STS, 13 de Diciembre de 1988

Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Pájara de 20 de septiembre de 1984, fue adjudicado definitivamente el concurso público para la formulación y ejecución del Programa de Actuación Urbanística (PAU) «Majada Boya» a don Rosendo . Previa solicitud de la entidad «Majada Boya, S.A.», por acuerdo de 28 de junio de 1986 del Pleno de dicho Ayuntamiento, se declaró que el adjudicatario del concurso convocado para la formulación y ejecución es la entidad mercantil antes citada. Interpuesto recurso de reposición por don Rosendo , fue desestimado por silencio administrativo.

Don Rosendo interpuso contra el último acuerdo citado y denegación presunta de la reposición recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia de Las Palmas (N.° 317/86), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se acuerde:

1. ) Declarar la nulidad de pleno Derecho o anular los actos impugnados, (acuerdo del Ayuntamiento de Pájara, de 28 de junio de 1986 por el que se declaró a la entidad de «Majada Boya, S.A.», adjudicataria del concurso convocado para la formulación de un P.A.U. en la finca Majada Boya, y la desestimación presunta del recurso de reposición presentado contra aquél, reconociendo la validez del acuerdo municipal de 20 de septiembre de 1984 por el que se adjudicó definitivamente dicho P.A.U. al señor Rosendo y del contrato suscrito al efecto por el mismo con la Corporación el 15 de octubre de 1984. 2.°) Condenar a laAdministración demandada a indemnizar al señor Rosendo de los daños causados por los actos recurridos que se evaluarán en la fase de ejecución de la sentencia. 3.°) Imponer expresamente las costas al Ayuntamiento de Pájara por su temeridad y mala fe. 4.°) Subsidiariamente, caso de que no sean estimados los anteriores pedimentos, condenar al Ayuntamiento demandado a indemnizar a mi mandante los daños y perjuicios causados por el acto de adjudicación del P.A.U. «Majada Boya» a su nombre, evaluados inicialmente en treinta y ocho millones quinientas cincuenta y una mil ochenta y siete (30.551.087) pesetas». Dado traslado a la representación del demandado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallo: En atención a lo expuesto la Sala ha decidido: 1.°) Desestimar el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por don Rosendo contra el Acuerdo de 28 de junio de 1986 del Ayuntamiento de Pájara que declaró adjudicatario del concurso convocado para la formulación y ejecución del programa de Actuación Urbanística en la finca «Majada Boya» a la entidad mercantil «Manada Boya, S.A.»; Acuerdo que declaramos ajustado al Ordenamiento Jurídico, desestimando las demás pretensiones de la demanda. 2.°) No imponer las costas del recurso.»

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 30 de noviembre de 1988.

Fundamentos de Derecho

Con objeto de dejar perfectamente delimitada la cuestión que se somete al estudio y decisión de la Sala, se hace imprescindible una fijación, tan sucinta como expresiva, de los datos fácticos más relevantes sobre los que aquélla se sustenta, extraídos tanto del expediente administrativo, como de las pruebas practicadas en la fase judicial de instancia. Son los siguientes: a) en 17 de septiembre de 1983 don Rosendo solicita la incorporación de determinada finca sita en la península de Jandia, término municipal de Pájara, Fuerteventura, al proceso de urbanización mediante la formulación del Programa de Actuación Urbanística, a tenor del artículo 215.2 y concordantes del Reglamento de Gestión ; y dice que actúa como mandatario verbal de la sociedad Majada Boya, S.A.; después de informe del Secretario de la Corporación ésta acuerda que el asunto quede sobre la mesa hasta que informe la Comisión Provincial de Urbanismo, lo que notifica al solicitante en su calidad de mandatario yerbal de Majada Boya, S.A.; y en 14 de enero de 1984 admite a trámite la solicitud en la susodicha calidad, y la somete a información pública por un mes; pero en el anuncio del Boletín Oficial de Las Palmas se omite que el señor Rosendo actúe en esa calidad de mandatario verbal; b) en escrito de 2 de marzo el señor Rosendo , sin repetir su calidad de mandatario verbal, se dirige al Ayuntamiento para que convoque un pleno y apruebe definitivamente su solicitud, ya que transcurrido el plazo de un mes nadie se ha opuesto, dato que también certifica el señor Secretario; en realidad en el último día se ha presentado una reclamación de don Luis Manuel en nombre de la sociedad Jandia Westerland, reclamación que según informa el señor Secretario debe rechazarse por motivos formales a tenor del artículo 24 de la Ley de Procedimiento Administrativo , acordándose así por el Pleno Municipal de 10 de marzo, que se notifica al reclamante y también al señor Rosendo sin mencionar la calidad de mandatario verbal de este último; c) en 28 de abril de 1984 se aprueban las bases y se publican en el Boletín Oficial de la Provincia, mencionándose igualmente a don Rosendo pero no como mandatario verbal de Majada Boya, S.A.; publicadas en 17 de mayo, en escrito del día 25 el señor Rosendo hace diversas sugerencias al Ayuntamiento en calidad de «propietario de la finca Majada Boya»; en 18 de junio el Pleno Municipal aprueba definitivamente las bases y convoca concurso público para su formulación y ejecución en plazo de dos meses, insertando también un modelo de proposición, en el que se hace constar si se actúa en nombre propio o por representación; se publica en el Boletín Oficial Provincial de 4 de julio y en 6 de septiembre tiene lugar la apertura de plicas, siendo la única presentada la de don Rosendo , en nombre de la entidad «Majada Boya, S.A.», y en impreso con el membrete de dicha sociedad. También utiliza el mismo papel membretado para presentar sus memorias técnicas y profesionales, referidas estas últimas a su propia persona; también utiliza tal papel en su declaración jurada y la fianza de 7.500.000 pesetas para tomar parte en el concurso está prestada a su nombre mediante aval bancario en Almería; d) tras un informe favorable del arquitecto técnico municipal, y del Secretario del Ayuntamiento en el que se menciona solamente al señor Rosendo pero no su calidad de mandatario verbal, el Pleno Municipal de 20 de septiembre de 1984 acuerda adjudicar definitivamente el concurso a don Rosendo , y en 15 de octubre de 1984 se otorga el contrato de adjudicación a favor de dicha persona exclusivamente; en escrito de 26 de diciembre de 1985 la sociedad Majada Boya, hace saber al Ayuntamiento de Pájara que en 13 de septiembre de ese año le habían sido revocados al señor Rosendo los poderes que se le habían conferido y por ello solicita la ratificación del contrato de adjudicación del concurso a su nombre; e) el Ayuntamiento de traslado al señor Rosendo y este se opone a tal petición alegando que la finca aporte físico del Programa de Actuación Urbanística la compró en 19 de septiembre de 1983 a la sociedad Majada Boya a plazos,ampliándose el pago total de la misma hasta el 19 de julio de 1985; f) tras informe del Secretario de la Corporación en el que se inclina por la declaración de lesividad del acuerdo de adjudicación, el Ayuntamiento Pleno en 28 de junio estima que se ha incurrido en un simple error de hecho y que procede declarar que el adjudicatario del concurso fue la citada sociedad, la cual deberá aportar aval bancario por

7.500.000 pesetas; entablado recurso de reposición por don Rosendo no se resuelve expresamente, y éste acude a la vía jurisdiccional en la que la sentencia que pone fin al proceso desestima el recurso y confirma los acuerdos municipales; g) está acreditado en los autos de primera instancia que con motivo del contrato de compraventa de la finca de Majada Boya por el señor Rosendo se admitió a trámite demanda en un juicio de menor cuantía en un Juzgado de Primera Instancia de Las Palmas en 17 de febrero de 1986, suspendido hasta que recaiga sentencia ejecutoria en causa penal seguida por querella entablada por Majada Boya, S.A., contra el señor Rosendo ; además se encuentran en tramitación dos recursos contencioso-administrativos el 219/86 y el 53/87 entablados por Majada Boya, S.A., y también por el señor Rosendo contra sendos acuerdos de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Como la sentencia apelada, al aceptar como ajustados a Derecho los acuerdos municipales impugnados, acepta también expresamente que se ha cometido un error de hecho en la adjudicación definitiva del concurso al haberlo sido a favor de don Rosendo , y no de Majada Boya, S.A., de quien aquél se decía mandatario verbal, ante todo es de recordar, sucintamente, qué es lo que la jurisprudencia ha entendido por error de hecho y error de Derecho. El primero es aquel que versa sobre un suceso, o cosa, o dato que configura una realidad independiente de toda opinión, criterio particular o calificación; el error de Derecho recae sobre un análisis, examen y valoración jurídica de hechos o disposiciones, envuelve una equivocada apreciación de concepto o de calificación jurídica. Pero es que, además, si se califica de errónea una resolución que se basa o tiene un soporte secuencial fáctico, indirectamente se está aceptando que en este soporte de hecho no ha existido error alguno. En el caso que nos ocupa se da por cierto y verdadero que el señor Rosendo ha actuado siempre como mandatario verbal de Majada Boya, S.A., que el Ayuntamiento lo ha aceptado así y lo ha plasmado en la tramitación del expediente, y que la finca es propiedad de dicha sociedad; el error, material ha surgido tan sólo en el momento de la adjudicación del concurso, y en el subsiguiente contrato, en que figura tan sólo el señor Rosendo , y para nada la sociedad citada. Ahora bien del relato de hechos que hemos sintetizado se desprende que, si bien el expediente se inicia por don Rosendo como mandatario verbal de Majada Boya, S.A., en otros escritos por él presentados, omite claramente su calidad de mandatario; y aun más, en uno de ellos de fecha 25 de mayo de 1984, formula determinadas sugerencias al Ayuntamiento en su calidad de «propietario de la finca de Majada Boya», calidad dominical a la que se refiere posteriormente al oponerse a la pretensión de la sociedad de que se ratifique la adjudicación a su nombre; e incluso de la fecha de adquisición de la tal finca, soporte físico del Programa Urbanístico. En cuanto al comportamiento administrativo municipal, destaca ante todo que nunca hizo la menor comprobación de tal mandato verbal, elemental precaución que debió adoptar al amparo del artículo 24 de la Ley de Procedimiento Administrativo , ya que lo que se pretendía en el acto inicial no era un mero trámite; en cambio sí tomó tal precaución con la reclamación formulada por don Luis Manuel , que decía actuar como mandatario verbal de la sociedad Jandia Westerland. Además remitió comunicaciones para ser publicadas en el Boletín Oficial de la provincia en las que no se hacía mención de la calidad de mandatario verbal del señor Rosendo , y así aparecieron publicadas; y también admitió fianza, en forma de aval, extendido exclusivamente a su nombre y no al de la sociedad de que se decía mandatario, y aceptó su memoria para tomar parte en el concurso, que se refería exclusivamente a su persona, sin citar para nada a Majada Boya, aunque utilizaba su papel impreso; y su obligación personal de pagar todos los gastos derivados del programa, y aun más, se certifica por el señor Secretario que don Rosendo no es deudor del Ayuntamiento por ningún concepto de arbitrios, tasas, contribuciones, etc. Tampoco ha comparecido en ninguna de las dos instancias de la vía jurisdiccional. En cuanto a la sociedad Majada Boya, S.A., no obstante la publicación de comunicaciones en los periódicos y en el Boletín Oficial de Las Palmas referentes a los diversos trámites del Programa de Actuación Urbanística, en las que para nada aparece su nombre, guarda un silencio absoluto, que solamente es roto en 26 de diciembre de 1985, transcurrido un año y tres meses después de la adjudicación del concurso a don Rosendo . El poder que dice revocado al señor Rosendo le fue otorgado en 11 de abril de 1984, hacia referencia a la finca 2603 del Registro de la Propiedad de Fuerteventura, propiedad de Majada Boya, S.A., y le facultaba para que, conjuntamente con don Juan Antonio , representante de la dicha sociedad, y como condición indispensable, segregase porciones de terrenos de la tal finca, vendiese, permutase, realizase parcelaciones, urbanizase, etc., siendo tal finca la que le fue vendida a plazos en documento privado al señor Rosendo en 19 de septiembre de 1983, aplazándose el pago del precio hasta 19 de julio de 1985, y que dio lugar, en definitiva, al juicio de menor cuantía 110/86 tramitado en el Juzgado de Primera Instancia de Las Palmas n.° Uno, suspendido en su tramitación por providencia de 15 de mayo de 1986 hasta que recayese ejecutoria firme en las diligencias penales 1093/86 seguidas por querella en el Juzgado de Instrucción n.° Uno de Las Palmas interpuesta por Majada Boya, S.A., contra don Rosendo ; estando anotada preventivamente la demanda interpuesta en el Registro de la Propiedad de Arrecife de Lanzarote sobre dicha finca número2603.

La tesis del error material sustentada en la sentencia apelada al confirmar los acuerdos municipales impugnados, que decidían que el adjudicatario del concurso era en definitiva «Majada Boya, S.A.», por tal causa, nunca pueden dar lugar a tal conclusión. Téngase en cuenta que el expediente se inició por don Rosendo como mandatario verbal de Majada Boya, S.A., al no confirmarse tal mandato verbal, debe suponerse fundadamente que actuó después amparado en el poder otorgado en fecha 11 de abril de 1984, es decir siete meses después de iniciado el expediente administrativo; pero como en tal poder se le facultaba únicamente para actuar conjuntamente con el señor Juan Antonio , representante de Majada Boya, S.A., sus actuaciones sin esta conjunción, carecían de validez y eficacia alguna. Es decir como la sociedad tantas veces repetida, ni inició, ni compareció en el expediente ni en definitiva ha solicitado nada respecto a Programa de Actuación Urbanística, en modo alguno puede ser considerada como adjudicataria del concurso. Tampoco puede estimarse adjudicatario del mismo al señor Rosendo porque, desde septiembre de 1983 hasta abril de 1984, dijo actuar como mandatario verbal de Majada Boya, S.A., sin ser cierto, y nunca dijo actuar en nombre propio; y con posterioridad a dicha fecha de abril de 1984 tenía que haber actuado conjuntamente con el legal representante de la misma, cosa que no ha ocurrido, y de haber sucedido hubiera sido en beneficio de Majada Boya, S.A. Por otra parte la inseguridad jurídica que se desprende de las pruebas practicadas sobre la titularidad dominical de la finca sobre la que se pretende la programación urbanística, pendiente de un juicio civil y de una querella penal, añaden elementos suficientemente negativos no sólo para declarar la nulidad de los acuerdos impugnados, sino la suspensión de las actuaciones administrativas ya que no pueden ni deben adoptarse decisiones como la adjudicación del concurso y su posterior contrato a favor de don Rosendo ; ni tampoco como la de 28 de junio de 1986 que, inclinándose por lo que llama la postura más pragmática, declara que el adjudicatario del concurso convocado y ya adjudicado, es la entidad mercantil «Majada Boya, S.A.» En resumen, mientras no conste con certeza la titularidad dominical del terreno donde se pretende la formulación del programa de actuación urbanística, ni a instancia de quién se pretende tal actuación, no puede estimarse ajustado a derecho acuerdo alguno generador de derechos subjetivos y de situaciones urbanísticas que afectan a la colectividad, como son los aquí adoptados.

Lo anteriormente expuesto y razonado comporta la revocación de la sentencia impugnada; si bien sin expresa condena en las costas, al no apreciarse para ello motivos suficientes a tenor del artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción .

Que estimando, parcialmente, como estimamos el recurso de apelación entablado por don Rosendo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas en fecha 30 de julio de 1987 en el recurso 317/86 , debemos anular y anulamos el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Pájara en 28 de junio de 1986, del que se ha hecho cumplida referencia, así como la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición contra el mismo instado por el ahora apelante; debiendo el Ayuntamiento citado suspender las actuaciones en el expediente, administrativo hasta que consten con certeza los datos a que se refiere el fundamento tercero de esta sentencia; en que adoptará las resoluciones que en Derecho procedan; sin hacer expresa condena en las costas.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín.- Julián García.- Pedro Esteban Álamo.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Pedro Esteban Álamo, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.- Mario Buisán.- Rubricado.