STS 585/1989, 22 de Mayo de 1989

La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: «Fallamos: Que desestimando como desestimamos, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Luis Alberto , en su propio nombre y derecho, contra la resolución de 10 de febrero de 1987 del Ministerio de Relaciones con las Cortes y la Secretaría del Gobierno, que desestimó su solicitud de que se le atribuyesen las frecuencias de las que citaba en su escrito para transmisores de radiodifusión de onda media, debemos declarar y declaramos dicha resolución ajustada a Derecho en cuanto a los motivos de esta impugnación, por no vulnerar los derechos fundamentales invocados; absolviendo en consecuencia a la Administración demandada y condenando al actor en las costas de este proceso. A este fallo sirvieron de fundamentación los siguientes fundamentos de Derecho. 1.º Este proceso sigue la tramitación especial de la Ley 62/1978 , y por consiguiente en el mismo sólo cabe resolver acerca de la pretendida violación de derechos fundamentales, en el caso el de la libertad de información del art. 20 del texto constitucional . El acto recurrido es la resolución del Ministro de Relaciones con las Cortes y la Secretaria del Gobierno de 11 de febrero de 1987; en él se decide acerca de una solicitud del ahora recurrente que había pedido la atribuciónde frecuencias y potencias de emisión de sus transmisiones de alcance local en onda media desde los lugares que en aquélla instancia indicaba y con objeto de hacer uso del derecho fundamental que le reconoce el art. 20-1-a) y d) de la Constitución . Dicha resolución denegó la petición fundándose en que «la atribución de frecuencias y potencias de emisión no es un acto aislado del que pudiera derivarse el derecho a gestionar el servicio público de radio-difusión... sino que forma parte de un procedimiento en el que lo esencial es la concesión administrativa para la gestión del mismo y no la asignación de frecuencias y potencias para llevarla a cabo»; y en que «el derecho a difundir las ideas y opiniones que comprende el de crear los medios materiales a través de los cuales la difusión sea posible, presenta indudables límites, entre ellos la necesidad de no impedir un igual ejercicio de los mismos derechos por los demás ciudadanos». 2.º El recurrente sostiene que el caso difiere sustancialmente de otros anteriormente resueltos por esta Sala y en especial del que dio lugar a la sentencia del Tribunal Constitucional de 24 de julio de 1986 . Es verdad que existe cierta diferenciación, pero el recurso, en esta via especial, se plantea de modo idéntico que en aquellos casos, es decir, frente a la desestimación de una solicitud de atribución de frecuencias y potencias de emisión y en relación con la vulneración del derecho fundamental indicado. Por consiguiente, en relación con este planteamiento y cualquiera que sea la opinión acerca de la colisión entre la declaración de servicio público (y subsiguiente concesión discrecional) del establecimiento de los medios para la libre emisión de información y el carácter de Derecho Fundamental de éste, la aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la cuestión no difiere por el hecho de que se trate de emisoras de radio y no de televisión. Pero hay que agregar que en aquellos supuestos (de emisoras de radio) existen normas de desarrollo aplicables como son el R.D. 1433/1979, de 8 de junio (Plan Técnico Transitorio del Servicio Público de Radiodifusión Sonora en Ondas medias con modulación de frecuencias y la O.M. de 25 de marzo de 1981 (desarrollando la segunda fase de dicho Plan Técnico) las cuales parten del mismo concepto de Servicio Público de titularidad estatal de la Radio-difusión y del otorgamiento discrecional de las concesiones y no de una mera autorización administrativa (arts. 1 y 2 del primero) y establecen unas reglas de procedimiento para la solicitud de tales concesiones con sujeción general a un plan de instalación de emisoras (arts. 8 y siguientes ); de suerte que a la alegación de violación del derecho fundamental, en cuanto, como aquí ocurre, no se haya ajustado la petición a esas normas, debe serle de aplicar el mismo criterio que en ocasiones anteriores por virtud de la interpretación dada ya por el Tribunal Constitucional. Y cualquier otra alegación habría de referirse a la adecuación de la solicitud a las referidas normas reglamentarias, no al derecho fundamental que aquí se invoca. 3.º Al igual que en aquellos otros casos, aquí se alegaba que la Constitución no permite el monopolio de ningún medio de difusión y el Estatuto de Radio y Televisión no es una Ley Orgánica ni puede ser interpretado del modo que lo hace la Administración, que lesiona la libertad ideológica (a. 16) y la de enseñanza a distancia (a. 27-1), además de la antes citada (a. 20-1,a) y d). Siendo inconstitucional la Ley si se interpreta en el sentido de declarar la titularidad y por tanto el monopolio de estos medios de difusión a favor del Estado, es posible alegar esta cuestión por el recurrente de amparo. El medio técnico de difusión pretendido por el recurrente no impide, según él, un igual ejercicio de los mismos derechos por los demás ciudadanos, sino que lo facilita. Es a los ciudadanos y no al Estado a quienes corresponde la titularidad de los derechos y libertades reconocidos en el art. 20-1, a) y d) de la Constitución porque el derecho de comunicar y recibir información es un derecho de libertad frente al poder, por lo cual el Estatuto de RTVE debe ser interpretado conforme a la Constitución ; no depende de la atribución de frecuencias de emisión por el Gobierno y aquélla no es sino un medio de organizar el acceso a las mismas. 4.° La controversia se centra, pues, en la legitimidad del acto que deniega la atribución de frecuencia desde el punto de vista de los derechos de libertad de expresión reconocidos en el art. 20 de la Constitución , en cuanto el uso técnico de ciertas frecuencias constituye el medio indispensable para la transmisión de noticias por un medio audiovisual. En el proceso n.° 14.775 de esta misma Sala se planteó cuestión de constitucionalidad respecto del art. 1 del Estatuto de Radio y Televisión en cuanto la consideración de la Televisión como servicio público podía ir en contra de la libertad de expresión reconocida en el art. 20-1, a) y d) de la Constitución , porque el carácter de servicio público para una actividad supone la titularidad pública de ejercicio de los derechos, y la explotación privada (si se acuerda) es concedida como otorgamiento por la Administración de un derecho nuevo, cuando, por tratarse de derecho fundamental, su carácter es previo y originario a los que el Estado tenga respecto de su ejercicio en el cual debe siempre respetar el contenido esencial de aquél. El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 24 de julio de 1986, declaró no haber lugar a pronunciarse acerca de la constitucionalidad de la norma cuestionada. La sentencia de esta Sala recaída en aquel Recurso lo desestimó con ese fundamento y fue confirmada por la del Tribunal Supremo de 16 de enero de 1987 . 5.º La resolución citada del Tribunal Constitucional supone, por lo pronto, que al no existir pronunciamiento sobre inconstitucionalidad del referido art. 1 del Estatuto de Radio y Televisión , éste ha de tenerse por constitucionalmente legítimo, y en consecuencia ha de partirse para resolver también este Proceso, como aquél, del carácter de servicio público de titularidad estatal de la Televisión y de que su atribución a los particulares para el eventual ejercicio por los mismos tiene lugar mediante concesión administrativa; prescripción reiterada por los arts. 1 y 2 del R.D. 1433/1979, de 8 de junio . Pero sin olvidar tampoco que el Tribunal Constitucional se funda en la «falta de relevancia del precepto cuestionado respecto del fallo a dictar»; no se advierte ninguna razón (afirma) para entender que una eventual declaración de inconstitucionalidad del art. 1-2 de la Ley 4/1980llevara a estimar la pretensión deducida», y esta conclusión tiene a su vez por base el que lo pretendido allí por el recurrente fue la «inscripción en un registro de empresas concesionarias de un servicio público». De suerte, pues, que si el que entonces recurría no era concesionario y ni siquiera titular de una licencia cuando solicitó la inscripción en aquel registro, le faltaba el requisito previo para que su petición fuese estimada. Conclusión que circunscribía la solicitud de inscripción y su denegación al ámbito exclusivamente formal del Registro e independizaba esta decisión incluso de los fundamentos de la resolución impugnada. Mas si, según esa doctrina, el Registro de frecuencias debe reputarse como un Registro Público de concesionarios del servicio, es de estricta lógica la consecuencia de que, al no haber obtenido el recurrente la necesaria concesión según el régimen legal, estuviese bien denegada la inscripción. Lo cual se consideró entonces el fundamento del acto recurrido y lo que motivó el planteamiento de la cuestión de constitucionalidad del precepto legal en que aquél se fundaba porque, de no reputarse el mismo ajustado el art. 20 de la Constitución , el Registro de Frecuencias, sin perder su carácter técnico, ordenador y de publicidad, ya no sería un Registro de concesiones o concesionarios. 6.° De este modo la Sentencia del Tribunal Constitucional y la de principal consideración en que se apoyó pasaron a constituir el fundamento del fallo de la citada sentencia de esta Sala de 18 de octubre de 1986 , argumentándose que si según el régimen legal vigente la televisión es un servicio público de titularidad del Estado, el Registro de frecuencias será un registro de concesionarios del servicio y al recurrente le faltaba ese carácter puesto que no se había otorgado a su favor concesión alguna (y ni siquiera licencia) para el montaje y uso de las emisoras de baja frecuencia cuyos canales solicitaba. Por ello, la resolución administrativa denegando la inscripción en el Registro se tuvo por ajustada a Derecho. Y no resultaba posible, partiendo de esas premisas, construir una interpretación distinta, aunque se basara en que el Registro pudiera no ser de concesiones sino de licencias, pues en todo caso la intervención del Estado a través de su titularidad del servicio implicaría la previa existencia de concesión o de licencia a inscribir y no una mera regulación de solicitudes de frecuencias para ordenar las distintas peticiones. El obstáculo, pues, al ejercicio del derecho de libre comunicación de información del art. 20 del texto constitucional que el recurrente pretendía ejercitar mediante el montaje de ciertas emisoras de televisión de baja frecuencia no resultaba ser así la resolución administrativa denegando la inscripción en el registro de frecuencias, sino el precepto legal que taxativamente establece (por aplicación del concepto que invoca) la necesidad de concesión previa para iniciar esa actividad, al cual dicha resolución se ajusta y por consiguiente no se reputó posible declarar allí que la misma violase el invocado derecho de libertad. Y en este caso, tal como antes se indica, las normas reglamentarias aplicables respecto de emisoras de radio-difusión contribuyen a que la referida doctrina legal igual o mayor virtualidad, porque aquí están reguladas las normas de otorgamiento de las concesiones. 7.° Debe, en consecuencia, desestimarse el Recurso y condenar en las costas al recurrente puesto que es preceptivo a tenor del art. 10-3 de la Ley 62/1978 cuando, como en este caso, se han desestimado todas sus pretensiones.

Notificada la anterior sentencia, se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala del Tribunal Supremo, la cual se admite en un solo efecto Por providencia de 30 de junio de 1988, en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a dicho Tribunal.

Remitidas las actuaciones procedentes de la Excma. Audiencia Nacional, y personado y mantenida la apelación por don Luis Alberto , se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones, el señor Luis Alberto evacúa el trámite conferido y tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala: dicte sentencia de acuerdo con la Súplica -y según la motivacióndel escrito de interposición y fundamentación de este recurso de apelación.

El Letrado del Estado, tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando: dicte sentencia desestimatoria de este recurso, confirmando la apelada por ser plenamente ajustada a Derecho y con imposición de costas a la parte apelante.

El Ministerio Fiscal evacuando el trámite conferido emitió su informe en el que solicita que el recurso de apelación interpuesto debe ser desestimado en su totalidad imponiendo las costas al recurrente.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso la audiencia de 16 de mayo de 1989, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado en la tramitación las formalidades legales referentes al procedimiento.

Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. Magistrado don Enrique Cáncer Lalanne.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada.

En la apelación el actor reproduce los problemas suscitados en la instancia anterior, que han sido examinados con la suficiencia, amplitud y profundidad por la Audiencia Nacional, cuyas argumentaciones se dan por reproducidas. Si acaso conviene añadir, con referencia a la solicitud de planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de los arts. 1.º p. 2 y 2° p. 4 del Estatuto de Radio y Televisión, Ley 4/1980 de 10 de enero, que el actor alega que pueden ser contrarios a los arts. 14, 16 p. 1, 20, a) y el 53 p. 1 y 81 p. 1 de la Constitución , que la Ley cuestionada no trata de regular de un modo frontal y directo la libertad de expresión y de creación de medios materiales de información, sino que simplemente afecta al ejercicio de esos derechos, por lo que no se precisaba la adopción de la forma de Ley Orgánica, cuya falta el actor denuncia, siendo suficiente la categoría de Ley Ordinaria exigida por el art. 53 p. 1 CE , que es la que precisamente presentó la norma cuestionada. Y que no se encuentran razones para pensar que la atribución a la radiodifusión y televisión, con carácter abstracto y general, de la calidad de servicios públicos esenciales cuya titularidad corresponde al Estado o al Gobierno la asignación de frecuencias y potencias radiofónicas, pueda vulnerar el derecho a la igualdad del art. 14 de la Constitución Española, o la libertad ideológica del art. 16 , pues no se trata de imponer una prohibición o limitación a una libertad constitucional, sino de la regulación de las condiciones que ha de ajustarse la utilización de los medios a través de los cuales pretende ejercitarse la libertad invocada, o la de expresión e información del art. 20,1, a) y d) de la CE , también presuntamente vulnerados según el actor, por la regulación legal; medios que, por estar naturalmente limitados y ser de carácter demanial, como es el espacio electromagnético, exigen por su naturaleza la titularidad estatal y el sometimiento a un condicionamiento que garantice a la totalidad de los ciudadanos la posibilidad de un uso general ordenado. Aparte de que constituye un contrasentido que el recurrente cuestione la constitucionalidad de unos preceptos del Estatuto de Radio y Televisión , y, por tanto ponga en duda su validez, cuando la subsistencia de los mismos es precisamente el presupuesto lógico de lo que pretendía de la Administración, si se recuerda que el actor se dirigió al Ministerio de la Presidencia del Gobierno, solicitando la atribución de frecuencia y potencias de emisión para la instalación de estaciones transmisoras de radiodifusión por onda media, y que por tanto la solicitud sólo podría prosperar si previamente se reconoce la titularidad pública del servicio.

Respecto del fondo, la argumentación del actor, sustancialmente, descansa en la afirmación de que, como es titular de la libertad de expresión e información y libre creación de los medios necesarios para darles efectividad, y esa libertad deriva inmediatamente de la Constitución, o bien no puede ser sometida a límites por la Administración, o bien los que se determinen por las normas, han de considerarse como simples requisitos que condicionan un derecho previo, cuyo ejercicio no puede ser negado si la solicitud cumple la regulación legal; lo que, en su opinión conduce a la necesidad de que se anule la resolución ministerial denegatoria de su petición de atribución de frecuencias de emisión. Afirmaciones que no son admisibles, pues la existencia de las libertades invocadas por el actor, tal como antes se ha dicho, es compatible con la atribución al Estado de la titularidad del servicio público de radio y televisión, y la sujeción del ejercicio a una reglamentación que debe ser respetada; y porque la segunda parte de la argumentación actora, en realidad encierra una pretensión de que se sustituya la técnica concesional en la utilización del medio, por la autorizatoria reglada, ya que a ello equivale el hablar de un derecho previo cuyo ejercicio está sujeto a requisitos o condicionamientos controlables por la Administración, pero que si se cumplen, han de conducir a la admisión de la solicitud de ejercicio, y visto que esa pretensión no encuentra respaldo en la normativa aplicable, en la que el legislador, a través del Estatuto de Radio y Televisión , ha optado por la técnica concesional, en una decisión política que no se opone a la Constitución , que a este Tribunal no compete juzgar.

En definitiva la resolución del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno, de 10 de febrero de 1987, objeto del proceso, no se opone a los preceptos constitucionales invocados, tal como con toda corrección decidió la sentencia apelada, por lo que procede la desestimación de la apelación.

Conforme al art. 10 p. 3 de la Ley 62/1978 , procede imponer al apelante las costas de esta apelación.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Luis Alberto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Excma. Audiencia Nacional del 8 de abril de 1988 , que desestimó el recurso del citado recurrente contra la resolución del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Secretaría del Gobierno de 10 de febrero de 1987, denegatoria de la solicitud de atribución de frecuencias para transmisores de radiodifusión de onda media. Con la consiguiente confirmación de la sentencia apelada y resolución administrativa impugnada, por su conformidad a Derecho.Condenamos al apelante en las costas de esta apelación.

ASI, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, la pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.- Francisco José Hernando Santiago.- Enrique Cáncer Lalanne.- Ramón Trillo Torres.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Enrique Cáncer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.- Firmado y rubricado.