STS, 10 de Marzo de 1978

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente:

Don Adolfo Suárez Manteola

Magistrados:

Don Enrique Medina Balmaseda

Don Félix Fernández Tejedor

Don Paulino Martín Martín

Don José Ignacio Jiménez Hernández

EN LA VILLA DE MADRID, a 10 de marzo de mil novecientos setenta y ocho; en el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en única instancia, entre la Entidad "MORENO, SA.", recurrente, representada por el Procurador Don Enrique Brualla de Piniés, bajo la dirección del Letrado Sr. García de Enterría; y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, demandada, y en su nombre el Sr. Abogado del Estado; contra Resolución del Ministerio de Comercio de 9 de junio de 1.973, sobre sanción.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que en distintas fechas y establecimientos de diversas poblaciones de España, la Inspección de Abastecimientos extendió hasta 34 actas de visita y de tomas de muestras de aceites procedentes de "Moreno, S.A.", 20 de las cuales fueron sobreseídas, instruyéndose los correspondientes expedientes sancionadores por las otras 14, en los que se concedieron las preceptivas audiencias para descargos y alegaciones, hasta terminar resolviéndolos acumulados el 9 de junio de 1.973, por resolución ministerial, con multa de 1.000.000 de pesetas, fundándose en que constituyen infracciones administrativas de las normas de la Circular de la Comisaría General de Abastecimientos y Transportes 9/68 de 20 de noviembre, cuyos artículos 5 y 9 establecen las condiciones y características del aceite puro de oliva y prohiben su mezcla con cualquier otra clase de aceite comestible, así como del artículo 2 de la Circular de la misma Comisaria nº 10/68 de 26 de abril , que define las características de los aceites destinados alconsumo; que interpuesto recurso de reposición fué desestimado por la doctrina del silencio administrativo.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos "Moreno, SA.", interpuso recurso contenciosoadministrativo, formalizando la de manda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se revoque la resolución impugnada por ser contraria a derecho y en su lugar se declare: l) El sobreseimiento del expediente sancionador incoado y el archivo de las actuaciones; 2) La devolución del importe de la multa impuesta; y 3) La publicación en el Boletín Oficial del Estado y en el de la Provincia de Córdoba de la revocación de la resolución impugnada y de las sanciones impuestas, así como del sobreseimiento del expediente y el archivo de las actuaciones.

RESULTANDO: que el Abogado del Estado contestó a la demanda suplicando se desestime el recurso, se absuelva a la Administración y se confirme la resolución recurrida.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo del presente recurso, cuando por turno correspondiera, fué fijado a tal fin, el primero de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.

RESULTANDO: Que en la tramitación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Paulino Martín Martín.

VISTOS Los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que al igual que en los supuestos contemplados por las sentencias de la Sala de 24 de mayo y 7 de octubre de 1.976 la complejidad de la temática debatida exige un análisis pormenorizado de las causas formales de impugnación como estudio previo de la cuestión de fondo que no es otra que la referente a la legalidad material de la resolución del Ministerio de Comercio de 9 de junio de 1.973, confirmada por la desestimatoria presunta del recurso de reposición, mediante la que, y como decisión final de expediente de sanción por Disciplina de mercado seguido a la recurrente "Moreno, S.A.", impuso una multa de un millón de pesetas por irregularidades en el comercio de aceite puro de oliva envasado (mezclas y mala calidad etc) y en el de soja.

CONSIDERANDO: Que tal como ha declarado la doctrina de la Sal: en supuestos análogos (sentencias de 4 de marzo, 24 de mayo y 7 de octubre de 1.976, etc.)no todos los vicios o infracciones cometidos en un expediente administrativo tienen entidad jurídica suficiente para amparar una pretensión anulatoria, por causa formal, dado que sólo los defectos muy graves que impidan al acto final alcanzar su fin o que produzcan la indefensión de los interesados ( artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo y criterio jurisprudencial reiterado) podrán determinar la anulabilidad; en un supuesto como el presente (irregularidades en el comercio de aceite de oliva por mezclas no autorizadas y otros extremos) es de reiterar lo dicho con anterioridad (sentencias de 17 de mayo de 1.965, 10 de junio de 1.969, 30 de enero y 25 de mayo de 1.971, 14 de febrero, 3 de junio y 22 de noviembre de 1.972, 10 de marzo de 1.973, 4 de marzo y 24 y 7 de octubre de 1.976, etc.) que, entre otros extremos, declara correcto el proceder a la toma de muestras con el almacenista o detallista donde el aceite se encuentre a disposición del público, dejando en su poder una de las muestras a disposición del fabricante o envasador; válidas las actas aunque no sean firmadas por testigos o sea uno solo el inspector interviniente; indiferentes retrasos de corta duración para practicar los análisis, sobre todo en casos de mezclas etc. y, correcta, en su caso, la tramitación del procedimiento sancionador cuando aparezcan cumplidas las audiencias para descargos y alegaciones de los inculpados con intervención de los órganos que en los diferentes casos resulten competentes para la instrucción y decisión de los expedientes sancionadores incoados.

CONSIDERANDO: Que los criterios o reglas determinativas de actuación exigidos en este tipo de procedimiento aparecen cumplidos, en lo esencial, en el presente caso y con lo cual se rechaza ya la gravedad de las infracciones denunciadas en relación con las actas o tomas de muestras, forma de realizar los análisis dirimentes, no transcendencia de la falta de vista o traslado de la última propuesta de resolución por no contener alteración esencial de los hechos imputados contenidos en los cargos formulados y contestados por el actor, emitiendo sobre los mismos las razones técnicas y jurídicas que estimo oportunas para su defensa con apoyo en los informes de su perito o contradictorio, por lo que con base en esta omisión no puede esgrimirse con éxito la tesis de la indefensión (sentencias de 18 de febrero de 1.968, 9 de marzo de 1.974, 24 de mayo y 7 de octubre de 1.976, etc.) sin que ello obste a que más adelante nos pronunciemos sobre la valoración jurídica con problema de fondo de algunos de los juicios periciales en relación con la entidad de las infracciones imputadas y subsiguiente cuantía de la sanción impuesta.CONSIDERANDO: Que carece de virtualidad jurídica la causa de nulidad aducida en razón de la incompetencia de la Delegación provincial de Córdoba para instruir los expedientes acumulados por entender que las presuntas infracciones imputadas, en todo caso, se habían cometido fuera del ámbito territorial que le es¡ taba atribuido a la Delegación actuante; pero es que aunque se admitiere que el fuero del domicilio del expedientado tenga carácter supletorio, el hecho de que Las faltas administrativas perseguidas versen sobre anormalidades observadas en la comercialización de aceite puro de oliva envasado, por mezclas, aceite de mala calidad, etc., la comisión de tales infracciones (al constar que los recipientes o botellas que contenían el producto aparecían con los precintos de garantía intactos) son referibles al momento del rellenado o envase en la planta envasadora; conclusión ampliable a la falta también imputada de irregularidades en el comercio del aceite de soja, puesto que si infracción hubo, su realización, lugar de comisión, viene referida al local almacén, anejo a la planta envasadora de la empresa, con lo que aún admitiendo las reglas de competencia aducidas por el demandante las facultades instructoras de la Delegación de Córdoba no pueden legalmente cuestionarse; como aparecer, asimismo fundada la decretada acumulación en base de lo preceptuado con carácter general por el artículo 73 de la Ley de Procedimiento Administrativo , que impone en consecuencia la unidad de expediente y resolución como forma de decisión adecuada a un procedimiento de este tipo y que por su importancia (dada la realidad, extensión y gravedad de las infracciones) y al amparo de lo preceptuado en los artículos 3 y 6 del Decreto de 17 de Noviembre de 1.966 se elevaron las actuaciones a los servicios Centrales por ser los competentes para resolver el expediente único (por acumulación) de sanción, como así se hizo en base de un estudio analítico de las diferentes infracciones en relación con el derecho aplicable en el momento de la comisión de las faltas administrativas enjuiciadas, ya que el art., 59 (la infracción apare de tipificada en el supuesto 9 del artículo 3 y la competencia en el apartado 39 y 49 del artículo 6) dispone que la sanción de multa podrá determinarse, en su cuantía, discrecionalmente por la autoridad competente, atendiendo principalmente a la gravedad de la infracción y a su importancia económica.

CONSIDERANDO: Que aunque aquí se hiciere aplicación, como es jurídicamente procedente, de la doctrina de la Sala contenida en las sentencias de 17 de abril, 29 de octubre de 1.969, 28 de febrero de

1.973, 3 de junio y 7 de octubre de 1.976 etc., que con carácter general proclama la admisión de la prescripción como figura jurídica que ha de ser tenida en cuenta, con carácter general, como integradora del Ordenamiento jurídico, debiendo acudirse en caso de laguna legal (como en este supuesto ocurre, el Decreto de 8 de octubre de 1.976 es más de tres años posterior y las reglas de caducidad que establece no son aplicables a procedimientos administrativos cerrados años ha, disposición transitoria 2 ) y con carácter supletorio a las normas del Código penal y con base en lo preceptuado en los artículos 6, 28 y 113 y concordantes del propio Código se señala como plazo de prescripción de estas faltas dada la entidad económica de las mismas) el de 5 años como adecuado dentro de un orden general comparativo a la naturaleza y transcendencia del ilícito administrativo perseguido; en consecuencia de lo cuál y si el propio actor alude a paralización del procedimiento (hecho, por otra parte, no enteramente acreditado, ya que se precisa una total ausencia o falta de actuación administrativa (paralización), dentro del procedimiento y de carácter absoluto, sentencias de 5 de diciembre de 1.973, 25 de septiembre de 1.975, 24 de mayo de 1.976, etc.) durante plazos comprendidos, como máximo, entre uno y dos años es indudable que no procede estimar producida esta causa de exoneración por no haber transcurrido el plazo legal que para la prescripción de estas faltas administrativas señala la reiterada doctrina de la Sala.

CONSIDERANDO: Que la aducida nulidad de la resolución del Ministerio de Comercio de 9 de junio de 1.973, por extralimitación objetiva, al sancionar traspasando los límites de su competencia ( apartado 3 del artículo 6 del Decreto de 17 de Noviembre de 1.966 ) al ampararse en la redacción dada al precepto por el Decreto de 15 de Septiembre de 1.972 y que el actor califica de ilegal, y como tal no aplicable al encontrarnos ante un supuesto de recurso indirecto, artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículos 26 y 27 de la Ley de Régimen Jurídico, por su poner modificación de un decreto legislativo, como texto refundí do que es el Decreto de 17 de Noviembre de 1.966 al haber sido promulgado en virtud de la autorización concedida al Gobierno por el articulo 24 del Decreto-Ley de 3 de Octubre de 1.966 , la consecuencia no puede tener el alcance anulatorio total que pretende el actor, pues aparte la posible en el expediente sólo consta la propuesta- convalidación de la sanción de multa por el Consejo de Ministros ( artículos 5 y 6 del Decreto citado) al amparo de lo preceptuado en los artículos 53 y 124 de la Ley de Procedimiento Administrativo , es lo cierto que si las infracciones resultan probadas la consecuencia que licitamente podría extraerse del exceso de sanción seria el de estimar nula, por no adecuada a Derecho, la parte que sobrepase el tope competencial del órgano actuante siempre que además se cumplan los demás requisitos presupuestos, en razón de un elemental principio de economía procesal; en consecuencia, en este caso, el tema ha de ser completado con el estudio referente a la valoración jurídica de los informes periciales y de las demás circunstancias concurrentes que tal vez aconsejen hacer uso de los criterios de corrección que en casos análogos ha aplicado la Sala (sentencia de 17 y 24 de mayo de 1.976 etc.).CONSIDERANDO: Que el tema de fondo se limita a determinar el valor probatorio que quepa atribuir a los análisis practicados en vía administrativa e impugnados en el proceso; más, en todo caso, una valoración racional y en conjunto, de los diferentes instrumentos probatorios unidos al expediente permiten (salvo los reparos a que se aludirá más adelante) estimar como aceptable, en principio y en parte, la conclusión sentada por la Administración, como base de decisión, al resultar acreditadas las adulteraciones imputadas y constitutivas de infracción grave que supone la venta o comercialización da aceite de oliva mezclado, de inferior calidad etc., en la forma y ocasiones que se relatan en los resultados 12 y 22 de la resolución recurrida (sirviendo de ejemplo las actas 89.472, 148.955, 177.870, 162.110, 149.302, 109.957 etc. conteniendo mezclas no permitidas etc.) sin que sean admisibles los reparos que a las conclusiones pera cíales se hacen de contrario, ya que, en cualquier caso nos encontramos ante un número de comprobaciones analíticas mas que necesarias para justificar la calificación de gravedad de la in fracción perseguida, en relación claro es con la también existencia de al menos 15 actas acreditativas de la mala calidad -(inferior a la exigida) del aceite envasado y cuya responsabilidad por tal hecho no puede enteramente soslayar el expedientado.

CONSIDERANDO: Que independientemente de los supuestos de exoneración de responsabilidad (por informes favorables, falta de expediente, etc.) que la resolución administrativa contiene, no debe dejar de aludirse a los casos de mala calidad del aceite envasado (al menos 15 actas, vgr: 161.954, 177.615, 102.933, etc.) en que en unos casos el informe dirimente nos habla de aceite de mala calidad no imputable al envasador, por cumplir el producto las calidades mínimas establecidas (informe de 22 de enero de 1.971); en otros (acta 177.615) sé aminora en base de las razones técnicas que se esgrimen, entre las que destacan el coeficiente de extinción superior al limite legal, debido, principalmente, a la mala calidad del aceite, por no ajustarse a lo dispuesto en la Circular de CAT. 7/70 etc . y aunque sea cierto que el envasador sea responsable (así se establece en las Circulares, 5/68 de 4 de mayo, artículos 24 y 26 de la Circular 64, y sucesivas) por anomalías existentes entre la calidad del producto envasado, cuando las precintas estén intactas, por incumplimiento de las exigencias respecto a las calidades y técnicas de envasado y comercialización etc. sin embargo, no puede, por ello, ignorarse, en el momento de valoración en conjunto, de todas las circunstancias concurrentes, que el proveedor de tal aceite fué la propia CAT. habiéndose acreditado en forma razonable (acta notarial que deja constancia de la toma de muestra del aceite suministrado por CAT. a la empresa expedientada y que después fué analizada por el Instituto de la Grasa de Sevilla) presentaba notorias anomalías y que al ser virgen el aceite adjudicado había de mezclarse con el refinado para obtener el puro (los defectos del virgen se transmiten al refinado), por lo que comercialmente el envasador actuó de buena fé al tener por normal el aceite entregado por un Organismo oficial; explicación que no puede servir para exonerar de responsabilidad, puesto que por preceptos específicos debió analizar previamente el producto antes de envasarlo en su planta, por asumir él las responsabilidades administrativas nacidas de las posibles discordancias existentes entre el producto y las especificaciones que habían de consignarse en el etiquetado y en las exigencias de calidades etc. establecidos para, el consumo humano y su comercialización, si bien su responsabilidad debe ser moderada, al disminuir su imputabilidad por fraude, a la vez que algunos de los informes(vgr: actas 102.033, 102.933, 112.997, 121.825 etc.) se nos manifiestan inconcretos, por dudosos en sus conclusiones.

CONSIDERANDO: Que la infracción perseguida, hecho 32 de la resolución impugnada, por irregularidades en la comercialización del aceite de soja debe, de acuerdo con la tesis actora, estimarse jurídicamente inexistente, dado que tal como se acredita en el expediente (apartado 4ª del Considerando 2º de la propuesta de resolución de la Delegación de Córdoba al proponer el sobreseimiento) las normas o preceptos que se estiman infringidos, dictados por CAT. sobre Comercialización del aceite de soja no fueron publicados (no lo habían sido en el momento de la comisión de los hechos imputados) en el Boletín Oficial del Estado, ni en el de la provincia, por lo que dado el carácter de disposiciones generales que se le atribuyen, su falta de fuerza normativa resulta evidente por aplicación de lo preceptuado en el articulo 29 de la Ley de Régimen Jurídico y artículo 2 del Código Civil ; si bien por, otra parte, la discordancia acredita da (así resulta de las actas de las inspecciones practicadas en el Almacén general de la empresa en los días 23 y 26 de Octubre de 1.970) entre el aceite de soja realmente existente en el almacén y el que constaba en los libros la diferencia alcanza la cifra de 6.486 kgmos.- es un dato que no puede ser menospreciado en el momento final de valorar todas las pruebas aportadas al expediente, dada su conexión con el hecho imputado de mezclas de semillas con el aceite de oliva envasado, tal como se constata en las correspondientes actas y corroboran los dictámenes inicial y dirimentes (vgr: actas 177.870. 162.110, 149.302, 109.957, 89.472 etc), lo que relacionado con lo expuesto en el anterior apartado, a la vez que debe resaltarse la insuficiente valoración de la Administración del numeroso número de actas (al menos 15, vgr: 112.997, 860.505, 154.108, etc.) en que el defecto imputado al producto es el de mala calidad del aceite o defecto de refino, en que cabe razonablemente aminorar la res,ponsabilidad del envasador, ya que actuó con mercancía de procedencia oficial, en que las anormalidades del producto envasado son las mínimas previsibles, sosteniendo los dictámenes (vgr: 102.933, 122.036 etc.) la no existencia de adulteración aunquesi se observa la mala calidad que incluso, en algún supuesto, cumple el producto las calidades mínimas (actas 161.954, 177.615, etc.); circunstancias las expuestas suficientes, a juicio de la Sala, para aplicar en este caso la doctrina contenida en las sentencias de este Tribunal de 17 y 24 de mayo y 7 de octubre de

1.976 etc., en virtud de la cuál se corrige, rebajando, la cuantía de la sanción de multa en un cincuenta por ciento, como más adecuada, la que se decreta, a la realidad de la infracción en razón de una apreciación racional y conjunta de los diferentes instrumentos probatorios unidos a los autos.

CONSIDERANDO: Que en cuanto a costas es procedente la no declaración.

FALLAMOS

Que estimando, en parte, el recurso contencioso-administrativo número 405.423 promovido por el Procurador Sr. Brualla en nombre y representación de "Moreno SA." contra la Administración General del Estado sobre anulación de la Resolución del Ministerio de Comercio de 9 de Junio de 1.973, y acto denegatorio presunto del recurso de reposición, debemos declarar y declaramos que la sanción de multa impuesta a la sociedad recurrente como resolución de expediente de sanción por disciplina de mercado (irregularidades en la comercialización de aceite puro de oliva y otros extremos) se fija en quinientas mil pesetas; anulando, en este sentido, la resolución recurrida por no ajustada a Derecho; condenando a la Administración demandada a estar y pasar por esta declaración, así como a reintegrar a la parte actora la cantidad abonada o consignada en cuanto ex ceda del importe de la multa aquí señalada, desestimando en el resto la pretensión ejercitada y sin expresa declaración sobre costas.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Paulino Martín Martín, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como secretario, certifico. Madrid a 10 de marzo de mil novecientos setenta y ocho