STS, 19 de Mayo de 1981

SENTENCIA

Excmos. Señores:

Don Pedro Martin de Hijas y Muñoz

Don Enrique Medina BalmasedaDon Eugenio Díaz Eimil

En la villa de Madrid, a diez y nueve de mayo de mil novecientos ochenta y uno, en el recurso contencioso-administrativo que, en grado de apelación, pende ante la Sala, entre partes, de una, como apelante, Don Baltasar , representado por el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez y dirigido por Letrado; y de otra, como apelado, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria, representado por el Procurador Don Federico Enríquez Ferrer y dirigido igualmente por Letrado contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas, con fecha primero de Marzo de mil novecientos setenta y ocho , en pleito sobre denegación de licencia para construir ocho viviendas.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que con fecha veintiséis de Agosta de mil novecientos setenta y seis, Don Baltasar , solicitó del Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canarias le fuese concedida la oportuna licencia de obras para construir un grupo de ocho viviendas, en un solar situado donde llaman en el Plan Loreto (Tafira Baja), acompañando el correspondiente proyecto; y el Ayuntamiento, con fecha tres de Marzo de mil novecientos setenta y siete dictó Decreto acordando se comunicase a los interesados el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de fecha treinta y uno de Enero anterior, que transcrito literalmente, dice así: "Comisión Municipal de Urbanismo. Reunión celebrada el día 31 de Enero de 1.977 - INFORME: Habiéndose decretado, por el Iltmo. Sr. Alcalde, el 14 del actual en cada uno de los expedientes del Negociado de Fomento, números 321/73, 233/76 y 180/76, que se fije la Ordenanza aplicable en los emplazamientos en que se solicitan licencias por los respectivos interesados; la Comisión acuerda que, a fin de aplicar criterios racionales, por la Oficina Técnica de Urbanismo se realice un estudio general que contemple una a modo de Normas Subsidiarias para la edificación en aquellas zonas de Tafira cuyos terrenos lo permitan, bien por encontrarse urbanizados total o parcialmente los terrenos o bien por existir ya de hecho construcciones formando pequeños núcleos urbanos; quedando, mientras tanto, paralizados los expedientes de la referencia. Posteriormente a este estudio, deberá emitir informe el señor Oficial Mayor Letrado, sobre el procedimiento a seguir para hacerlas viables reglamentariamente; contra cuyo Decretó se interpuso por Don Baltasar recurso de reposición, que no aparece resuelto de forma expresa.RESULTANDO: Que contra el anterior Decreto del Ayuntamiento de Las Palmas, de tres de Marzo de mil novecientos setenta y siete y contra la denegación presunta de la reposición contra aquél deducida, por Don Baltasar se interpuso recurso contencioso-administrativo, formalizando en su día la demanda, con la súplica- de que se dictase sentencia anulando los actos recurridos declarando que el recurrente ostentaba por silencio administrativo legitima licencia de edificación para la ejecución del Proyecto de ocho viviendas en el Plan Loreto, con expresa imposición de costas a la Corporación demandada.

RESULTANDO: Que conferido traslado al Ayuntamiento de Las Palmas, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia desestimatoria del recurso, por ser ajustada a Derecho la actuación municipal, con expresa imposición de costas al demandante; y seguido el pleito por sus restantes trámites, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las. Palmas de Gran Canaria, con fecha uno de Marzo de mil novecientos, setenta y ocho, se dictó la Sentencia hoy apelada, cuya parte dispositiva, copiada a la letra, es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Ángel Colina Gómez, en representación de Don Baltasar , contra, el acto de denegación presunta del recurso de reposición interpuesto frente al Decreto de la Alcaldía de tres de Marzo de mil novecientos setenta y siete relacionado en el resultando primero y contra este mismo Decreto por ajustarse a Derecho los actos administrativos impugnados, declarando no haber lugar a los pedimentos de la demanda, Todo ello sin hacer especial imposición de costas"; cuya sentencia se, funda en los. Considerandos siguientes: "PRIMER, CONSIDERANDO: Que limitándose como se limita el Decreto de la Alcaldía del Ayuntamiento de Las Palmas' de tres de Marzo de mil novecientos setenta y siete, que se impugna en este recurso, a disponer que se comunique a los interesados el acuerdo de la Comisión Municipal de Urbanismo de treinta y uno de Enero de aquel año, transcrito en el primer resultando de esta sentencia, y que por la Oficina Técnica de Urbanismo se realice, a la mayor brevedad el estudio; que se indica por dicha Comisión (estudio simplemente informativo, de carácter general, surgido de aquel y de otros expedientes, que habría de contemplar unas a modo de normas subsidiarias para la edificación en aquellas zonas de Tafira cuyos terrenos lo permitan por encontrarse urbanizados total o parcialmente, o por existir ya de hecho construcciones formando pequeñas núcleos urbanos) sin contener ningún otro concepto que por ello pueda materialmente tacharse de nulo o anulable, claro resulta, de una parte, que aquellos dos proveídos que contiene, de notificación a los interesados de lo que no es más que un informe de la Comisión Municipal de* Urbanismo, y de encargó a la Oficina Técnica de la realización del citado estudio, carecen de la significación que el actor quiere darle de actos expresos de denegación por la Alcaldía de la licencia solicitada, y de otra, que en el Decreto mencionado no existe frase alguna que permita obtener la conclusión de que constituye un acto expreso de paralización del expediente, por lo que, en ausencia de normas que prohiban a la Alcaldía notificar a los interesados en los expedientes los informes de las Comisiones Municipales o encomendar a dichas Comisiones el estudio de cuestiones de interés en relación a la normativa urbanística, ha de estimarse que el citado Decreto se desenvolvió en el terreno de la licitud y que por ello ni es contrario a Derecho, ni anulable, siendo además evidente que el simple incumplimiento por los Ayuntamientos de los plazos específicos de tramitación y resolución ordenador en los artículos nueve y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , tampoco entraña sin mas, la denegación del otorgamiento de las licencias pedidas, como el mismo actor viene a reconocer al razonar en el fundamento V de los de Derecho de la demanda, que loa efectos del silencio administrativo negativo recogido en los artículos trescientos setenta y cuatro de la Ley de Régimen Local y trescientos treinta y cuatro del Reglamento de Organización Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales no rigen en materia de licencia de obras, por venir canalizada la actitud silente de la Administración a través del silencio positivo, conforme al artículo nueve del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .- SEGUNDO CONSIDERANDO: Que simultáneamente a la declaración de nulidad del citado Decreto de la Alcaldía de tres de Marzo de mil novecientos setenta y siete, el actor pretende obtener en este recurso la declaración judicial de que ostenta por silencio administrativo legítima licencia de edificación para la ejecución del Proyecto de ocho viviendas en el Plan Loreto, o subsidiariamente que ostenta, de modo indubitado, el derecho a que le sea concedida, con orden a la Corporación demandada a que así lo admita o ampare, reproduciendo con ello, con mecanismo inversor del orden de las peticiones, lo que ya pidiera a la Alcaldía en su escrito de reposición y en el de ampliación, más con respecto a esta cuestión ha de precisarse que su denegación se impone por la legalidad, antes afirmada, del acto impugnado, al que se conectan las peticiones dichas, aparte de que las propias argumentaciones de la parte que las formula patentizan su inviabilidad, pues si como sostiene el recurrente, en su escrito de reposición de veintitres de Noviembre de mil novecientos setenta y siete, la Alcaldía carecía de facultades para conceder o negar la licencia de obras pedida, por ser atribuciones que corresponden a la Comisión Municipal Permanente, no se concibe que en dicho escrito de reposición formulado contra el Decreto de la Alcaldía de tres de Marzo, que habría de ser resuelto por el propio Alcalde, se pida a éste que sustituya el. Decreto citado por otro en que se conceda la licencia de construcción, y si después, en veinticinco de Abril del mismo año, al amparo de un artículo cual el ochenta y tres de la Ley de Procedimiento Administrativo notoriamente extraño e inaplicable al recurso dereposición, se presenta por el actor, cuando había pasado más de un mes de la: interposición de este, un escrito, impropiamente denominado de ampliación de alegaciones en el que se insiste en la incompetencia de la Alcaldía, para resolver, con base en otro fundamente, cual el de haber perdido la competencia del Ayuntamiento para otorgar o denegar la licencia por haber pasado esta competencia a la Comisión Provincial de Urbanismo, al denunciarse la mora ante el Organismo Provincial,; tampoco puede comprenderse que por vía del recurso de reposición citado se intentara, conseguir de la Alcaldía, cuya competencia es negada, la obtención de la mencionada licencia da obras. TERCER CONSIDERANDO; Que acaso por ello, el actor intente, enmendar estas contradicciones a través del escrito de veinticinco de Abril de mil novecientos setenta y siete, en el que so pretexto de ampliar, las alegaciones del recurso de reposición, pretende sustituir la petición originaria hecha al Alcalde para que, según dice literalmente, "reponga el acto que recurre sustituyéndolo por otro por el que me sea concedida la licencia" que también había solicitado, por la petición nueva y distinta de que "reponga el acto, distando otro en su lugar por el que sea reconocida la licencia de construcción que desde el día doce de Marzo pasado legítimamente ostentó" por el mecanismo del silencio administrativo positivo, con lo cual desnaturaliza el recurso de reposición al pedir a la Alcaldía que reponga el Decreto de tres de Marzo por haber sobrevenido un hecho posterior el día doce del mismo mes, haciendo de este modo expreso lo que dice obtuvo presuntamente, olvidando que la adecuación o inadecuación de dicho Decreto al Ordenamiento Jurídico solo podrá ser revisado en función de los hechos y de la legalidad existentes en el momento de ser dictado, y que las situaciones producidas a que puedan producirse con posterioridad, no son objeto del recurso de reposición, y, por ser cuestiones nuevas, podrán obtener protección a través de los medios que las leyes de procedimiento establezcan, pero no en función de un recurso de reposición actuante sobre un acto administrativo anterior y distinto, más aunque así no se entendiere, la citada petición de reconocimiento tampoco seria atendible en razón a su íntimo contenido, porque a la ficción legal del silencio positivo no se le pueda atribuir un alcance tal que habilite el ejercicio de facultades que por vía de acuerdo expreso no pudieron ser permitidas ( sentencia del Tribunal Supremo de once de Mayo de mil novecientos setenta y siete y artículo ciento ochenta y siete del Texto refundido de la Ley del Suelo ), y en el supuesto que nos ocupa no existía posibilidad legal de que la licencia fuera válidamente otorgada, ya que ubicados los terrenos en el lugar que llaman Plan Loreto, de Tafira junto al pequeño y antiguo núcleo urbano de "El Piquillo", preexistente al Plan General, situado en una zona rústica, a él es aplicable la ordenanza treinta y seis del Plan General de Ordenación Urbana de Las Palmas (terreno rústico-otros centros urbanos. De momento debe conservarse el carácter actual. Deben prepararse los oportunos planes parciales), examinada e interpretada con toda precisión por la sentencia del Tribunal Supremo de veintisiete de Febrero de mil novecientos setenta y seis , que reconduce la cuestión de la edificación en la zona artículo sesenta y ocho de la ley de doce de Mayo de mil novecientos cincuenta y seis , como supuesto de suelo de reserva urbana, necesitado para su incorporación urbana de la aprobación de Plan Parcial y, entre tanto, carente de aprovechamiento urbano actual, al no corresponder el tratamiento propio del suelo rústico a su verdadera naturaleza (tratamiento de rústico que tampoco hubiera, autorizado el proyecto del actor, atendida su proporción volumétrica,) por lo que, al coexistir Plan Parcial, el único apoyo que podría tener el pretendido Proyecto de edificación para el que se pidió la licencia, sería la existencia del "Proyecto de apertura de calle en el Piquillo .aprobado definitivamente por la Comisión Provincial de Urbanismo en sesión de veintiocho de Noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, pero es el caso que la aprobación de este proyecto solo puede estar definida en función de sus antecedentes, entre los que figuran, de una parte, los resultantes de la aprobación provisional del Proyecto de apertura de calle, en la que se puntualizaba que todos los servicios de alcantarillado, pavimentación, aceras, agua y luz, correrían de cargo del promotor, de conformidad con el dictamen de la Comisión Municipal de Urbanismo, y de otra, los más remotos, anteriores a la presentación del proyecto de apertura de calle, de los que este trae causa, dado que el proyecto se presentó acompañado de una memoria en la que se exponía que se verificaba recogiendo La respuesta afirmativa dada por el Ayuntamiento a una consulta que se formuló sometiendo a su consideración la posibilidad de urbanizar y parcelar, conforme a un plano que se adjuntaba, los terrenos situados donde ahora se quiere construir, y la resolución de dicha consulta se plasmó en un acuerdo de la Comisión Municipal de Urbanismo de veintiséis de Agosto de mil novecientos sesenta y cinco, en el que se admitía la posibilidad de urbanizar y parcelar conforme al plano, debiendo recogerse en el proyecto definitivo que habría de presentarse a la aprobación municipal la condición de someterse a la Ordenanza de aplicación a Ciudad Jardín, y de que todos los servicios de alcantarillado, pavimentación, aceras, agua y luz, serian ejecutados por los solicitantes y a su costa, aparte de La obligación de ceder al municipio los terrenos precisos para la ampliación de las vías existentes, así como los de las nuevas señaladas en el plano, lo que cobra especial significación, si se tiene en cuenta que como afirma la Sentencia del Tribunal Supremo de diez y seis de Junio de mil novecientos setenta y siete , constituya en condiciones objetivas de los planes (o proyectos) las que aparezcan establecidas aunque sea de una manera implícita en la memoria del mismo, y que es doctrina reiterada de dicho Tribunal, contenida en las sentencias de dos de Abril y nueve de Octubre de mil novecientos setenta y cinco y diez de Junio de mil novecientos setenta y siete , la que afirma que parcelar no es, propiamente, dividir terrenos en solares, sino más bien en parcelas o unidades aptas para ser transformadas en solares, y esto requiere la obra urbanizadora que define el Plan, o en su defecto la realización de los servicios mínimos de pavimentaciónde la calzada, encintado de aceras, suministro de aguas, alcantarillado y alumbrado público, a tenor de los artículos sesenta y tres y sesenta y siete de la Ley del Suelo , lo que conduce a estimar que como en el supuesto de autos las características objetivas del Proyecto de edificación, aparte de atentar contra el carácter típico de Tafira por pretenderse introducir un elemento no usual de dicha zona, tampoco se adaptan a las normas, de la Ordenanza sexta que rige para Ciudad Jardín, por no tratarse de una Vivienda unifamiliár, sino de un edificio de ocho viviendas, y como además el proyecto de apertura de la calle citada no llegó a obtener realización en cuanto al cumplimiento de los servicios mínimos esenciales por carecer de alcantarillado, alumbrado público, pavimentado y encintado de aceras, que habían de correr a cargo del promotor, la conclusión que se impone es, que la licencia de construcción no podía ser obtenida por silencio administrativo positivo, sin que a ello se oponga el hecho de que en aquel lugar se otorgaran antas otras licencias de construcción, que, como dice la sentencia citada de diez de Junio de mil novecientos setenta y siete , constituirían en definitiva meros precedentes administrativos, carentes de valor como fuente de derecho, o como elemento regulador; de actos futuros, por semejanza que entre ellos exista, tal como viene proclamando una constante jurisprudencia,- CUARTO CONSIDERANDO: Que por lo expuesto procede desestimar el recurso por ajustarse a Derecho el acto administrativo impugnado, declarando no haber lugar a las peticiones de la demanda.- QUINTO CONSIDERANDO: Que no existen méritos para una especial imposición de costas, por faltar las circunstancias de mala fe y temeridad previstas en el artículo ciento treinta y uno de la Ley Jurisdiccional ".

RESULTANDO: Que contra la anterior Sentencia interpuso apelación Don Baltasar que fué admitida en ambos efectos, con emplazamiento de las partes y remisión de los autos a este Tribunal, ante el que se personaron, en tiempo y forma, los Procuradores Don Saturnino Estévez Rodríguez y Don Federico Enríquez Ferrer, en representación, respectivamente, del mencionado apelante y del Ayuntamiento de Las Palmas; y no habiéndose solicitado por las partes la celebración de Vista ni considerarla necesaria el Tribunal, en sustitución de la misma se formularon por aquéllas los oportunos escritos de instrucción y alegaciones, acordándose en consecuencia señalar día para el Fallo de la presente apelación, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fué fijado el seis de mayo actual.

Visto, siendo Ponente, el Magistrado Exorno. Señor Don Eugenio Díaz Eimil.

Vistos los artículos 9, 10, 60, 62, 63, 64, 65 y 68 de la Ley del Suelo de 12 de Mayo de 1.956 ; 10, 11, 12, 13, 73, 77, 79, 80 y 84 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1.976 ; 83 de la Ley de Procedimiento Administrativo ; 9 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales ; 374 de la Ley de Régimen Local ; 131 dé la Ley de esta Jurisdicción y demás normas y jurisprudencia de aplicación.

Se aceptan los Considerandos de la Sentencia apelada; y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que para confirmar la sentencia apelada se hace innecesario examinar y rebatir todos y cada uno de los numerosos argumentos aducidos por el apelante en su escrito de alegaciones, pues su pretensión de obtener licencia de obras para la construcción de un bloque de ocho viviendas en un terreno situado en el llamado Plan Loreto del barrio de Tafira del término municipal de Las Palmas de Gran Canaria es desestimado por dicha sentencia con base en una sólida y razonada fundamentación jurídica, cuyo acierto resulta manifiesto con solo considerar que tal decisión desestimatoria es plenamente conforme con lo declarado y resuelto en la sentencia de esta Sala de 27 de Febrero de 1.976 , dictada en un recurso contencioso planteado sobre las condiciones de edificabilidad en el citado sector de Tafira y en la que se contiene un estudio de la legalidad urbanística aplicable al mismo del cual se deriva, a pesar del notable y brillante esfuerzo dialéctico que se despliega en el escrito de alegaciones del apelante, que la licencia pretendida por éste no puede legalmente concederse y ello cualquiera que sea la solución que se adopte entorno al esencial problema de elegir entre las dos calificaciones urbanísticas del suelo y las dos Ordenanzas que se enfrentan en el debate procesal, pues si se acepta la calificación de suelo de reserva urbana y la aplicación de la Ordenanza treinta y seis, falta el Plan Parcial que desarrolle la urbanización y convierta dicho suelo en urbano y edificable y si se, acepta la calificación de "ciudad jardín" con aplicación de la Ordenanza 6, se opone a la legalidad de la licencia pretendida la norma de esta Ordenanza que únicamente permite viviendas unifamiliares, pues siendo éstas las construcciones aisladas destinadas a vivienda de una sola familia, no puede Incluirse len tal concepto la edificación proyectada por el apelante, que consiste en un bloque de ocho viviendas con única entrada común de características similares a las construcciones hoteleras o bloques de apartamentos que rompe la tipología de las existentes en dicho sector o barrio e infringen, según los informes técnicos, el uso autorizado por la citada Ordenanza

CONSIDERANDO Que no se aprecian motivos para acordar la especial imposición de costas que previene el articulo 131 de la Ley de esta Jurisdicción .

FALLAMOS