STS, 20 de Enero de 1978

SENTENCIA.

Excmos. Sres:

Don Adolfo Suárez Manteóla. Pte.

Don Fernando Vidal Gutiérrez

Don José Luis Ponce de León y Belloso

Don Aurelio Botella Taza

Don Ángel Martín del Burgo y Marchan

En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de mil novecientos setenta y ocho.

V I S T O: por la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Administración, representada y defendida por el Abogado del Estado; siendo parte apelada D. Luis Manuel , con la representación del Procurador D. Félix Gómez de Merodio, bajo la dirección de Letrado y estando promovido contra la sentencia dictada en 13 de Noviembre de 1.973, por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla , en pleito sobre Plan de Ordenación Urbana.

RESULTANDO

RESULTANDO : Que en 8 de julio de 1.971, D. Luis Manuel , representado por D. Ismael , solicitó del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos la aprobación inicial y ulterior tramitación de un Plan Parcial de Ordenación Urbana de una finca de su propiedad, sita en el expresado término, al sitio denominado "Huerto del Cura", a cuyo fin presentó la correspondiente documentación y posteriormente un Reformado del mencionado Plan.- Que en sesión celebrada el 6 de Octubre de 1.972, el Ayuntamiento Pleno de Castilblanco de los Arroyos acordó denegar la aprobación inicial del Plan Parcial de referencia y no admitirlo al trámite previsto en los artículos -32 y siguientes de la Ley del Suelo . (Folio 19 del expediente administrativo).- Que contra el citado acuerdo dicho Sr. Luis Manuel interpuso recurso de reposición (folio

21) que fue desestimado por Acuerdo del mismo Ayuntamiento Pleno de fecha 16 de Noviembre de 1.972.

RESULTANDO Que D. Luis Manuel interpuso contra el anterior Acuerdo recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Sevilla en el que formalizó sudemanda con la súplica de que se anulen los acuerdos recurridos y por otrosí solicitó el recibimiento a prueba. Dado Traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y celebrada la vista del recurso, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: " F A L L A M O S: que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo) interpuesto por el Procurador Don Rafael Espina Carro en nombre de D. Luis Manuel , por no ajustados a derecho los acuerdos recurridos del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos, y en su lugar se manda al expresado Ayuntamiento que apruebe inicialmente el Plan Parcial propuesto por el recurrente Sr. Luis Manuel y lo someta a 'información pública y a los trámites subsiguientes establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley del Suelo hasta que la Comisión Provincial de Urbanismo resuelva de modo definitivo. Sin costas. La anterior sentencia se basa en los siguientes Considerandos: - PRIMERO: que los artículos 32 a 35 de la Ley del Suelo- (LRSDU 12 Mayo 1.956, Ley Suelo ) regulan el procedimiento administrativo para la aprobación y promulgación de los Planes de ordenación urbana y establecen tres fases procesales sucesivas, calificadas de aprobación inicial, provisional y definitiva; tramites aplicables ineludibles, tanto a los supuestos de iniciativa y colaboración particular (artículo 42) bien entendido que tanto en un caso como en otro, la denominada aprobación inicial tiene mero carácter provisorio y nada prejuzga sobre la procedencia y viabilidad del proyecto ni produce otro efecto que el de tenerse por incoado el procedimiento quiere ello decir, y así se desprende nítidamente del examen comparativo de los citados preceptos, que el acto de aprobación inicial no confiere derecho ni altera la situación jurídica preexistente, siendo en puridad un acto de mero, trámite, equivalente a la genérica incoación del expediente administrativo, como conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirvan de antecedente y fundamento a la (ulterior) resolución administrativa aprobación provisional o definitiva- así como a las diligencias encaminadas a ejecutarla, según se define en el artículo 278-1 del vigente Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROFRJ 17 Mayo 1.952 ), expediente que se iniciará de oficio cuando se trate de necesidades del servicio público, o a instancia de parte, cuando se promueva para resolver pretensiones deducidas por los particulares ( 279 Reglamento Citado ).-SEGUNDO: que de ello se deduce que, en los casos de planes y proyectos de urbanización confeccionados por particulares, la única misión que inicialmente compete a la Corporación municipal encargada de su tramitación con vistas a su ulterior aprobación o desaprobación ( 42 Ley Suelo )es la de constatar o recabar todos y cada uno de los datos y documentos que se enumeran y exigen en el artículo 41, ya que tiempo habrá después para estudiar la propuesta y resolver su procedencia; si están todos esos antecedentes y la documentación está completa, no cabe otra alternativa qué la aprobación inicial, que ya se ha indicado nada prejuzga ni resuelve y no es más que una providencia, de incoación o admisión a trámite, a fin; de pasar seguidamente a la subsiguiente fase de instrucción o información pública, establecida con términos imperativos en el citado artículo 32-1 Ley Suelo; tan sólo después de ambos trámites iniciales incoación e información es cuando la Corporación, en vista del resultado de la información y de otros asesoramientos que estime necesarios o convenientes, puede y debe resolver sobre su aprobación provisional con o sin modificaciones (32-2) bien entendido que en todo caso la última palabra corresponde a la Comisión de Urbanismo competente para otorgar o denegar la aprobación definitiva, la cual, en su caso, es la que habrá de señalar las deficiencias de orden técnico y subsiguientes modificaciones que procediere introducir (artículo citado); de cuya normativa se deduce claramente que ni siquiera en la fase ulterior aprobación provisional-puede la Corporación municipal cerrar el paso al trámite final de la aprobación definitiva, sino proponer lo que estime conveniente por vía de informe, con vista del resultado de la información y estudio de las reclamaciones y alegaciones que puedan hacerse y demás que considere necesario.- TERCERO: que de lo dicho se desprende con lógica meridiana que el acuerdo municipal recurrido, que decreta sin más no someter el plan parcial elaborado y presentado por el recurrente al trámite de aprobación previsto en los artículos 32 y siguientes de la Ley del Suelo (fl9- E) es cuando menos prematuro y, como tal, si no nulo de pleno derecho, al menos anulable a instancia de parte interesada, a través de los recursos procedentes, por haber incurrido en las indicadas infracciones del ordenamiento jurídico vigente ( artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo: LPA 17 Julio 1958 ) y haber dejado al interesado totalmente indefenso y privado de las garantías que la Ley le ofrece en las fases ulteriores del procedimiento; razón ésta precisamente que le ha podido abrir las puertas de esta vía contenciosa, no obstante tratarse de un acto de mero trámite ( artículo 37-1 de nuestra Ley jurisdiccional: LRJCA 27 Diciembre 1.956 ).- CUARTO: que tan patente infracción legal no puede cohonestarse ni convalidarse con la especiosa alegación formulada por la Abogacía del Estado (fundamento de derecho 7c, f 52) de que el acto impugnado, no obstante su imprecisión terminológica, equivale a una resolución denegatoria de la aprobación provisional del proyecto, pues aun así siempre quedaría manifiesta la omisión insoslayable de la fase o tramite de previa información pública, aparte de que, en ese caso, tendría que ir seguidamente a la Comisión de Urbanismo para que resolviera sobre su procedencia; está bien claro en el contexto de los acuerdos recurridos la intención del Ayuntamiento de cerrar "ab initio" el paso al plan propuesto, lo que no le estaba permitido, según se acaba de explicar.- QUINTO: que de las sucesivas pretensiones que escalonadamente se formulan en el escrito de demanda (f 44) sólo es dable acceder a aquella que solicita se mande al Ayuntamiento aprobar inicialmente el plan propuesto y que se lleve a cabo su ulterior tramitación legal, en la forma antes indicada; imposible acceder a la pretensión primera que laSala apruebe definitivamente el referido plan parcial- pues ello equivaldría a salimos de nuestra específica misión puramente revisora de legalidad de los actos administrativos e invadir atribuciones ajenas, máxime cuando, en este caso, tal decisión corresponde por ministerio de la Ley a un organismo específico la Comisión Provincial de Urbanismo- que ni siquiera ha tenido ocasión de pronunciarse y que será quién, como hemos dicho, habrá de resolver en definitiva, tras los resultados que ofrezca la información pública, que tampoco puede omitirse, y el parecer informe de la Corporación, con vista de sus resultados; e imposible asimismo pronunciar aquí una condena por daños y perjuicios, pues ello rebasa igualmente los límites de nuestra específica misión jurisdiccional: sabido es que la determinación de la responsabilidad de la administración y consiguiente necesidad sólo cabe plantearla en esta jurisdicción sobre la base de un acto previo administrativo denegatorio frente a una petición en forma; siempre tratando de averiguar si esa denegación es o no ajustada a derecho, que es la única misión de los tribunales de esta jurisdicción; prematura, pues, igualmente dicha pretensión, mientras no se le plantee a la Administración en debida forma una petición de indemnización de daños y perjuicios efectivos y concretos derivados de una conducta antijurídica, y sea ésta quien resuelva sí o no; por lo demás, ya se ha dicho que el acto aquí recurrido no es radicalmente nulo, sino anulable a través de los remedios ordinarios, y como tal procede su anulación, para que se prosiga la tramitación legal; en tal sentido únicamente procede, pues, estimar el presente recurso, por no ser ajustados a derecho los actos recurridos; sin pronunciamiento especial sobre las costas, por no apreciarse temeridad ni mala fe.

RESULTANDO Que contra la anterior sentencia interpuso la Administración el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de instrucción y alegaciones, en el sentido de mantener sus pretensiones. Conclusa la discusión escrita, acordó señalar para la votación y fallo de la presente apelación el día 10 de Enero de

1.978.

V I S T 0 Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. José Luis Ponce de León y Belloso V I S T O S: Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1.956, Ley de Régimen Local Texto Articulado de 24 de Junio de 1955, Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de Mayo 1952, Texto Refundido del Reglamento Orgánico de la Dirección General de lo Contencioso y Cuerpos de Abogado del Estado de 27 de Julio de 1943, Leyes de Procedimiento Administrativo de 17 d& Julio de 1958 y de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre 1956 y la Jurisprudencia de aplicación .

Se aceptan los Considerandos de la Sentencia apelada, y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO Que resolviendo previamente sobre el defecto formal planteado en esta alzada por la parte que apela, es preciso reconocer que aunque la cuestión previa que por ella se planteó fue denegada, no existe obstáculo para que en este caso se pueda reproducir en el trámite de alegaciones, puesto que así expresamente se pronuncia esta Sala en el Auto donde aquella se resolvió, y además porque se aducen nuevos argumentos con respecto a dicha cuestión, que obligan a tener que reconsiderar su procedencia en cuanto a la misma.

CONSIDERANDO Que no es necesario en el supuesto que en este proceso se contempla la existencia del acuerdo municipal para interponer la presente apelación, toda vez que hablen do asumido su defensa inicialmente el Abogado del Estado, conforme a lo dispuesto en el art. 35 de la Ley Jurisdiccional y disposiciones que la complementan, con conocimiento y asentimiento tácito de la propia Corporación Local al no designar Letrado que lo hiciera, conserva aquel por ministerio de la Ley la plena facultad para entablar el recurso de apelación como inherente a tal ejercido, y por tanto sin necesidad del citado requisito del correspondiente acuerdo municipal, pues al decidir en la forma con que lo hizo la Corporación de que se trata, fuese el Abogado del Estado quien la defienda en este asunto, ha aceptado el planteamiento que el mismo realice en orden a los recursos establecidos por las Leyes, y siendo entonces, inoperante para ello lo que a este respecto se disponga en las respectivas disposiciones que regulan el régimen y organización de los Organismos Loca les.

CONSIDERANDO Que esta es también la tesis que se sustenta por la Jurisprudencia, sirviendo de mención por lo reciente la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de Mayo de 1977 (R-1608), según la cual no existe el defecto antes señalado, ya que en el recurso de apelación ante Sentencia no favorable y donde la Administración Municipal fué demandada, seria aplicable la doctrina que se contiene en otras Sentencias que enumera, y que proclama con apoyo en lo preceptuado de modo genético por el art, 370 de la Ley de Régimen Local , que en el acuerdo del Ayuntamiento inicial tiene que considerarse comprendida laobligación de interponer el recurso ordinario de apelación en caso de Sentencia no favorable en primera instancia, como única forma normal de agotar las posibilidades legales que ofrece el derecho de defensa, que no es lícito cercenar con interpretación estricta en con tradición con el espíritu generoso por antiformalista de la Ley de la Jurisdicción; circunstancia que concurre en el presente supuesto cuando la Corporación Municipal desde su inicio no hizo uso de su representación y defensa por un Letrado, y de ahí el que la asumiese entonces como ahora el Abogado del Estado, puesto que tiene obligación de representarle y defenderle en tales casos por ministerio de la Ley, y el que en su escrito de fecha 6 de Marzo de 1974 mantiene y sostiene la apelación interpuesta, aunque después por un error material en el cuerpo de su escrito de alegaciones exprese que " considera no necesario el mantener la apelación interpuesta", " pues en el Suplico de este mismo escrito hace constar, " Se sirva declarar por debidamente interpuesta y sostenida la apelación formulada por el Abogado del Estado", con lo que se subsana y patentiza el indicado error material.

CONSIDERANDO Que respecto a la cuestión de fondo la parte apelante presta su conformidad con la Sentencia de primera instancia en cuanto a no dar lugar a la indemnización de daños y perjuicios, pero en cambio discrepa por lo que se refiere a decretar la nulidad del acto desaprobatorio del Plan Parcial de Urbanización de que en este recurso se trata, y por tanto la cuestión a debatir en este trámite de apelación, ha de limitarse únicamente al citado extremo motivo de tal disconformidad.

CONSIDERANDO Que es preciso admitir como correcta la doctrina que sustenta la Sentencia apelada, al declarar la nulidad del referido acto administrativo porque al decretar la Corporación Municipal en el mismo la desaprobación de manera definitiva del Plan Parcial de Urbanización, sólo sometido a su aprobación inicial y provisional, ha privado con ello al interesado de las garantías que la Ley le otorga en el ulterior trámite preceptivo del Procedimiento encaminado a resolver definitivamente la Comisión Provincial de Urbanismo o en su caso el Organismo Estatal competente, sobre la procedencia o no de dicho Plan Parcial, constituyendo una infracción de las normas aplicables, en estos supuestos como es no someter el citado Plan Parcial al trámite de aprobación definitiva previsto en el art. 32 y siguientes de la Ley de Régimen del Suelo de 12 de Mayo de 1956 , y por consiguiente determina la anulabilidad del acto que así lo acuerda en aplicación del art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 Julio 1958. CONSIDERANDO Que también es necesario constatar la circunstancia, de que cuando el acto inicial otorga la aprobación provisional es un acto de trámite, más en Cambio, si al decidirse acerca de la aprobación inicial de un Plan la decisión fuera denegatoria y por consiguiente definitiva como ha sucedido en este case, estaríamos ante un, acto de trámite pero que por decidir y poner término a la cuestión de fondo, impedirá la continuación de la vía administrativa, por lo que en aplicación de los arts. 113 de la citada Ley de Procedimiento Administrativo y 37 de la Ley que regula esta Jurisdicción de 27 de Diciembre de 1956, no existe obstáculo objetive alguno a la admisibilidad de los correspondientes recursos administrativos y jurisdiccionales.

CONSIDERANDO Que por virtud de lo expuesto unido a lo que se consigna en la Sentencia que se apela, es pertinente confirmar la misma desestimando la apelación interpuesta por el Abogado del Estado y resolver en los propios términos en que dicha Sentencia, se pronuncia con respecto a las pretensiones deducidas en la demanda, las que se estiman y desestiman parcialmente, así como también el recurso contencioso administrativo interpuesto contra los actos municipales recurridos; todo ello sin , que se aprecien motivos de lo actuado para que a tenor de los arts. 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional , proceda hacer expresa condena de costas en ninguna de las instancias.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que no dando lugar al recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dicta da por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Sevilla el 13 de Noviembre de 1973 , debemos confirmarla y la confirmamos y su virtud, estimamos y desestímame parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Luis Manuel , contra los acuerdos del Ayuntamiento de Castilblanco de los Arroyos que se recurre, de 6 de Octubre de 1972 y en reposición que se deniega da 16 de Noviembre del mismo año y por los que se acuerda no someter el Plan Parcial de Urbanización a que el mismo se refiere, al trámite de aprobación definitiva previsto en el art. 32 y siguiente de la Ley de Régimen del Suelo de 12 de Mayo de 1956 y por tanto denegar su aprobación, cuyos acuerdos se declaran nulos como no ajustados a derecho y en su lugar se manda al expresado Ayuntamiento que apruebe inicialmente dicho Plan Parcial y lo someta a los trámites legales subsiguientes hasta que la Comisión Provincial de Urbanismo o en su caso el Organismo Estatal correspondiente resuelva definitivamente lo procedente, y se desestiman las demás pretensiones deducidas en la demanda, sin hacer expresa condena de costas en ninguna de las instancias.

Así, por esta nuestra Sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado de insertará en laColección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. D. José Luis Ponce de León y Belloso, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo, de lo que, como Secretario, certifico.- Madrid a veinte de Enero de mil novecientos setenta y ocho.