STS, 4 de Junio de 1979

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente Accidental:

Don José Luis Fonce de León y Belloso

Magistrados:

Don Manuel Gordillo García

Don José Gabaldón López

EN LA VILLA DE MADRID, a 4 de junio de mil novecientos setenta y nueve; en el recurso

contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, entre la

ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, apelante, y en su nombre el Sr. Abogado del Estado;

y DON Jose María , apelado, representado por el Procurador Don Rafael

Ortíz de Solórzano y Arbex, bajo la dirección del Letrado Sr. Lasagabaster; contra sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Pamplona de fecha 6 de abril de 1.974 , sobre Plan Parcial.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que la Comisión Provincial de Urbanismo de Guipúzcoa, en sesión celebrada en 19 de noviembre de 1.970, acordó lo siguiente: "Plan Parcial de los Polígonos 42, 23, 21, 16, 15 y 14. USURBIL. El presente Flan Parcial se ajusta al Plan General vigente de Usúrbil y sigue fielmente las directrices del Plan Provincial. La delimitación del ámbito de actuación es correcta, siguiéndose limites naturales lógicos que dan precisión a los indicados en el Plan General. Sobre este proyecto se pronunció ya la Comisión en 11 de noviembre de 1.969? informándose favorablemente a los efectos del art. 23 Vista la impugnación del Sr. Alexander y nueve más, se considera correcta la redacción del párrafo que proponen respecto a la cesión al Ayuntamiento de los terrenos para uso y servicio público, pues así se garantiza larealización a la par que el resto, y si se aceptase el plazo de quince años, podría terminarse la totalidad de los Polígonos sin estar realizadas las obras que se supone llevará a cabo el Municipio. Teniendo en cuenta todo lo anteriormente expuesto, se - acuerda la aprobación del presente Plan Parcial"; que no conforme Don Jose María se alzó ante el Ministerio de la Vivienda, que lo desestimó por silencio administrativo.

RESULTANDO: Que contra el anterior acuerdo de 19 de noviembre de 1.970, Don Jose María interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia de Pamplona, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia que declare la nulidad del acuerdo recurrido por no ser conforme a derecho con imposición de costas a la Administración si se opusiere.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado contestó a la demanda suplicando se acoja la excepción de falta de legitimación activa y en todo caso desestime el recurso.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de abril de 1.974 , en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS Que, rechazando el motivo de inadmisibilidad invocado por el Sr. Abogado del Estado y con estimación del presente recurso contencioso-administrativo promovido, como actor público, por Don Jose María contra acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Guipúzcoa de 19 de noviembre de 1.970, y confirmación presunta por silencio administrativo- del mismo por el Ministerio de la Vivienda en vía de recurso de alzada, por los que se aprobó definitivamente el Flan Parcial de Ordenación urbana de los polígonos 42, 23, 21, 16, 15 y 14 de la villa de Usúrbil, a que las presentes actuaciones re contraen, debemos declarar y declaramos la nulidad e ineficacia de los expresados acuerdos aprobatorios y, en consecuencia, del referido plan Parcial, por su disconformidad a Derecho; sin hacer especial imposición de costas"; y cuya sentencia se funda, entre otros, en lo;- siguientes CONSIDERANDOS: "SEXTO: Que como se desprende de modo indubitado del expediente administrativo y de las presentes actuaciones, el Plan Parcial objeto de recurso ordena urbanísticamente un amplio territorio, comprensivo de diversos Polígonos señalados en el Plan General, tales como los polígonos 14, 15, 16, 21, 23 y 42, sumando entre todos una superficie de 119.935 metros cuadrados, no obstante lo cual y para incorporar un mayor territorio a dicho Plan Parcial al polígono 42, el de mayor extensión, se le adicionó parta del Polígono 32 hasta completar la total extensión superficial del referido Plan, señalada en la Memoria en la cifra de 177.637,90 metros cuadrados, por lo que la diferencia entre el total de superficie y el representado por los polígonos abarcados por el Flan, diferencia que asciende a la cifra de 57.902,90 metros cuadrados ha de estimarse como formando parte del Polígono 32, calificado como zona rural o suelo rústico en el Flan General, según certificación en fase probatoria, si bien el arquitecto autor del proyecto de Plan que nos ocupa da la cifra de terreno correspondiente a zona rural de 67.164 metros cuadrados. Lo cierto e incuestionable es que el Flan Parcial no se limita a ordenar suelo urbano y de reserva urbana, constituido por los Polígonos que dice comprender, si no que clara y ostensiblemente incorpora a su ámbito una amplia zona de suelo rústico, perteneciente al Polígono 32, lo que, en primer término tiene a ser admitido por el Arquitecto redactor del mismo Sr. Leonardo , en escrito de aclaración obrante al folio 7 del expediente, en el que textualmente se afirma: "Los Polígonos 14, 15, 16, 21, 23, 42 suman un total de 119-935 metros cuadrados, luego necesariamente era menester abarcar zona rural de acuerdo con lo manifestado en el apartado 13 de las estipulaciones. Es de advertir que estas zonas rurales que se incluían, según el acuerdo También se les asignaba 3 m3/m2 y además el Ayuntamiento de comprometía a defenderlo ante los Organismo oficiales"; asimismo el propio técnico en otro escrito de fecha 26 de Mayo de 1.970, obrante al folio 9t manifiesta que necesariamente debe de ordenarse parte de la zona rutal, que tiene una amplitud de 67-164 metros cuadrados. Por otra parte, en el recurso de alzada ante el Ministerio de la Vivienda el informe emitido por el Subdirector General de Gestión, de la Dirección General de Urbanismo, es taxativo al señalar: "es cierto que se invaden terrenos que tienen la calificación de rústicos en el Plan General, ya que el Polígono 42 rebasa los límites establecidos en el Plan General, adentrándose en el polígono 32, calificado como suelo rústico", añadiendo más adelante que aproximadamente una tercera parte del suelo ordenado por el Plan Parcial es suelo rústico, el base a lo cual la propuesta de dicho Órgano es favorable a la estimación del recurso de alzada con la consiguiente revocación del acuerdo aprobatorio del Plan Parcial emitido por la Comisión Provincial de Urbanismo; a su vez dicho informe-propuesta tenía por base técnica el informe emitido con fecha 16 de Mayo de 1973 por el Arquitecto de la sección de Asistencia Técnica a la Gestión de dicho Ministerio, quien afirma que el polígono 42 rebasa sus propios límites adentrándose en el polígono 32, aproximadamente en un 50% de la superficie delpolígono 42, estando el 32 calificado como rústico, y asimismo la Asesoría Jurídica del Departamento insiste en la expuesta apreciación de la invasión del suelo rústico, si bien propone la revocación del Plan sólo en el aspecto relativo al Polígono 42, manteniéndolo en los restantes.- SÉPTIMO: Que de lo expuesto en el anterior fundamento claramente se aprecia una vulneración del artículo 69 de la Ley del Suelo ., ya que este precepto en su limitación la establece que los terrenos calificados como suelo rústico, carácter que inequívocamente conviene, según el Plan General, al polígono número 32 comprendidos en el ámbito de este Plan Parcial de Ordenación, los terrenos rústicos, decimos, no pueden ser dedicados a utilizaciones que impliquen transformación de su destino agrícola o forestal, siendo así que el planeamiento impugnado los destina, junto con los restantes, a la construcción devarios bloques o manzanas de viviendas para albergar en su conjunto una población de 6.500 habitantes, según datos de la propia Memoria justificativa del Plan en estudio; infringiéndose asimismo el límite de volumen de edificabilidad máximo del 0,2 metros cúbicos por metro cuadrado, comprendido en la regla segunda del aludido precepto, pues si bien no queda claro si en dicha zona de suelo rústico se alcanza el volumen de 3 metros cúbicos por m2, lo indudable es, según la citada Memoria, que el volumen pro medio para todos los terrenos sobrepasa el módulo de 2 metros cúbicos metro cuadrado; siendo patente que resulta igualmente vulnerado el artículo 69)1 en su limitación tercera, al prohibir las edificaciones características de zonas urbanas, pues aparece que gran parte del polígono 32 de suelo rústico se destina no a la construcción de viviendas unifamiliar de carácter aislado, propia del medio rural, sino a emplazar bloques de viviendas de las características de zona urbana y hasta un total de 1.300 en la totalidad del polígono, Se trata, por tanto, de una clara con versión de suelo rústico en suelo urbano por la vía del Plan Parcial de referencia, lo que supone desde el punto de vista de la acomodación del Plan Parcial al Plan General de ordenación de la villa- una modificación del citado Plan General aprobado en 10 de abril de

1.964, modificación que no podía efectuar válidamente el Plan impugnado dado que su función, a tenor del artículo 10,1 de la Ley del Suelo , es la de simple desarrollo de las previsiones contenidas en el Flan General, siendo función primordial de éste la delimitación de las diversas clases de suelo, en urbano, de reserva urbana y rústico, para cuya alteración se precisa ineludiblemente una modificación en legal forma del Plan General que contienen dicha delimitación básica, modificación que solamente podrá producirse o bien, a través de la anticipada revisión de todo el Plan General de ordenación urbana de la villa, en los términos y por el cauce del artículo 32,2 de la mencionada Ley reguladora , o bien promoviendo una modificación de este aspecto del planeamiento a través del procedimiento del artículo 39 de dicha Ley , sin que pueda entrar en juego la vía de modificación excepcional del artículo 46 de la Ley del Suelo por contraerse este precepto a los sectores urbanos y de reserva urbana sin contemplar un eventual cambio de calificación de suelo rústico; por todo lo cual y al no haberse seguido el procedimiento idóneo para alterar dicha calificación de suelo rústico, dicho está que se infringe de modo flagrante el Plan General de Ordenación en el extremo referido, lo que conduce a la anulación del acuerdo de aprobación definitiva del Plan afectado de dicha clara ilegalidad.- OCTAVO: Que se plantea el tema, suscitado en el expediente del recurso de alzada por el informe de la Asesoría Jurídica del Ministerio de la Vivienda, de si la anulación ha de ser de la totalidad del Plan Parcial en cuanto a los diversos polígonos que ordena o bien si ha de contraerse a la no inclusión del Polígono 42 por ser a éste al que afecta la ilegalidad. La opción por la primera alternativa de anulación del Flan en su totalidad es bien clara si se parte de que se trata de un planeamiento cuyo eje es el polígono 42, por ser el de mayor superficie, que funciona como elemento esencial, y así en el expediente se habla de "Plan Parcial del Polígono 42 y terrenos colindantes...", y lo que es mas importante, en la Memoria, página 2, al describir el polígono en cuestión se afirma: "Este polígono se define como de reserva urbana, es el más amplio en superficie y la base de todo el planteamiento", de suerte que dejar subsistente el Plan Parcial para los restantes polígonos es privar a la regulación urbanística de su fundamental sentido y finalidad, al tratarse de sectores interdependientes y subordinados al Polígono 42 de referencia, tesis de anulación de la totalidad del Plan Parcial que tiene también apoyo en el artículo 50,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo , interpretado "a sensu contrario", por todo lo cual se impone la anulación del acuerdo de aprobación definitiva respecto al Plan como un todo unitario. NOVENO Que a las infracciones sustanciales antes apuntadas, que se ciñen al artículo 69 de la Ley del Suelo y a la inobservancia del Plan General de Ordenación vigente en la villa de Usúrbil, no cabe oponer la argumentación que aparece utilizada en las presentí s actuaciones. Así, en efecto, no se está en presencia de un Plan especial de los comprendidos en el articulo 13 de la Ley del Suelo , ya que la finalidad no es la de regular con exclusividad un solo aspecto urbanístico, tal como protección del paisaje, de las vías de comunicación, conservación del medio rural o cualquiera otra de las finalidades que dicho precepto enumera, con carácter abierto, sino que se trata de un auténtico plan territorial que ordena un ámbito territorial en todos sus aspectos urbanísticos, como se deduce con la sola lectura de la Memoria del Plan Parcial, sin que los acuerdos de aprobación municipales ni el de la Comisión Provincial de Urbanismo califiquen a dicho Plan como especial, Por otra parte, el artículo 104,3 de la Ley del Suelo no constituye justificación que viabilice el impugnado plan Parcial, pues la zona deportivo-cultural integrada en el Plan no es la finalidad predominante del planeamiento, y, aunque lo fuera, lo que dicho precepto autoriza es a entender una zona como un solo polígono a efectos de distribución de cargas cuanto el emplazamiento de un elemento importante parque, etc.- beneficie a toda la extensión territorial, pero no para efectuar una división en polígonos con inclusión como suelo urbano del que se halla legalmente calificado como rústico, por t do lo cual se impone reiterar la expuesta tesis de la anulación de los acuerdos objeto de revisión jurisdiccional".

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fué admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciando se la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turnocorrespondiera, fué fijado, a tal fin, el veinticuatro de mayo último, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don José Gabaldón López.

VISTOS Los preceptos que se citan y demás de aplicación al caso.

SE ACEPTAN los Considerandos 6°, 7°, 8º y 9º de la Sentencia apelada.

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que impugnado en el Proceso el acto de aprobación del Plan Parcial de los Polígonos 42, 23, 21, 16, 15 y 14 de Usúrbil por quién, en el momento de los actos de aprobación municipales, era Concejal de su Ayuntamiento (y se opuso), procede ante todo confirmar el pronunciamiento de la Sentencia de primera instancia desestimatorio de la excepción de inadmisibilidad fundada en el n nº 4-a) del art. 28 de la Ley de esta Jurisdicción , y ello incluso sin insistir en los varios argumentos que allí se manejan acerca de la naturaleza de la acción ejercitada y la procedencia del acto recurrido, porque resulta verdaderamente decisivo el primero, atinente al alcance de la prohibición que el citado precepto expresa; y así, esa prohibición no se refiere a la posibilidad de que las personas que son titulares de un órgano administrativo impugnen decisiones de otros órganos de la misma persona jurídico-pública, sino, específicamente, a que pueda hacerlo un órgano en el ejercicio de sus propias competencias y ello porque resulta consecuencia de la falta de personalidad jurídica de los órganos ( art. 1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 1 y 6 de la Ley de Régimen Local ) y no de la falta de legitimación, si bien en aquellos casos en que la titularidad de un órgano pudiera acaso estar atribuida a una persona jurídica, la prohibición adquiriría especial eficacia por sí misma puesto que también entonces habría de reputarse subsistente otro fundamento de fondo, cual es el de la imputabilidad de los actos al ente, con independencia del órgano que los pronunció y consiguiente vinculación de todos ellos a la resolución emitida, salvo las vías legales de revisión o revocación; la distinción por tanto es fácil y suele mostrarse evidente cuando el Recurso se articula en defensa de derechos o intereses personales (y es por ello el caso mas abundante en la Jurisprudencia, sobre todo en materia de funcionarios defendiendo su propio estatuto personal); pero puede ser menos clara en los casos de acción popular como el contemplado, en que el impugnante defiende simplemente el interés público o el interés por la legalidad, porque estos son también los de las competencias públicas del órgano; la distinción, sin embargo, puede en el caso establecerse porque el Concejal no es un órgano de la Corporación al no constituir un centro de competencias propias sino solo miembro personal de un órgano colegiado (así resulta de los artículos 58 y 73 de la Ley de Régimen Local que, respectivamente, establecen los órganos del Municipio y la Composición del Ayunte, miento, y los 116 a 125 que señalan las atribuciones de aquéllos y no mencionan a los Concejales); criterio que, por otra parte, ya ha expresado esta Sala en ocasiones anteriores como las determinantes de las Sentencias de 28 de noviembre de 1.974 ú 8 de noviembre de 1.978.

CONSIDERANDO: Que procede también confirmar la resolución de fondo del Fallo recurrido por los propios fundamentos del mismo que se aceptan, en- cuanto, como deja claramente acreditado, el Plan Barcia! impugnado incorporó una gran superficie de suelo calificado como rústico en el Plan General para transformarlo en suelo urbano con destino a construcciones de esas características, contraviniendo así las prohibiciones legales y las determinaciones del propio Plan General en cuanto a su zonificación; y sin que resulte posible la subsistencia del Plan parcial en el resto del terreno, dada la imposibilidad de separar una ordenación concebida armónicamente como unitaria y centrada sobre todo en los terrenos incorporados de zona rústica.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian méritos que puedan fundamentar una imposición de las costas de esta apelación.

FALLAMOS

FALLAMOS Que desestimando, como desestimamos, la apelación interpuesta por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción en la Audiencia de Pamplona de 6 de abril de

1.974 estimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Jose María , que anuló el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Guipúzcoa de 19 de noviembre de 1.970 y su confirmación por silencio ministerial, aprobatorios definitivamente del Plan Parcial de Ordenación de los polígonos 42, 23, 21, 16, 15 y 14 de la villa de Usúrbil, debemos confirmar dicha Sentencia y la confirmamos, sin expresa mención de las costas del Proceso.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en laColección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos firmamos

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don José Gabaldón López estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como secretario, certifico. Madrid a 4 de junio de mil novecientos setenta y nueve