STS, 15 de Febrero de 1980
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Febrero 1980 |
SENTENCIA
EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:
Presidente:
D. Enrique Medina Balmaseda
Magistrados:
D. José Pérez Fernández.
D. José Garralda Varcarcel.
D. Fernando de Mateo Lage.
D. José Mª Ruiz Jarabo y Ferrán.
EN LA VILLA DE MADRID, a quince de febrero de mil novecientos ochenta; en el recurso contencioso-administrativo que pende ante esta Sala en grado de apelación, entre la Administración del Estado, apelante, representada por el Sr. Abogado del Estado, y "Chocolates Elgorriaga S.A", apelado, representado por el Procurador D. José Luis Granizo, contra sentencia dictada el 29 de abril de 1.975, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona , sobre denegación de la aprobación del cambio de uso del subpolígono 13 del polígono 44 del Plan General de Irún.
RESULTANDO
RESULTANDO: Que Chocolates Elgorriaga S.A" interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución del Ministerio de la Vivienda de 27 de febrero de 1.971, que declaró no haber lugar a admitir el recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de Irún contra acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Guipúzcoa de 13 de diciembre de 1.968, que denegaban la aprobación del cambio de uso del subpolígono 13 del polígono 44 del Plan General de Irún.
RESULTANDO: Que dado traslado a la parte actora, ésta formalizó la demanda con la súplica de que en su día se dicte sentencia por la que estimando el recurso declare no ser ajustado a derecho el acuerdo recurrido de 27 de febrero de 1.971 dictado por el- Ministro de la Vivienda como Comisión Central de Urbanismo y en su lugar declare que el subpolígono 13 del polígono 44 del Plan General de Ordenación y Planeamiento de la Ciudad de Irún que su Ayuntamiento confeccionó en 1.964 está calificado como de zonaindustrial A y que por tanto esta calificación es la que es de aplicación y no la de zona turístico-hotelera que se contenía en el Anexo del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Guipúzcoa de 2 de abril de
1.965 e imponga las costas de este recurso a la Administración recurrida.-RESULTANDO: Que dado traslado a la representación de la parte demandada por ésta se contestó dicha demanda en tiempo y forma con la súplica de que dicte sentencia por la que sé desestime dicha demanda.-RESULTANDO: Que el Tribunal de instancia dictó sentencia con fecha 29 de abril de 1.975 , en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Chocolates Elgorrigá S.A contra la resolución del Ministerio de la Vivienda de 27 de febrero de 1.971, debemos anular y anulamos dicha resolución por no ser conforme a Derecho, y debemos declarar y declaramos que el subpolígono 13 del Polígono XLIV del Plan General de Ordenación y Planeamiento de Irún confeccionado por su Ayuntamiento de 1.964, está calificado como de zona industrial A, siendo por tanto ésta la calificación aplicable y no la de zona turístico-hotelera que se contenía en el anexo del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 2 de abril de 1.965; sin hacer especial imposición de costas."; dicha sentencia se fundamenta en los siguientes considerandos: "CONSIDERANDO: Que para mejor centrar el contenido de la pretensión actora, interesa fijar, esquemáticamente, la ordenación cronológica de los hechos motivadores del recurso: 1º en 2 de septiembre de 1.937, Chocolates Elgorrigá S.A. solicito licencia ante el Ayuntamiento de Irún para llevar a efecto la ampliación de sus instalaciones industriales. 2º La parcela en la que se pretendía tal ampliación venía calificada como de zona industrial media en el Plan de Ordenación de 1.955. 3º En 1.964, el Ayuntamiento promueve un nuevo Plan General de Ordenación, en el que la zona de referencia es calificada de industrial A. 4º Al ser sometido dicho Plan a la aprobación de la Comisión Provincial de Urbanismo, aquella calificación fue sustituida en el Anexo del correspondiente acuerdo, por la de zona turística. 5º Recurrido el acuerdo de la omisión Provincial, el Ministerio de la Vivienda dicta resolución de 1 de diciembre de 1.965, revocatoria dd aquél, denegando la aprobación del Plan General, pero al propio tiempo, y conforme al artículo 57 de la Ley del Suelo , la aprueba con carácter transitorio y en concepto de normas complementarias y subsidiarias del planeamiento, que habían de estar vigentes en tanto no resultase aprobado definitivamente el nuevo Plan General de Ordenación. 6º El Ayuntamiento por acuerdo de 24 de octubre de 1.967, denegó la aprobación del proyecto' de ampliación, por entender que la calificación urbanística vigente para la zona era la propuesta por la Comisión Provincial de zona turística-hotelera. 7º Que al mismo acuerdo del Ayuntamiento aconsejaba al peticionario la iniciación de Un expediente de cambio de uso de la zona. 8º Atendiendo la sugerencia municipal, Chocolates Elgorrigá protesto con fecha 30 de diciembre de 1.967 proponiendo el cambio de uso y denominación de la zona para convertirla en zona industrial, propuesta aceptada por el Ayuntamiento, pero no por la Comisión Provincial que la desestima en fecha 13 de diciembre de 1.968. 9º Interpuesto recurso de alzada ante el Ministerio de la Vivienda, es desestimado por resolución de 27 de febrero de
1.971.-CONSIDERANDO: Que si bien el presente recurso dimana, en principio, de la denegación del cambio de uso y denominación de la mencionada parcela, no cabe olvidar que en el escrito de interposición del recurso de alzada se formulaba con carácter alternativo una doble súplica ea el sentido de que se aprobase el expediente de cambio de uso, o se declarase la vigencia de la calificación de zona industrial para el subpolígono 13 del Polígono XLIV de la ciudad de Irún, con la consecuencia, en ambos casos, de hacer viable la concesión de la licencia de construcción solicitada por Chocolates Elgorriaga. Queda así ceñido el ámbito del recurso, pues no cabe olvidar que conforme al artículo 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo , la autoridad que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados. Y es obvio, que la cuestión litigiosa quedó planteada en vía administrativo en torno a la pertinente calificación urbanística del Subpolígono mencionado. Y esa era cabalmente, la cuestión que vuelve a plantearse envía jurisdiccional. Y el tema queda centrado en la estimación que quepa atribuir al proyecto de Plan General de Ordenación, denegado como tal Plan, pero aprobado en concepto de normas complementarias del planeamiento. Y más concretamente, si ese carácter de normas complementarias hay que predicarlo del proyecto del Plan, aprobado inicial y provisionalmente por el Ayuntamiento, o del acuerdo de la Comisión Provincial aprobándolo parcialmente para ciertos Polígonos y dejando pendientes de aprobación y a expensas de las correcciones señaladas en el Anexo los restantes. Y si bien la tesis de la Administración es que el subpolígono 13 ha de merecer la calificación de zona turístico-hotelera por ser la que dicho Anegó le atribuía, es lo cierto que como enseña y decide la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1.973 , la resolución del Ministerio de la Vivienda de 3 de diciembre de 1.965, revocó el acuerdo de la Comisión Provincial, y con él el citado Anexo, por lo que, anulado en su totalidad, la conceptuación de normas complementarias ha de ser atribuida exclusivamente al proyecto de - Plan General de Ordenación. Así las cosas, y como quiera que esas normas califican el subpolígono como de zona industrial A, y el anterior Plan General lo calificaba de zona media, es clara la procedencia de acoger la pretensión actora para, con estimación del recurso, declararlo así y abrir paso a la viabilidad de la licencia de construcción solicitada por el recurrente.- CONSIDERANDO: que no se aprecianmotivos para una especial imposición -de costas.-"
RESULTANDO: Que contra la expresada sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación de la parte demandada, que fue admitido libremente y en ambos efectos, remitiéndose las actuaciones y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes sustanciándose la alzada por sus tramites legales.-RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo de la presente apelación cuando por turno correspondiera fue fijado a tal fin el día 4 de febrero de 1.980, en cuya fecha tuvo lugar.-VISTO: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Fernando de Mateo Lage.-VISTOS: Los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación al caso.-ACEPTANDO LOS CONSIDERANDOS DE LA SENTENCIA APELADA.-CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que, como ha declarado este Tribunal reiteradamente, sentencias de 26 de mayo y 9 de julio de 1.977, 27 de febrero y 22 de diciembre de 1.978 y 12 de junio de 1.979 , por citar algunas de las más recientes, "la competencia del Tribunal "ad quem", y fuera de los casos de nulidad de pleno derecho o vicios procedimentales apreciables de oficio, se circunscribe a los puntos o motivos de derecho contenidos en la sentencia recurrida, y precisamente en la medida en que hayan sido impugnados por las partes "y por ello la Sala ha de circunscribirse en el examen del presente recurso a resolver si el Tribunal sentenciador en primera instancia, al declarar la anulación del acto impugnado ante él, así como que el subpolígono en el que la empresa hoy apelada desea efectuar la ampliación de sus instalaciones industriales, esta calificado como zona industrial A, fundamento de la anulación expresada, se ha excedido de las facultades revisoras de esta Jurisdicción, en cuanto que dicha calificación, aceptada, por otra parte, por la Abogacía del Estado, no fue objeto, como por ésta se mantiene en el presente recurso, de la resolución del Ministerio de la Vivienda anulada, sin corresponder tampoco al procedimiento iniciado por la entonces demandante y hoy apelada, al que puso fin en la vía administrativa la indicada resolución.
CONSIDERANDO: Que con respecto a esta única cuestión planteada por la Abogacía del Estado apelante, ha de insistirse en lo ya expuesto en la sentencia apelada sobre la petición formula da por la empresa "Chocolates Elgorriaga S.A" al formular su recurso de alzada ante el Ministerio de la Vivienda contra la resolución de la Comisión Provincial de Arquitectura y Urbanismo de Guipúzcoa, petición en la que alternativamente se solicitaba la decía ración de vigencia de la calificación como zona industrial del subpolígono de que se trata, el 13 del Polígono 44 del Proyecto de Plan General de Irdn confeccionada por la Corporación Municipal en 1.964, o la aprobación del cambio del uso de dicho subpolígono al de zona industrial, cuestiones asimismo planteadas sustancialmente por el referido Ayuntamiento en el recurso de alzada interpuesto por éste contra el mismo acuerdo que el anterior y que fue declarado inadmisible por extemporáneo, a lo que ha de añadirse que en el escrito inicial del expediente administrativo, de 30 de diciembre de 1.967, se decía por la empresa apelada, que "suplica de ese Excmo. Ayuntamiento que tome las medidas oportunas para que el uso de la zona sea industrial, de hecho establecido, por si en algún documento adscrito al Plan General se recomienda otro uso", folio 13 de la pieza B de dicho expediente, y que la Comisión Provincial de Urbanismo, al denegar la petición de cambio de uso, establecía previamente que el subpolígono de que se trata, conforme a la normativa de planeamiento vigente era zona turísticohotelera, teniéndose por todo ello rechazar el motivo de impugnación en que se funda este recurso de apelación, pues la Administración debió pronunciarse expresamente sobre la cuestión planteada por la parte apelada en cuanto a la calificación del subpolígono, máxime cuando, tanto el artículo 93,1 de la Ley de Procedimiento Administrativo , para la resolución de los expedientes, como el 119 de la misma Ley para los recursos, establecen la obligación de decidir todas las cuestiones derivadas del expediente, hayan sido, o no, planteadas por los interesados, teniendo que entenderse en este caso que el Ministerio de la Vivienda, al confirmar, asumiendo las funciones de la Comisión Central de Urbanismo, la resolución de la Comisión Provincial denegatoria del cambio de uso solicitado, y por las mismas razones, es decir, considerar insuficiente la documentación presentada al efecto, desestimó implícitamente la pretensión, también formulada por la parte apelada, de que se declarase la vigencia de la calificación del subpolígono como zona industrial, pues evidentemente el presupuesto lógico de un cambio de uso, al amparo de lo dispuesto en el artículo 46, 2 y 3, de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1.956 , es que el uso que pretende adoptarse sea distinto del previsto en el planteamiento, suponiendo la actitud mantenida por la representación de la Administración del Estado, prescindir de la realidad jurídica existente en la fecha a que se contrae la cuestión controvertida, pues la Abogacía del Estado reconoce expresa mente que la calificación del polígono de zona industrial A es correcta conforme a la normativa entoncesvigente, es decir, el proyecto del Plan General de Irún, aprobado como Norma Complementaria de Planeamiento por el Ministerio de la Vivienda en 1.965, al denegar su aprobación como tal Plan de Ordenación, como lo declaró esta Sala el 2 de junio de 1.973, corrigiendo el error en que había incurrido la Administración Estatal al considerar que de dicha Norma Complementaria formaba parte el Anexo del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 2 de abril de 1.965, error cuya consecuencia ha sido el largo camino que se ha visto obligado a recorrer la parte apelada para que se estimara su pretensión, descrito en cuanto a la vía administrativa en el primer considerando de la sentencia apelada, olvidando además la representación de la Administración del Estado, al apoyarse un enfoque rígido de las normas reguladores del procedimiento administrativo, concretamente en las establecidas en el artículo 46, 2 y 3 de la Ley del Suelo , que dichas normas, adjetivas, están en función de las sustantivas, cuya eficacia y acierto en su aplicación constituyen la finalidad de las primeras y no un medio para conculcarlas, como resultaría de llegarse en esta sentencia a otra conclusión que no fuera la de confirmar la apelada.
CONSIDERANDO: Que, como ya se ha expresado, por todo lo que precede debe desestimarse el recurso de apelación enjuiciado y confirmarse la sentencia recurrida en todas sus partes; sin que haya motivo legal para la expresa imposición de costas.
FALLAMOS
Que, desestimando el recurso de apelación formula do por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada, el 29 de abril de 1.975, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Pamplona , sobre calificación de uso de un subpolígono en Irún, debemos confirmar y confirmamos dicha sentencia en todas sus partes; sin imposición de costas.
Así, por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. D. Fernando de Mateo Lage, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que, yo, como Secretario, certifico.
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