cuanto a costas".

RESULTANDO: Que contra la anterior sentencia interpuso apelación Don Jose Francisco que fué admitida en un solo efecto, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personó, en tiempo y forma, el Procurador Don Francisco González Martin-Meras, en representación del mencionado apelante; y no estimando la Sala necesaria la celebración de Vista, en sustitución de la misma que formularon par dicho apelante y por el Abogado del Estado los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el nueve de Diciembre actual.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Eugenio Díaz Eimil.

Vistos los artículos 57-1.d), 82 y 131 de la Ley de esta Jurisdicción ) 370 de la Ley de Régimen Local ; 338 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de Mayo de 1.952 ; 115 y 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo y demás normas y jurisprudencia de aplicación.

Se aceptan los Considerandos de la Sentencia apelada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que a pesar de que el acto administrativo recurrido y la sentencia apelada que loconfirma decretan la nulidad del Plan de autos con base en múltiples y muy graves vicios de legalidad y técnicos, el apelante rehuye dicho tema y, refugiándose en una impugnación puramente formal y previa, funda su apelación en dos motivos que se concreta en las dos siguientes afirmaciones: 1º el dictamen previo de Letrado es requisito necesario de admisibilidad denlos recursos administrativos promovidos por los Ayuntamientos y 2º las facultades del órgano administrativo competente para resolver el recurso de alzada interpuesto contra la aprobación definitiva de un Plan se limitan a la revisión de su legalidad, sin que se puedan extender a las razones de su oportunidad.

CONSIDERANDO: Que si bien la interposición jurisprudencial de los artículos 370 de la Ley de Régimen Local y 338 de su Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico adolece de una vacilación que ha dado lugar a resoluciones contradictorias acerca de si el requisito del previo dictámen de Letrado que en los mismos se establece es o no aplicable a los recursos administrativos, parece que la solución más acorde con el sentido espiritualista de esta Jurisdicción es la de elegir la interpretación más favorable al exámen de la pretensión procesal, lo cual obliga a no conceder al término de "acciones" que dichos preceptos emplean más alcance que el que le es propio según su significado jurídicamente usual de "acciones judiciales" y conforme a ello entenderlo como no exigible en relación con los recurso administrativos y en su consecuencia declarar que la válida y eficaz interposición de éstos por los Ayuntamientos no requiere el previo cumplimiento de dicho requisito.

CONSIDERANDO: Que el segundo de los motivos de impugnación enunciamos carece, igualmente que el primero que se deja rechazado, de eficacia revocatoria alguna dado que el artículo 115 y 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo ha dado lugar a una constante y reiterada jurisprudencia en la cual se declara que el recurso administrativo de alzada desplaza el conocimiento íntegro de todas* las cuestiones que plantea el expediente, incluso las no suscitadas por las partes, al órgano superior, cuya competencia se extiende por ello tanto a la fiscalización de la legalidad del acto recurrido como a la de su oportunidad y valoración de loe' intereses y fines públicos implicados en el mismo y, aunque así no fuera y en hipótesis 'sé excluyera de dicha fiscalización criterios de oportunidad, siempre quedarían subsistentes e incólumes los graves motivos de ilegalidad del Plan* citado que justifican de manera incontestable la nulidad que de su aprobación definitiva declarante acto administrativo recurrido y la sentencia apelada.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos de mala fe o temeridad litigiosas que puedan servir de fundamento la especial imposición de coscas que regula el articuló 131 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS