STS, 30 de Marzo de 1978

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Magistrados:

Don Enrique Medina Balmaseda

Don Fernando Vidal y Gutiérrez

Don Ángel Martín del Burgo y Marchan

Don José Ignacio Jiménez Hernández

EN LA VILLA DE MADRID, a 30 de marzo de mil novecientos setenta y ocho; en el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en única instancia, entre LA UNION RESINERA ESPAÑOLA, SA., recurrente, representada por el Procurador Don Juan Corujo López Villamil, bajo la dirección del Letrado Sr. Merino; y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, demandada, y en su nombre el Sr. Abogado del Estado; contra Resolución tácita de la Dirección General de Montes, sobre petición del recurrente sobre el derecho al cobro de determinada cantidad.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que La Unión Resinera Española, SA. concertó con el extinguido Patrimonio Forestal del Estado dos contratos para ayuda a la repoblación forestal, en los que se establecía entre otras cláusulas determinantes de la ayuda estatal que anualmente se convendría por los contratantes la superficie que habría de repoblarse así como que las entregas de la ayuda quedaba subordinada a la existencia de créditos pertinentes la parte recurre te recibió las ayudas correspondientes hasta el año 1.963; y en el año

1.966 se inició la reclamación previa a la establecida en vía civil contra la Administración del Estado y seguido el pleito civil, se acordó en el mismo la incompetencia de la Jurisdicción Civil, por lo que se acudió a la vía contencioso- administrativa.RESULTANDO: Que contra la anterior Resolución tácita, la Unión Resinera Española, SA. interpuso recurso contencioso-administrativo formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia estimando la demanda con declaración de no ser ajustada a derecho la desestimación tácita por la Dirección General de Montes, Caza y Pesca Fluvial de la petición ante la misma deducida por la parte recurrente para que se la reconociese el derecho al cobro de la cantidad de un millón novecientas veintiuna mil trescientas sesenta y siete pesetas con sesenta y seis céntimos (1.921.367,66) como importe de subvenciones devengadas y no satisfechas por repoblaciones y mejoras de las fincas "Pinar de Alhama" y "Honte Córzola", en la provincia de Granada y de su pertenencia, según contratos establecidos entre la Sociedad citada y el Patrimonio Forestal del Estado en 8 de octubre de 1956 al amparo de la Ley de 7 de abril de 1.952 y, con anulación de la denegación presunta recurrida, declarar el derecho al cobro que se invoca, más los correspondientes intereses, con cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento y efectividad del mismo.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado contestó a la demanda suplicando se desestime el recurso y se absuelva a la Administración de las peticiones deducidas en la demanda.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo del presente recurso, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin, el diecisiete de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan.

VISTOS Los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que debe partirse en este momento de los siguientes datos, en cuando no han sido puestos en cuestión en el proceso, y pueden ser determinantes del contenido del fallo de esta sentencia, si es que resultan rechazadas las excepciones plantea das por la Administración demandada: 1º) existencia de un contrato, estipulado entre la sociedad recurrente y el Patrimonio Forestal del Estado, por el cual este Organismo subvencionaba los trabajos a realizar por la accionante, para la repoblación forestal de dos montes de su propiedad ("Pilar de Alhama" y "Córzola") y la realización de determinadas mejoras en los mismos, principalmente referidas a la construcción de caminos y otras obras relacionadas en los proyectos presentados al efecto; 2º) fijación de las cantidades, comprometidas por dicho Patrimonio, como importe de la subvención, por cada uno de los proyectos referentes a estas dos fincas, así como la reducción efectuada en las mismas, por aplicación del baremo contractual de subvención, atendiendo a la extensión de los terrenos no repoblados; 3º) cantidades recibidas a cuenta por la Unión Resinera; 4º) saldo o resto, derivado de las anteriores cifras; 5º) Reconocimiento, en el juicio seguido ante la jurisdicción ordinaria, terminado con declaración de ésta de incompetencia, en prueba de confesión judicial, evacuada por informe del Director General de dicho Patrimonio, de conformidad con lo dispuesto en el art. de la Ley de Enjuiciamiento Civil , que "Según las certificaciones de obra que se extendieron en su día, la "Unión Resinera" ha realizado, en líneas generales, los trabajos de repoblación y caminos a que se comprometió en los contratos suscritos con el Patrimonio Forestal del Estado"; 6º) inexistencia de prueba de signo contrario a la anterior, ni de ninguna otra que la desvirtúe o ponga en duda.

CONSIDERANDO: Que estos datos son los que nos muestran la naturaleza del supuesto de hecho que nos ocupa (una subvención, para fines de repoblación forestal en dos montes de propiedad particular, concedida de forma paccionada), así como la situación real, dentro del curso de cumplimiento de lo convenido (cumplimiento en líneas generales de las obras a cargo de la empresa subvencionada, y cumplimiento parcial por la Administración, de las cantidades a entregar por ella por dicho concepto)..

CONSIDERANDO: Que, a su vez, la naturaleza jurídica del supuesto de hecho en cuestión (subvención paccionada), requiere detenerse en el examen de las características de las dos instituciones que en este caso actúan conexionadas (la subvención y el con trato), en cuanto los principios generales que suelen configurar el contenido y las consecuencias de la subvención, pueden verse afectados por los derivados de los correspondientes a los de la institución contractual.

CONSIDERANDO: Que el que en e te caso se den la mano estas dos figuras, la subvención y el contrato, no constituye nada sorprendente, puesto que, por un lado, la subvención pertenece a la actividad genérica llamada de "fomento", dirigida a conseguir de los administrados, "persuasivamente", la realización de actuaciones y tareas convenientes para el bien de la comunidad, y, por otro, el contrato es uno de los instrumentos que mejor servicio pueden prestar a la Administración, impulsada por la política moderna de conseguir el mayor número posible de fines a través de modos voluntarios, en sustitución de modoscoactivos, impuestos autoritariamente; política que, por ejemplo, en nuestro país alcanzó el mayor auge con la llamada "acción concertada", a partir de la Ley que aprobó el primer Plan de Desarrollo Económico y Social (art. 5º); régimen que se recoge y amplía en el Decreto de 9 de mayo de 1.969 (arts. 46 y 47). CONSIDERANDO: Que la subvención, otorgada por acto unilateral de la Administración, solo necesitado para su eficacia del complemento de la aceptación del particular, entre otras calificaciones, ha recibido la de ser un acto de gratificación, una intervención benévola del Tesoro, otorgable discrecionalmente, sin que exista, en principio, derecho a su otorgamiento, condiciona da a las disponibilidades presupuestarias, por lo que puede ser revocada o reducida en cualquier momento ( art. 26 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ); caracteres que, no obstante, no impiden en ciertos casos el que la subvención ya otorgada no pueda ser desconocida por la Administración y de jada sin efecto, cuanto la misma haya dado lugar a un auténtico derecho adquirido a favor del subvencionado, bien en virtud de un precepto legal o reglamentario que así lo disponga, bien cuando la discrecionalidad administrativa haya dado paso a lo que se ha llamado "discrecionalidad vinculada", vinculación que alcanza el grado máximo cuando, como sucede en el supuesto de que se trata, la subvención se otorga a través de un procedimiento contractual.

CONSIDERANDO: Que, por lo que acaba de decirse, se impone centrarse ahora en el aspecto contractual de la cuestión, como medio para llegar a conocer si, en el presente caso, el negocio jurídico del que surgió la subvención que nos ocupa, autoriza o no a la Administración a obrar en la forma en que lo ha hecho esto es, negando el pretendida derecho de Resinera Española al percibo de la cantidad por ella reclamada, invocando dos motivos, al amparo de sendas bases insertas en el documento contractual: base 10ª) no permitirlo las disponisibilidades del Patrimonio; Base o Cláusula adicional) falta de cumplimiento de lo dispuesto en ésta, sobre formación anual del correspondiente proyecto de los trabajos de repoblación forestal, a realizar en cada uno de esos períodos de tiempo.

CONSIDERANDO: Que antes de adentrarse en el análisis de tales cláusulas convendrá destacar, por el influjo ejerciente en la vi da de todo contrato, el principio básico de los mismos, recogido en el art. 1255 del Código Civil y en el art. 10 de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1.965, sobre libertad contractual, o autonomía de la voluntad en esta materia, con la variante de que, mientras en dicho Código los limites a tal libertad son las leyes, la moral y el orden público, en la Ley citada, las barreras que se establecen con el interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración.

CONSIDERANDO: Que junto al principio referido, convive otro, no menos importante, como lo revela su localización en el Código Civil (art. 1256) dedicado a impedir que, al amparo de esa autonomía de la voluntad, se use de ella de forma que venga a destruir los propios fines del contrato, por lo que establece que "La validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes", ya que, de lo contrario, se daría el contrasentido de destruir en una cláusula lo que acá baba de construirse en otra, dentro del mismo contrato, que, de tal, no tendría mas que una mera apariencia, puesto que, en realidad, encubriría un vínculo de sumisión de una a otra de las partes contratantes.

CONSIDERANDO: Que es en atención a los principios invocados por lo que la jurisprudencia ha proclamado que, a pesar de las prerrogativas de la Administración, por su misión de atender a los intereses públicos, no puede negarse, en la realización de los contratos administrativos, la necesidad de respetar con la mayor rigidez las condiciones económicas pactadas, por ser un axioma jurídico nunca discutido que los contratos son ley para las partes contratantes, las cuales vienen obligadas con su coincidente voluntad al cumplimiento de sus prestaciones respectivas y a cumplir las cargas que se estipularon (SS. 12 marzo

1.953) 20 febrero 1.956, entre otras).

CONSIDERANDO: Que insistiendo en la misma línea, la jurisprudencia tiene declarado que, por aplicación de los arts. 1.256 y 1.091 del Código Civil a los contratos en que es parte la Administración, ésta debe respetar la situación jurídica creada por la relación contractual y, si actuando con la investidura del poder público, le asiste la facultad de declarar lesivo el acto propio administrativo, y nulo o rescindido el contrato de igual naturaleza, la declaración de lesividad no es ejecutiva mientras no sea planteada, discutida y confirmada por la jurisdicción contenciosa (S. Sala 1ª , 2 febrero 1.942), pues, como principio, el art. 1.256 del Código Civil es aplicable a todos los contratos, aunque la Administración sea parte en ellos (SS. 11 abril

1.946, 1 julio 1.947).

CONSIDERANDO: Que si bien el principio del "contractus lex" ( art. 1.091 del Código Civil ) no debe impedir a la Administración preservar sus potestades, ni cercenar su libertad, en la gestión del interés público, lo que da lugar al "ius variandi", constitutivo de un acto de poder público, como ejercicio de un derecho que le pertenece en cuanto Administración, de naturaleza extracontractual; sin embargo, en el supuesto que nos ocupa, no es que se trate de variar el contenido del contrato, lo que normalmente debe hacerse mediante las debidas compensaciones, para mantener el equilibrio financiero, a base de fórmulasde sustitución, sino de dar por finalizado el mismo, a pesar de que el Matrimonio Forestal del Estado, en sus entregas a cuenta del total de la subvención convenida, no ha llegado a satisfacer ni el cincuenta por ciento del total estipulado, lo cual trata de justificarse, a través de una interpretación de las aludidas cláusulas del contrato.

CONSIDERANDO: Que tal y como el tema ha quedado planteado, la resolución del mismo depende del resultado que ofrezca la interpretación de las cláusulas del tan repetido contrato, aunque no en su consideración aislada, sino en la del conjunto de todas ellas, no solo por venir así recomendado en el propio Código Civil, al tomar partido por la llamada interpretación sistemática (art. 1.285 )s sino con mucha más razón en el caso que nos ocupa, en el que el Patrimonio Forestal se ha servido de unos impresos, por lamentable práctica burocrática, que obligan a estar muy prevenidos frente a su tenor literal, puesto que la literalidad corresponde a un modelo concebido con excesiva generalidad, para hacer susceptible su aplicación en todos los casos, o en el mayor número de ellos, con el Consiguiente peligro de no recoger fielmente las singularidades de cada supuesto en particular, hasta el extremo de que, en el de que se trata, aparecen en el impreso utilizado cláusulas completas, con los espacios en blanco debidamente rellenados, otras, estampilladas, con el vocablo "anulada", y algunas más sin anular, pero con los espacios en blanco sin completar.

CONSIDERANDO: Que si bien estas deficiencias carecen del alcance suficiente para invalidar el contrato en cuestión, bastando con que la forma sea escrita, a falta de un precepto expreso que requiera superior número de requisitos, máxime cuando en el tipo de convención que nos ocupa el ordenamiento no prevé nada sobre ello, a diferencia de las regulaciones de la Ley de Contratos del Estado, sobre los de obras, servicios y suministros (arts. 41, 70 y 89) sin embargo, como se apuntaba anteriormente, será preciso superar los defectos formales de que adolece la documentación del negocio jurídico en controversia, partiendo, desde luego, del punto clave de la existencia del mismo, no negada en ningún momento y de las cuantías de las prestaciones pactadas, y entregas dinerarias, a cuenta del total prometido por la Administración.

CONSIDERANDO: Que una vez realizada la operación hermenéutica, la Sala llega a la conclusión de la inoperancia de la frase añadida mecanográficamente al final de la Base 10ª del Contrato: "siempre que las disponibilidades del Patrimonio lo permitan", por lo menos en el sentido pretendido por la Administración demandada; en efecto, el repetido Código Civil, como derecho general y supletorio en esta materia, ya nos previene (art. 1.284) que si alguna cláusula de los contratos admitiese diversos sentidos, deberá entenderse en el mas adecuado para que produzca efectos", lo que ha llevado a ciertos autores a propugnar para satisfacer la exigencia de la conservación del contrato, la necesidad de considerar "tamquan non esset" una cláusula, cuando, atribuyéndole algún efecto, se debiera considerar nulo todo el contrato, o, cuando, como aquí ocurriría, sirviera para frustrar en gran parte su efectividad y cumplimiento.

CONSIDERANDO: Que, precisamente, como la adición mecanográfica que se comenta, de tomarse en su sentido escueto y literal, vendría a representar una contradicción interna, dentro del propio contrato, dejando la suerte del mismo a merced de la voluntad exclusiva de una sola de las partes intervinientes en él (la Administración), es por lo que precisa entenderla a tono con lo aconsejado por el citado art. 1.284 del Código Civil , ya que, de lo contrario, no se podría evitar lo prohibido en el ya comentado art. 1.256 del mismo Cuerpo legal , y el contrato, en vez de producir una mutua vinculación, desembocaría, como ya se anticipó, en una sumisión de una parte a la otra, desapareciendo con ello la razón de ser de este negocio y contradichos los motivos que impulsaron a concertar el mismo a la sociedad recurrente.

CONSIDERANDO: Que, no obstante, la frase inserta en esta Base 10 algún sentido tiene que tener, puesto que la propia parte recurrente no la niega, debiendo asignarle el de que con ella se ha pretendido que la efectividad de la subvención quede supeditada a las consignaciones presupuestarias, pero no en la forme pretendida por la Administración, de que si estas consignaciones no existen la obligación contraída desaparezca, sino que la sociedad beneficiaría no podrá exigirla de inmediato, en la anualidad cronometrada, ni, por ello, el Patrimonio Forestal se constituirá en mora, automáticamente, en ése momento; más, sin quedar por ello privada tal empresa del derecho a exigir el cumplimiento de lo pactado, acudiendo en caso necesario, como lo ha hecho, a las vías procedentes, para conseguirlo.

CONSIDERANDO: Que menos acogida aún puede tener la segunda excepción perentoria planteada por la Administración, sirviéndose de la aludida "Cláusula adicional", no solo porque la misma aparece en el documento suscrito por las partes, mas que como efecto de un pacto específico sobre fraccionamiento temporal del contrato, como consecuencia de figurar en el modelo impreso utilizado por comodidad burocrática, sino, además, porque el dato concreto de las anualidades a fraccionar aparece en blanco, y, sobre todo, porque una vez qué terminaron los trabajos de repoblación a cargo de la Unión Resinera, y que han sido la causa del otorgamiento de la subvención tan mencionada, no puede ahora hacerla desaparecerel simple incumplimiento de determinadas formalidades accesorias, máxime cuando, como se desprende de lo dicho anteriormente, existe la duda de si la cláusula que se comenta fue, o no, realmente tomada en consideración por los contratantes.

CONSIDERANDO: Que, por último, la Abogacía del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, formula una excepción más, basada en una supuesta prescripción de la acción deducida por la contraparte; excepción que debe ser desestimada, pues, ni fue esgrimida por la Administración al resolver la reclamación previa; ni las obras de repoblación se terminaron en su totalidad, siendo consecuencia de ello la reducción del quantum reclamado por la actora; ni las actuaciones han permanecido por completo inactivas, durante el curso del tiempo computable a efectos prescriptivos siendo por esto, y por lo demás razonado a lo largo de la presente motivación, por lo que procede estimar el recurso.

CONSIDERANDO: Que no es de apreciar temeridad, ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los arts. 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas .

FALLAMOS

Que estimando la pretensión en este proceso deducida por el Procurador Don Juan Corujo y LópezVillamil, en nombre y representación de "La Unión Resinera Española, SA.", frente a la denegación presunta, por silencio, por la Dirección General de Montes, Caza y Pesca Fluvial, de la petición formulada por aquélla, debemos declarar y declaramos que esta denegación no es conforme a derecho; en su virtud, se reconoce el derecho de la sociedad recurrente a percibir el importe de la cantidad por ella reclamada de un millón novecientas veintiuna mil trescientas sesenta y siete pesetas, con sesenta y seis céntimos, como importe de las subvenciones devengadas y no satisfechas, por los conceptos examinados en la precedente motivación; mas los intereses legales de esta cantidad, desde la fecha de interposición de la demanda. Sin imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchan, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico. Madrid a 30 de marzo de mil novecientos setenta y ocho.