STS, 21 de Marzo de 1980
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 21 Marzo 1980 |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
Presidente
D. Francisco Pera Verdeguer
Magistrados
D. Enrique Amat Casado
D. Diego Espín Cánovas
D. Manuel Sainz Arena
D. José Luis Martín Herrero
En Madrid, a 21 de marzo de 1.980.
En el recurso de apelación interpuesto por la Entidad Mercantil "Estación de Servicio Alameda de Hércules, SA, representada por el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, bajo la dirección de Letrado, contra la Sentencia dictada par la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 25 de noviembre de 1.978 , en el recurso número 20.438 de 1.977, que confirmó los acuerdos dictados por la Delegación del Gobierno en la CAMPSA y por el Ministerio de Hacienda, de 5 de febrero y 26 de noviembre de 1977 y 28 de junio de 1.977 respectivamente, que habían declarado cancelada la solicitud de concesión de una estación de servicio solicitada por la Entidad apelante; habiendo sido parte en ambas instancias el Abogado del Estado.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que la sentencia apelada, contiene en su parte dispositiva el siguiente pronunciamiento literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Luciano Rosen Nadal en nombre yrepresentación de "Estación de Servicio Alameda de Hércules, SA." contra la resolución del Ministerio de Hacienda de 28 de junio de 1.977 por la que desestima el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución del mismo Organismo de 25 de noviembre de 1.975 que desestimó el de alzada frente acuerdo de la Delegación del Gobierno en CAMPSA de 5 de febrero del mismo año que canceló solicitud de concesión de una Estación de Servicio en la Ciudad de Sevilla, por ser dichos actos conformes con el ordenamiento jurídico y sin hacer expresa declaración en cuanto a las costas."
RESULTANDO: Que contra la referida Sentencia, interpuso recurso de apelación la Entidad mercantil "Estación de Servicio Alameda de Hércules, SA.", y habiendo sido admitida la apelación en un solo efecto, y remitido a esta Sala lo actuado ante la Audiencia Nacional, se personó la parte apelante a mantener su recurso, acordándose, por providencia de esta Sala de 6 de julio de 1.979 tramitarlo mediante alegaciones escritas, lo que hizo, extractando los hechos ya expuestos en su escrito de demanda, y que se deducen del expediente administrativo, e impugnando la Sentencia por los siguientes motivos a) no resolvía todas las cuestiones planteadas en los Fundamentos de derecho de la demanda para conseguir lo que calificaba de "imperio de la Ley" a pesar de las disposiciones meramente" reglamentarias sobre suministro y venta de carburantes y combustibies líquidos b) aplicaba genéricamente la jurisprudencia existente sobre el problema de fondo sin reparar que existían en el presente caso una Sentencia que había reconocido los derechos de la apelante, y concretamente, el que tenia a obtener la licencia que había sido denegada por la Alcaldía; c) ' en lo que se refiere al primero de los motivos de apelación, se remitía a lo qué ya había razonado en sus fundamentos de derecho 2ª, 3ª y 4B de su escrito de demanda; d) que la Sentencia apelada minimizaba la fuerza de la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Sevilla reconociendo al actor el derecho a obtener la licencia, ya que la apelada ahora comenzaba por decir que el Decreto de la Alcaldía de Sevilla había anulado virtualmente la institución del silencio positivo, lo que, a su juicio, significaba olvidar el principio de que "lo que es nulo no puede producir ningún efecto, con base en cuyo principio, queda desconocido el efecto de las nulidades (efecto ex tune), en perjuicio de la parte apelante, que veía desconocido su derecho pese a la confirmación judicial; e) que esta contradicción de la Sentencia apelada era, a su juicio, motivo suficiente para que fuera estimado su recurso de apelación; f) que precisamente con base en lo últimamente razonado, no era aplicable la jurisprudencia genérica sobre el tema suscitado por el articulo 22 del Reglamento , precepto que estimaba ilegal, pero que en su caso se convertía en injusto, después del tratamiento dado por la Sentencia apelada en el caso concreto del apelante; por ello suplicaba que se dictara Sentencia por la que, estimando el recurso, revoque la apelada, resolviendo en su lugar declarar nulas y dejar sin efecto las Resoluciones del Ministerio de Hacienda de 26 de noviembre de 1.975, de 28 de junio de 1977 y "la de la Delegación del Gobierno en CAMPSA de 5 de febrero de 1.975, todas ellas objeto del recurso.
RESULTANDO: Que habiéndose concedido el trámite de alegaciones al Abogado del Estado, este mediante un breve escrito se limitó a dar por reproducidos los hechos y fundamentos de derecho de la Sentencia apelada, suplicando que se dictara Sentencia confirmando la apelada.
RESULTANDO: Que por providencia de 6 de febrero de 1.980, se señaló para la votación y fallo del recurso el día 12 de marzo de 1.980, en que tuvo lugar, quedando concluso y pendiente de dictar resolución, habiéndose observado en su tramitación las formalidades legales.
VISTO siendo Ponente el Magistrado D. José Luis Martín Herrero.
Aceptando los Resultandos de la Sentencia apelada
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que los artículos 20 y 22 de la Orden de 5 de marzo de 1.970, que aprueba el Reglamento paga el suministro y venta de carburantes establecen unos requisitos para la tramitación de los expedientes para la instalación de nuevas estaciones de servicios, y al mismo tiempo señalan las consecuencias del incumplimiento de esos requisitos dentro de esos plazos, ya este efecto el artículo 20 prescribe que admitida a trámite una solicitud deberá presentar se toda la documentación que enumera el articulo 10 dentro del plazo de 90 días a partir del requerimiento que se haga al solicitante, transcurrido cuyo plazo le será hecho un nuevo requerimiento, si es que no aportó toda la documentación, para, que lo haga dentro de un nuevo plazo de 30 días, con apercibimiento de que, en caso de no hacerlo, podrá decretarse la caducidad del expediente; por su parte, el articulo 22 establece las normas que, en cuanto a su propia actividad, deben seguir los órganos de la CAMPSA, ya que, según dicho articulo, "si transcurridos seis meses a contar desde el requerimiento anterior no se hubiesen presentado los documentos, se declarará enlodo caso por la Delegación del Gobierno en la CAMPSA la caducidad del expediente, si bien ese plazo puede prorrogarse por 30 días más, aunque ello solamente sea con objeto de aclarar algún documento oalguna duda surgida acerca del cumplimiento de alguno de los requisitos exigidos.
CONSIDERANDO: Que en el caso que se contempla en el presente recurso, admitida a trámite la solicitud de la Entidad apelante el día 18 de agosto de 1.972, fue requerido con fecha 9 de octubre del mismo año para que presentara en plazo de 90 días la pertinente documentación, y no habiéndolo hecho, se le practicó el segundo requerimiento el 13 de febrero de 1.973; concediéndole esta vez el plazo de 30 días para hacerlo, bajo apercibimiento de caducidad del expediente en caso de no hacerlo, siéndole notificado ese acuerdo al interesado el día 21 del mismo mes de febrero, lo que significaba que', por aplicación de lo dispuesto en el articulo 22 del Reglamento antes citado , si no se hubiera presentado toda la documentación el día 20 de agosto de 1.973 procedía en todo caso declarar la caducidad del expediente, salvo la concesión del último y perentorio plazo de 30 días, sólo para aclarar algún documento o alguna duda surgida respecto de los documentos ya presentados, sin que pudiera adoptarse acuerdo alguno distinto por la CAMPSA, porque cualquier otro, que no fuera la caducidad, equivaldría a infringir, mediante un acto singular, lo que establece una disposición de carácter general, originándose así la nulidad radical de dicho acto.
CONSIDERANDO: Que la parte apelante imputa a la Sentencia apelada un posible vicio de incongruencia por no haberse pronunciado "sobre todas las cuestiones planteadas en el escrito de demanda, siendo una de ellas la posible nulidad de la Orden de 5 de marzo de 1.970 que aprueba la reglamentación de CAMPSA, en cuanto exige la aportación de la previa licencia municipal, frente a los preceptos contenidos en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y en el de actividades molestas insalubres, nocivas y peligrosas, que admiten el otorgamiento de licencias por virtud del silencio administrativo, preceptos estos de mayor rango que la Orden citada y que deben prevalecer frente a la exigencia de licencia expresa, por lo que, es su juicio, transcurrido el tiempo que los Decretos citados mencionan sin haber sido otorgada o denegada la licencia, debe encenderse concedida por silencio administrativo, no siendo necesario como CAMPSA exige y la Sentencia apelada acepta, apartar el documento de autorización expresa, ya que, en caso de silencio, bastaría a su juicio con justificar ante la CAMPSA que ha transcurrido el tiempo, n que opera el silencio administrativo, para que se tenga por otorgada la licencia, siendo esta interpretación de los preceptos citados la única posible, a su juicio, para restablecer lo que llama "el imperio de la Ley".
CONSIDERANDO: Que la interpretación que hace la parte apelante dé los preceptos citados no puede ser aceptada por los siguientes motivos: a) que la competencia administrativa es improrrogable e irrenunciable y debe ser ejercitada precisamente, por los órganos que la tengan atribuida articulo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo- y en el presente caso, no puede ser asumida la que corresponde a las Corporaciones Locales y Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos, para otorgar licencias, por los órganos de la CAMPSA, alguno de los cuales ni siquiera es un órgano de la Administración, por lo que, en todo caso, habrá de justificarse la obtención de la licencia municipal, de forma expresa, sin que baste con acreditar ante órganos no administrativos de la CAMPSA el transcurso del tiempo, porque ellos no pueden poner remedio alguno a la inactividad de la Administración local o provincial ni asumir competencias administrativas, como seria la de entender concedida por silencio una licencia municipal; por lo que, el requisito del apartado del articulo 10 de la Orden de 5 de marzo de 1970 , debe entenderse referido a la licencia expresa y no presunta; b) que por definición el silencio administrativo exige inactividad de la Administración, es decir que se parte de la inexistencia de acto o bien para entender denegada una petición o desestimado un recurso, o bien para entender concedido el ejercicio de una actividad que la Administración no prohibió ejercer mediante un acto expreso dentro del plazo en que pudo prohibirla, y en el presente aso, solicitada la licencia municipal del 20 de octubre de 1.972 y denunciada la mora el día 8 de marzo de 1.973, el Ayuntamiento, por Decreto de la Alcaldía de 13 de mayo del mismo año denegó expresamente la licencia, produciendo por lo tanto un acto administrativo expreso, que no permite, hablar ni de inactividad municipal ni de licencia concedida o denegada por silencio c) que para que pueda operar el silencio administrativo es preciso que el administrado haya cumplido la totalidad de los requisitos exigidos para que la actividad" administrativa pueda producirse y en el presente caso, la Corporación Municipal requirió al hoy apelante, con fecha 20 de febrero para que hiciera el depósito de los derechos y tasas que originaba su petición de licencia municipal, que ascendía a 420.000 pesetas, lo que este realizó el día 8 de marzo de 1.973, siendo ese mismo día cuando denuncia la licencia inoperante ya que la documentación presentada no reunía todos los requisitos exigidos para que la Administración actuara, por lo que en todo caso, sería a partir de esa fecha desde la que comenzara a contarse el plazo para la denuncia de mora? es por todo lo razonado por lo que no puede aceptarse la tesis de que la licencia debió entenderse concedida por silencio administrativo, alegada por la parte apelante como principal argumento de su apelación, el cual debe ser desestimado.
CONSIDERANDO: Que la parte apelante, pretende que, al haber sido anulado por la Sala Territorial de Sevilla el Decreto de la Alcaldía de 13 de mayo de 1.973, esta Sentencia del año 1.975 - debe producirsus efectos "ex nunc", por aplicación del principio de que lo nulo no puede producir ningún efecto, y por lo tanto, entender concedida la licencia por silencio administrativo, tesis cuya sola enunciación, conduce a su fracaso, puesto que se contradice en sus términos, ya que si el silencio administrativo exige un "no acto", no puede hablarse de silencio cuando hay acto, aunque este sea declarado posteriormente nulo, ya que, la Sentencia que se anula, se ha dictado, precisamente, impugnando ese acto que impide que se produzca el silencio administrativo, ya que es una manifestación de la actividad de la Administración; por ello, una cosa es que los actos radicalmente nulos no produzcan efectos, y otra muy distinta que dichos actos equivalgan a inactividad de la Administración, a efectos del silencio administrativo son dos instituciones totalmente distintas, y que parten de presupuestos diferentes y, además, excluyentes: para que pueda existir silencio administrativo, es preciso que no haya acto, y cuando se anula un acto expreso, no puede hablarse de silencio administrativo por lo que también hay que desestimar este motivo del recurso de apelación.
CONSIDERANDO: Que por lo tanto, denegada expresamente la licencia, o, en todo caso, no obtenida mediante acto expreso, con anterioridad al día 20 de agosto de 1.973 la CAMPSA no podía dictar otra resolución que la de requerir a la parte solicitante para que aclarara algún punto oscuro o disipara alguna duda surgida en el expediente, y pasados los 30 días, o conceder la autorización, si se cumplían todos los requisitos exigidos, o, incumplidos, declarar caducado el expediente, que es en definitiva lo que hizo, si bien mediante una resolución dictada con bastante posterioridad a esa fecha, pero cuya resolución está ajustada al Ordenamiento Jurídico, ya que observa estrictamente lo dispuesto en el Reglamento de 5 de marzo de 1.970 , por lo que debe ser confirmada, como lo hizo la Sentencia apelada, que por ello, debe también ser confirmada en su totalidad, lo que produce como consecuencia la desestimación del recurso de apelación interpuesto contra ella.
CONSIDERANDO: Que no se aprecia en ninguna de las partes temeridad ni mala fe, por lo que, conforme establecen los artículos 81, 83, 100 y 131 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción no procede hacer pronunciamiento alguno en cuanto al pago de las costas causadas en este recurso de apelación.
VISTOS los preceptos legales y reglamentarios citadas y demás aplicables.
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por la Entidad Mercantil "ESTACIÓN DE SERVICIOS ALAMEDA DE HERCULES, SA.", debemos confirmar y confirmamos en su totalidad la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 25 de noviembre de 1.978 en el recurso número 20.438 de 1.977, que declaró ajustados a derecho los acuerdos denegatorios de una estación de servicio al apelante dictados por la Delegación del Gobierno en la CAMPSA con fecha 26 de noviembre de 1.975, y por el Subsecretario de Hacienda con fecha 28 de junio de
1.977 denegando el recurso de alzada interpuesto contra el anterior. Sin hacer pronunciamiento alguno en cuanto al pago de las costas causadas en este recurso de apelación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el BO. del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Luis Martín Herrero, Magistrado de este Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública la Sala 3ª de lo que como Secretario de la misma certifico.
Madrid, a 21 de marzo 1.980. José Recio.- Rubricado.
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SAN, 18 de Junio de 2008
...por el acto expreso, y ello sin perjuicio de la validez de éste, que únicamente podría discutirse en el correspondiente recurso (STS de 21/03/1980 ). Las anteriores consideraciones cobran especial relevancia si se tiene en cuenta que el acto expreso es de contenido antagónico al supuesto ac......