STS, 8 de Mayo de 1979

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Presidente:

Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz

Don Enrique Medina BalmasedaDon Eugenio Díaz Eimil

EN LA VILLA DE MADRID, a ocho de Mayo de mil novecientos setenta y nueve;

en el recurso contencioso administrativo que pende ante La Sala en grado de apelación, entre Promotora San Mames S.A., apelante, representada por el Procurador D. Luis Pulgar Arroyo, bajo la dirección de Letrado; y el Ayuntamiento, De Bilbao, apelado, re presentado por el Procurador D. Francisco Martínez Arenas, bajo la dirección de Letrado, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativa) de la Audiencia de Vizcaya, cobre licencia de obras.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que Promotora San Mames S.A., al amparo deja normativa del Plan Parcial de Reforma Interior de Basurto San Mamés legalmente aprobado por el ministerio de la Vivienda con fecha 22 de julio de 1.969, solicitó del Ayuntamiento de Bilbao la concesión de la licencia municipal de obras para la construcción de 288 viviendas y locales comerciales en terreno situado entre las calles Gurtuba y calle Camino de Capuchinos y las instalaciones deportivas de Garellano; transcurridos más de dos meses sin obtener por parte del Ayuntamiento de Bilbao respuesta alguna, al amparo, de la facultad concedida por el artículo 9, 73 a) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , ante la Comisión Provincial de Urbanismo de Vizcaya, con fecha 16 de noviembre de 1.972, se notifica Decreto del Alcalde de la misma fecha, en el que de hace alusión a la inclusión en el proyecto de unos soportales, y por Decreto de 22 de noviembre siguiente se deniega la licencia interesada; que no conforme, Promotora San Mames interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por silencio administrativo; y siguiendo el procedimiento, la Comisión Provincial de Urbanismo, y por acuerdo de 6 de octubre de 1973 denegó la licencia de obras solicitada.RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos, Promotora San Mames S.A., interpuso recurso contencioso administrativo formalizando la demanda, con la suplica de que se dicte sentencia "declarando: 1º. Que procede declarar la nulidad por no ser conforme derecho del Acuerdo del Ayuntamiento de Bilbao de 25 de noviembre de 1.972, así como del de 16 de noviembre de 1.972 del que trae causa el anterior. 2º. Que procede, Igualmente declarar la nulidad por no ser conforme a derecho del acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de 6 de octubre de 1.973, así como del Acuerdo de dicha Comisión de 12 de Diciembre de 1972 y del Acuerdo de su Presidente de 16 de junio de 1.973 de los que trae causa el primeramente citado. 3º . Que, en virtud de las precedentes declaraciones, procede reconocer la situación jurídica individualizada y declarar por tanto que tiene otorgada la licencia municipal de obras para la construcción de las 288 viviendas y locales comerciales de referencia en virtud del silencio administrativo.-4º. Que, Promotora San Mames, en ejecución de sentencia podrá solicitar cuantas medidas fuesen necesarias para el plenos restablecimiento de la situación jurídica individualizada que ostenta desde el día 15 de diciembre de 1972, fecha en que le fue otorgada la licencia municipal de obras por silencio administrativo. 5º.- Que promotora San Mamés tiene derecho alternativamente: a) A ser resarcida de los daños e indemnización de los perjuicios que le han sido causados, a cuyo efecto se formula a su favor el reconocimiento de tal derecho, difiriendo al periodo de ejecución de Sentencia la determinación de la cuantía de los mismos b)A ser resarcida de los daños e indemnización de los perjuicios que le han sido causados, cuya exacta cuantía se determinará en ejecución de sentencia, de conformidad con las siguientes bases: 1l Los que se hubiesen producido como consecuencia de la actividad administrativa del Ayuntamiento de Bilbao, cuando, no era competente para resolver, ni pronunciarse, en Bendito alguno, sobre nuestra solicitud de licencia. 2). Los que se hubiesen producido ácimo consecuencia de la actividad administrativa de la Comisión Provincial de Urbanismo al dictar los acuerdos no conformes a derecho que han quedado establecidos en esta desanda, así como por la falta de reconocimiento de la obtención de licencia por Promotora San hamos en base di silencio administrativo. 3) Los que se hubiesen producido como consecuencia de la actividad administrativa a partir del día 15 de Diciembre de 1.972, fecha de obtención de la licencia por parte de Promotora San Carnés entre los que se enumeran gastos de profesionales técnicos y jurídicos, retraso en el comienzo de los trabajos de edificación, inversión paralizada en cuanto a la adquisición de terrenos, lucro cesante. Condenando a la Administración demandada a estar y pasar por las anteriores declaraciones e imponiéndole expresamente las costando este procedimiento.

RESULTANDO: Que el Ayuntamiento de Bilbao contestó a la demanda, terminando suplicando se dicte sentencia por la que se declare: a). La inadmisibilidad del recurso, ó, b) la desestimación de dicho recurso por las razones aducida, declarando estar ajustada a derecho, confirmándolas, las resoluciones o actos del Ayuntamiento de Bilbao, con lo demás que proceda.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de Marzo de 1.975 en la que aparece el fallo que dice así: "Fallamos: Que desestimando la causa de inadmisibilidad opuesta por el Excmo. Ayuntamiento de Bilbao del presente recurso contencioso-administrativo número 471 de 1.973, promovido por la Procurador doña María Dolores de Rodrigo y Villar, en nombre y representación de Promotora San Mames S.A., contra el Acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Bilbao de 22 de Noviembre de 1.972, por el que se denegó a la autora la licencia interesada para construir 28 viviendas y locales comerciales en el terreno sito entre la Calle Gurtubay, Camino de Capuchinos y Garellano, y contra la denegación presentada por silencio, digo presunta por silencio administrativo del recurso de reposición contra el anterior, acuerdo interpuesto; y contra los Acuerdos de la Comisión Provincial de Urbanismo de 6 de octubre de 1.975 desestimatorio del recurso de alzada interpuesto contra anterior Acuerdo de 12 de Diciembre de 1.972 denegatorio de la misma licencia de obras anteriormente citada, debemos declarar y declaramos que el Ayuntamiento de Bilbao era incompetente en la referida fecha para pronunciarse, en ningún sentido, sobre la licencia solicitada por haberse transferido su competencia a la Comisión Provincial de Urbanismo; y Resolviendo sobre los acuerdos de esta recurridos, debemos confirmar y confirmamos los mismos por ser conformes a derecho, desestimando con ello sustancialmente el presente recurso contencioso administrativo formulado, y absolviendo a las Administraciones demandadas de las pretensiones en su contra formuladas, no hacemos especial declaración sobre las costas en este proceso causadas." Y cuya sentencia se funda entre otros, en los siguientes: "CONSIDERANDO; Que sentado lo anterior, la primera cuestión que plantea este recurso jurisdiccional, se centra en determinar si efectivamente, como se afirma en la demanda, se ha preducido el otorgamiento de la licencia de obras solicitada, como consecuencia de la inactividad de los órganos administrativos concedentes durante los plazos señalados al efecto, pues es evidente que, de estimarse operado el silencio administrativo positivo ya no le sería lícito a la Administración en ninguna de sus esferas dictar ningún acto que desconociera la licencia otorgada por este medio, pues como tiene reiteradamente declarado el Tribunal Supremo, a medio de innumerables sentencias que por conocidas excusan su cita concreta, "una vez transcurrido el plazo legal establecido, de entiende concedida la autorización con plenitud de consecuencias, lo que no puede ser desconocido por los órganos administrativos en ninguna de sus esferas, ni mucho menos puedencontradecir, ni alterar, mediante la emisión de un acto posterior expreso la situación jurídica creada automáticamente por el relacionado transcurso del plazo dentro del cual esta sujeta a resolver, y en cuya virtud los actos declaratorios de los derechos subjetivos privados que se deriven de ese silencio positivo gozan de idénticas garantías de seguridad y permanencia que los declarados por Acuerdo expreso y categóricos regidos por el Artículo 369 de la Ley de Régimen Local, y como tal irrevocables . CONSIDERANDO: Que antes de abordar el examen de la cuestión propuesta, resulta necesario y conveniente que formulemos unas breves previsiones jurídicas en orden a los principios fundamentales que informan la manera de Operar el silencio administrativo positivo para poder entender otorgada, por aplicación del mismo, una licencia de obras, debiendo, a tal efecto resaltar, que de conformidad a lo dispuesto en el Artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , al que remite expresamente el Artículo 165.2 de la vigente Ley del Suelo, las Licencias , entre otras, cara obrar de nueva construcción habrá de otorgarse o de negarse, por el Ayuntamiento correspondiente, en el plazo de dos meces, a contar desde la fecha en que la solicitud hubiera ingresado en el Registro General, y si transcurriera el plazo indicado, sin que al solicitante se le hubiera notificado resolución expresa, podrá el mismo acudir a la Comisión Provincial de Urbanismo, donde estuviera constituida, o en su defecto, a la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, y si en el plazo de un mes no se le notificase Acuerdo expreso, quedará la licencia otorgada "ope legis" por silencio positivo.- CONSIDERANDO: Que el precepto examinado, definidor del procedimiento o mecánica para poner en marcha el instituto del silencio administrativo positivo, en relación con las demás normas legales y reglamentarias que donan la competencia de los diversos organismos administrativos urbanísticos, nos pone de relieve que si bien, en principio la competencia para el otorgamiento de las licencias de que se trata corresponde privativamente a los Ayuntamientos, según preceptúa el Artículo 166 y reitera el 202, ambos de la Ley del Régimen del Suelo, y Ordenación Urbana , tal competencia queda asumida por la Comisión Provincial de Urbanismo o en su defecto, de Servicios Técnicos, en los casos en que la corporación Municipal deja transcurrir el plazo legal de dos meses sin notificar resolución expresa, y en consecuencia, desde el mismo momento en que el interesado, haciendo uso de la facultad que el Reglamento de Servicios le confiere, acude al órgano, la competencia administrativa para otorgar o denegar la licencia, queda transferida a dicha Comisión, la cual, a su vez, dispone del plazo de un mes para resolver, transcurrido el cual, sin que tampoco se notifique al interesado resolución expresa, es cuando se opera la concesión de la licencia de forma automática y táctica, aunque con los mismos efectos que si se hubiese concedido expresamente pues como también tiene declarado el Tribunal Supremo, el legislador se ha visto en la necesidad de arbitrar un medio rápido y eficaz para paliar la inactividad de la Administración municipal en materia de tanta trascendencia social como lo es la concesión de licencias de construcción de viviendas; siquiera convenga también resaltar que la institución del silencio administrativa positivo no es, en definitiva, otra cosa que un mero acicate y remedio contra La lentitud y pereza o inactividad administrativa, y medida siempre grave y delicada, para defender a los Administrados de la pasividad de la Administración, y en todo caso, un simple remedio supletorio de dicha actividad, por lo que es lógico y natural que a través del mismo, no pueda entenderse manca concedido lo que era ilegal concederse expresamente, ni pueda utilizarle cuando la omisión de indeclinables cautelas puede hacer peligrar los intereses de otros administrados y los superiores de la Comunidad.-CONSIDERANDO: Que expuesta la doctrina legal y jurisprudencial aplicable al caso debatido, para el debido discernimiento de la cuestión propuesta, parece, asimismo, conveniente y necesario, puntualizar los simientes hechos que se reputan ciertos por así desprenderse del expediente administrativo: 1º.- que a nombre de la sociedad hoy recurrente se presentó en el Registro General de entrada del Ayuntamiento de Bilbao bajo el número 34.760, el día 18 de Agosto de 1.972 solicitud de licencia paradla construcción de 288 viviendas y locales comerciales de Protección Oficial, Grupo Primero, en el terreno situado entre la Calle Gurbubay, camino de Capuchinos y las Instalaciones Deportivas de Garellano, acompasando a su escrito proyecto técnico redactado de acuerdo con el Pian de Reforma Interior de Basurto San Mames, aprobado en 22 de Julio de 1.969 por el Ministerio de la Vivienda; 2º que transcurridos dos meses sin que la peticiona ría recibiera notificación expresa sobre la anterior solicitud, acudió a la Comisión Provincial de Urbanismo por escrito presentado en 14 de noviembre y registrado al numero 10.752, solicitan lo que por la misma le fuera concedida la licencia interesada; -3º.- Que la Comisión Municipal Permanente celebrada en 22 de noviembre de 1.972 acordó denegar la licencia solicitada, dictándose por la Alcaldía decreto ejecutorio en 25 del mismo mes ordenándose se notificase el anterior Acuerdo en forma, lo que se verificó en 27 de noviembre; 4º.- En 12 de Diciembre de -1.972, la Comisión Provincial de Urbanismo y en relación con el escrito ante ella presentada comunicaba al interesado que habiendo sido denegada en modo expreso la licencia, dicha comisión no podía intervenir ya que no existía silencio administrativo en la tramitación del expediente; acuerdo que, la parte actora en el hecho 32 de su demanda expresamente reconoce le fue notificado en 14 de diciembre; 5º.- En 27 de Diciembre de 1.972, la hoy autora interpuso recurso de reposición contra el Acuerda Municipal de 22 de noviembre anterior; recurso que no ha sido resuelto expresamente; 63 que en 16 de mayo de 1.975 la recurrente solicita de la Comisión Provincial de Urbanismo le notificase en forma legal su acuerdo de 12 de diciembre de 1.972, lo que realiza en 16 de junio, participando que cabía contra el mismo recurso de alzada; en 10 de julio de 1.973 se interpuso por lahoy actora el recurso de alzada; y 8º.- que la Comisión Provincial de Urbanismo por acuerdo de 6 de octubre de 1.973 desestimó el expresando recurso de alzada, sin que en el expediente conste acreditada la fecha de su notificación.- CONSIDERANDO: Que la breve relación fáctica precedente pero suficiente a los efectos resolutivos de este recurso, pone de relieve sin ningún género de dudas, que frente a lo alegado por la parte actora de que tenía concedida desde 15 de diciembre de 1.972 la licencia solicitada, la realidad es que el alegado silencio administrativo positivo no se ha producido, ya que denunciada la mora y excitada la actividad de la Comisión Provincial de Urbanismo, como antes dijimos, en 14 de noviembre de 1.972, el plazo de un mes que a la misma le concédete Artículo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales computado a tenor de las reglas contenidas en los Artículos 59 y 60 de la ley de Procedimiento Administrativo , empezó a correr el día siguiente, 15 de noviembre de 1.972, y finalizó el día 15 de diciembre siguiente, por lo que tomado Acuerdo por dicha Comisión en 12 de diciembre de 1972, que la parte actora reconoce le fue notificado en 14 del propio mes, es de todo punto evidente que el citado acuerdo, e independientemente del acierto o desacierto de su fundamentación, fue tomado y notificado dentro del plazo de un mes de que la Comisión Provincial de Urbanismo disponía para resolver válidamente, por lo que en modo alguno puede afirmarse que el silencio positivo administrativo en el presente caso había operado, ya que, en todo caso, no se dio la inactividad que exige el párrafo 7.a) del Artículo 9 del Reglamento de Servicios, interpretación que se refuerza, si se tiene en cuenta el sentido restrictivo con el que instituto del silencio positivo, de carácter excepcional en nuestro derecho, es acogido por la jurisprudencia.-CONSIDERANDO Que agotado el razonamiento que venidos perfilando y si bien es cierto que el anterior acuerdo no fue notificado con los requisitos y formalidades prevenidos en el articulo 79.2 de la Ley de requisitos y formalidades, digo de la Ley de procedimiento administrativo , no menos cierto es, que la notificación fue realizada personalmente a la Sociedad recurrente, y que la misma independientemente de las razones que a ello la movieran, en tiempo hábil interesó le fuese hecha la notificación en forma que previene el Artículo 79.4 de la propia Igy, y verificada; y fuese o no procedente el recurso de alzada que le fue concedido la realidad es que lo siguió pese a que reconoce su posibilidad de haber ejercitado cualquier otro que estimara pertinente, recurso que fue desestimado expresamente por Acuerdo de 6 de Octubre de -1973, que abrió paso al recurso contencioso administrativo que ahora nos ocupa.- CONSIDERANDO: Que lo anteriormente declarado, sin embargo, no produce, a los fines de este proceso, otro efecto que la satisfacían moral para la recurrente representa el reproche que supone para el Ayuntamiento demandado el anular los acuerdos de él procedentes recurridos, por cuando que los Acuerdos dimanantes de la Comisión Provincial de Urbanismo deben ser mantenidos, por cuanto que, sin necesidad de recordar que el otorgamiento de las licencias es de orden reglado y no discrecional, y por ende, al que la Administración no puede proceder como tenga por conveniente, sino que debe actuar dentro de las limitaciones y con las obligaciones y cumplimiento de los deberes que la Ley los planes de urbanización y las ordenanzas impongan y que son de p obligada e inexcusable observancia tanto para ella como para los administrados; por lo que acordado por el Excmo. Sr. Ministro de la Vivienda por Resolución de 19 de julio de 1.973 la nulidad de pleno derecho de la Orden de 22 de julio de 1969, por la que se aprobó definitivamente el Plan Parcial de Reforma Interior de la Zona Basurto San Mamas, de Bilbao, en la que el proyecto presenta do se aprobaba, y siendo dicha resolución ejecutiva pese a los recursos que contra la misma hayan podido interponerse es evidente que dichos acuerdos por estar ajustados a derecho deben ser reunidos.-CONSIDERANDO: Que resulta ea sentido negativo la cuestión principal suscitada en el recurso, es evidente que la otra petición formulada en orden al resarcimiento de unos daños y perjuicios que se amparaban en una situación jurídica individualizada que no ha sido declarada no puede ser acogida y, en consecuencia, procede desestimar también en este extremo la demanda articulada. CONSIDERANDO: Que no son de apreciar circunstancias determinantes para hacer una especial declaración sobre las costas en este recurso causadas."

RESULTANDO: Que contra la significada sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación de Promotora San Mames S.A., que le fue admitido libremente y en ambos efectos, 'remitiéndose las actuaciones y expediente a este Tribunal con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 25 de Abril de 1.979, en cuya fecha tuvo lugar. .

VISTO siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Eugenio Díaz Eimil.

VISTOS los artículos 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955; 131 de la Ley de esta Jurisdicción y demás normas y jurisprudencia aplicables .

SE ACEPTAN LOS CONSIDERANDOS Segundo, Tercero, Cuarto, Sexto, Séptimo, Octavo, Décimo, Undécimo y Duodécimo de la sentencia apelada; yCONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que el contenido litigioso de esta apelación de limita a la revisión de la sentencia apelada en el extremo, perjudicial para la sociedad apelante que desestima la pretensión de que se declare que la licencia de obras a que se refiere el recurso ha sido obtenida en virtud del silencio administrativo positivo que regula la letra a) del número 7 del articulo 9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de Junio de 1955 .

CONSIDERANDO: Que dicha pretensión ha sido rechazada por la sentencia recurrida con apoyo en unos razonamientos jurídicos que, por su corrección y acierto, deben ser aceptados y confirmados en esta segunda instancia en cuanto que, en síntesis de ellos, es incuestionable, primero, que la obtención de la licencia por silencio administrativo requiere, seguían el precepto Dotado, que la Comisión Provincial de Urbanismo deje transcurrir el plazo de un mes sin notificar al interesado acuerdo expreso alguno y tal esencial condición no concreto en el caso de autos, pues en el mismo aparece acreditado y aceptado por la apelante que dicha Comisión cumplió esa notificación dentro del citado plazo, impidiendo con ello la consumación del silencia con independencia de cual haya sido el contenido del acuerdo notificado y aunque en la notificación no se hubiesen indicado los recursos procedentes, pues lo que la repetida norma exige para la producción del silencia positivo es la falta de conocimiento del solicitante, dentro del plazo establecido, de que la Administración se ha pronunciado de manera expresa sobre su petición y este conocimiento se produce con la notificación personal al interesado, tal y como ocurrió en el caso debatido, sin que a estos efectos tenga valor alguno el hecho de haberse omitido en la notificación cuales eran los recursos procedentes contra el acuerdo expreso notificado, ya que la indicación de éstos solo tiene relevancia a efectos del cómputo del plazo de interposición de los mismos y, segundo, que la institución del silencio administrativo tiene por objeto remediar, en sentido positivo o negativo, la inactividad de la Administración, sin que en ningún caso pueda ser utilizada, según reiterada jurisprudencia, como para obtener, en el supuesto del silencio positivo, derechos o situaciones contrarias a la ley y, por ello, aunque en el plano de la hipótesis se admitiera que concurran todas las condiciones forma les de dicho silencio, tampoco podría declararse que en virtud del mismo se había obtenido la licencia, pues ésta sería opuesta al ordenamiento jurídico en cuanto que el Plan Parcial al amparo del cual se solicitó era contrario, incluso antes de acordarse su nulidad por el Ministerio, a la ley de Zonas Verdes y al Plan General del cual es desarrollo aquel Plan Parcial y, en su consecuencia, el principio de jerarquía normativa itipidiría en todo caso la concesión expresa de dicha licencia y, por tanto, también su obtención por la vía del silencio.

CONSIDERANDO: Que no es de apreciar motivo que, a tenor del artículo 151 de la Ley de esta Jurisdicción , justifique una imposición de costas.