STS, 3 de Marzo de 1989
| Ponente | FRANCISCO JAVIER DELGADO BARRIO |
| ECLI | ES:TS:1989:13570 |
| Fecha de Resolución | 3 de Marzo de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
267.-Sentencia de 3 de marzo de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Ordenación de obras en terrenos. Art. 225 de la Ley del Suelo.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto refundido de 1976, art. 225.
DOCTRINA: La expresa dicción literal del art. 225 de la Ley del Suelo adolece del error de entender
que toda vulneración de las prescripciones de la Ley o del planeamiento integra infracción
urbanística; pero no es así si a esta expresión se le da un sentido estricto. Tal vulneración sólo da
lugar a la imposición de sanciones en los supuestos en que es subsumible en alguno de los tipos
definidos legal y reglamentariamente.
En la villa de Madrid, a tres de marzo de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Roberto , representado por el Procurador don Melquíades Alvarez-Buylla y Alvarez, bajo la dirección de Letrado; siendo parte apelada el Ayuntamiento de Felanitx, con la representación del Procurador don José Granados Weil, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 30 de junio de 1987, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, en recurso sobre ordenación de obras en terrenos.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Francisco Javier Delgado Barrio, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca se ha seguido el recurso núm. 210/1985 , promovido por don Roberto , y en el que ha sido parte demandada el Excmo. Ayuntamiento de Felanitx sobre ordenación de obras en terrenos.
Don Roberto interpuso contra el anterior acuerdo recurso contencioso- administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se anularan los acuerdos recurridos. Dicho Tribunal dictó sentencia con la que aparece el fallo que dice así: "Que desestimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Gabriel Buades Salom, en nombre y representación de don Roberto , contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Felanitx (Mallorca) de fecha 3 de septiembre de 1983 y contra el acuerdo del mismo Organismo de 1 de julio de 1985, desestimatorio del recurso de reposición, debemos declarar ydeclaramos que tales actos administrativos se ajustan a Derecho, y en consecuencia, los confirmamos, sin hacer expresa imposición de costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 21 de febrero de 1989.
Fundamentos jurídicos
Una vez más es necesario subrayar la importancia del contenido del acto administrativo originario. En el supuesto litigioso dicho acto integraba una orden de' ejecución de las obras necesarias para "subsanar las deficiencias existentes» en la urbanización a la que se refieren estos autos. Esta orden de ejecución asume el papel central en este proceso.
Importa ante todo recordar que la ejecución de los planes parciales aprobados definitivamente con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo -éste es el caso del litigioso, aprobado definitivamente el 12 de abril de 1976- ha de ajustarse a la nueva normativa -Disposición transitoria 2.ª, apartado 1, del Texto Refundido de la Ley del Suelo.
Pero ocurre que en la realidad de la vida los acontecimientos no siempre se desarrollan con arreglo a las previsiones del legislador. El Plan Parcial de cuya ejecución derivan estos autos había previsto el sistema de cooperación -Memoria, página 11- pero en el momento en que se redactaba - noviembre de 1965- dicha mención se hacía pensando en la Ley del Suelo de 1956 a la sazón vigente y en la que para aquel sistema resultaba viable una gestión privada -art. 137 de dicha Ley- justamente por ello se señalaba que la promotora aspiraba a "resarcirse» mediante los beneficios previstos en la Ley de 1956 -expresamente se aludía a su art. 189.
Siendo de aplicar a la ejecución del plan litigioso la normativa ya modificada, lo razonable hubiera sido que se siguiera el sistema de compensación que era el más cercano sino a la terminología utilizada sí al espíritu con que se redactó aquél.
En efecto: aun teniendo los tres sistemas ahora vigentes un objetivo común se diferencian por el grado de protagonismo que asumen los propietarios -arts. 126, 131 y 134 del Texto Refundido- y que es máximo en el sistema de compensación, nulo en el de expropiación e intermedio en el de cooperación. Hubiera debido aplicarse pues en el caso que se examina el sistema de compensación y aunque desde luego no se haya seguido su tramitación sí ha de entenderse que fueron los propietarios-promotores los que en mejores o peores términos llevaron a cabo la urbanización: no sería fácilmente inteligible de otra suerte que el hoy apelante hubiera interesado del Ayuntamiento que se hiciera cargo de la urbanización ofreciéndose a pagar los gastos necesarios para llevar a término las obras -obsérvese cómo el sentido general del folio 22 del legajo blanco del expediente sugiere una participación activa del apelante en la material realización de la urbanización.
Y ya sobre esta base, será de indicar:
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El apelante era uno de los promotores: La Memoria del Plan parcial -páginas 11 y 12- bajo la rúbrica "propiedad y promoción» incluye precisamente junto a otros el nombre del recurrente y la última mención de este apartado, en plural, indica "teniendo al mismo tiempo la cualidad de promotores del presente Plan». Tal expresión en plural impide que pueda referirse exclusivamente a "Urbanizadora Porto Colom, S. A.».
En la misma línea ha de añadirse que el acuerdo de aprobación definitiva de la Comisión Provincial de Urbanismo -folio 36, carpeta naranja del expediente- incluye entre los promotores a don Roberto y en definitiva tal condición al menos en cuanto a "su zona» resulta reconocida en el discutido escrito de 5 de septiembre de 1983 -folio 22 del legajo blanco en relación con el hecho cuarto de la demanda.
Y en último término será de subrayar que el apelante en el escrito que acaba de mencionarse aceptaba el pago del importe de las obras necesarias en cuanto a su zona.
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La Memoria ya señalada -página 11- advertía que se presentarían "conjuntamente» el Plan Parcial "con su proyecto de urbanización». Que se alegue ahora para impugnar el acto recurrido que no existe tal proyecto, vicio debido precisamente a los promotores, cuando ya la urbanización está realizada, con más omenos defectos u omisiones, no resulta admisible.
Por otra parte, en cuanto a las alegaciones formuladas por el apelante en la primera instancia -fundamentos de Derecho sexto y séptimo de la demanda- y respecto de las cuales destaca ahora el silencio de la sentencia recurrida, será de indicar:
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El acuerdo de aprobación inicial del plan -folio 19, carpeta naranja- no exoneraba a los promotores de la realización del alcantarillado sino simplemente de la formulación del proyecto de urbanización al respecto. Bien claro es su texto: "exigir el servicio de alcantarillado».
Por otra parte, debe añadirse que la Comisión Provincial de Urbanismo por acuerdo de 10 de febrero de 1975 -folio 33, carpeta naranja- exigía que se completase el plan con "los esquemas de alcantarillado para todo el ámbito de la urbanización», observación ésta que fue cumplimentada dado que el acuerdo de aquella Comisión de 3 de noviembre de 1975 -folio 36 de la misma carpeta- reconocía la subsanación de las deficiencias con alguna salvedad que no es del caso.
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Ya se ha advertido antes que los problemas litigiosos surgen como consecuencia de una orden de ejecución de obras. Y tal orden no es en modo alguno una sanción. La expresa dicción literal del art. 225 de la Ley del Suelo adolece del error de entender que toda vulneración de las prescripciones de la Ley o del planeamiento integra infracción urbanística. No es así si a esta expresión se le da un sentido estricto. La vulneración de las prescripciones urbanísticas debe dar lugar, en lo que ahora importa, a la adopción de las medidas precisas para la restauración del orden jurídico perturbado y también a la imposición de sanciones en los supuestos de que aquella vulneración sea subsumible en alguno de los tipos definidos legal y reglamentariamente. En el supuesto litigioso la Administración no ha impuesto ninguna sanción pues su reacción ha discurrido por el cauce tendente a la correcta realización de la urbanización: recuérdese que lo que se recurre es una orden de obras.
No resultaba, así, preciso el seguimiento del procedimiento específicamente sancionador al que se refiere el art. 65.2 del Reglamento de Disciplina Urbanística.
Queda finalmente por examinar el apercibimiento relativo a la utilización de la vía de la ejecución subsidiaria para el supuesto de que en el plazo de un mes no se subsanaran las deficiencias apreciadas.
Una orden de ejecución de obras debe contener en general una relación detallada de éstas pues en caso contrario se estaría ante una imposibilidad de ejecución que determinaría la nulidad de pleno Derecho de aquélla -art. 47.1.b) de la Ley de Procedimiento Administrativo-. Pero tratándose de los promotores de un plan, aquella especificación se ve matizada en cuanto que la orden se concreta con referencia al contenido explícito o implícito del plan.
Pero en todo caso el plazo debe ser suficiente para la realización de las obras. Y el de un mes que se señalaba en el supuesto litigioso no lo es: piénsese sólo en el problema de la red de alcantarillado -folio 40 del legajo blanco- y en la pluralidad de destinatarios de la orden que han de subsanar las deficiencias "en su parte» -folio 85 del mismo legajo-. Resulta razonable la ampliación de dicho plazo a seis meses.
Sin que por otra parte y transcurrido el plazo del apercibimiento exista ninguna dificultad para la aplicación de la ejecución subsidiaria prevista en el art. 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Así las cosas, procedente será una estimación parcial del recurso en los términos que acaban de indicarse.
No se aprecia base para formular una expresa imposición de costas -art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional.
En atención a lo expuesto,
FALLAMOS
Que estimando en parte el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de don Roberto contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de 30 de junio de 1987 , con revocación parcial de la sentencia apelada y anulación también parcial de los actos recurridos debemos declarar y declaramos que el plazo adecuadopara la realización de las obras en ellos ordenadas es el de seis meses, confirmando dicha sentencia en cuanto no queda afectado por lo que acaba de indicarse y sin hacer una expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Julián García Estartús.- Francisco Javier Delgado Barrio.-Rubricado.
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Sentencias
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