STS, 22 de Septiembre de 2009

PRIMERO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el 30 de marzo de 2007 , la representación procesal de D. Victor Manuel , interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , sobre modificación de la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

SEGUNDO.- Por providencia de fecha 16 de abril de 2007 se tiene por personado y parte recurrente a la Procuradora Dª Carmen Palomares Quesada , en nombre y representación de D. Victor Manuel , y se admite a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte, requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de esta Jurisdicción (Ley 29/1998, de 13 de julio ), y que practique los emplazamientos previstos en el artículo 49 de dicha Ley .TERCERO.- Con fecha 21 de septiembre de 2007 la representación procesal de D. Victor Manuel presentó escrito ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el que suplicaba a dicha Sala tuviera por formulada solicitud de reclamación de la totalidad de los antecedentes y la suspensión automática del plazo para deducir demanda. Dicha solicitud fué resuelta por Providencia de la Sala de fecha 11 de octubre de 2007 suspendiendo el término para formalizar la demanda y oficiando a la Administración demandada en los términos interesados.

CUARTO.- Por Providencia de fecha 28 de Abril de 2008 la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal levantó la suspensión del término acordada nuevamente en resolución de fecha 24 de enero de 2008 concediendo a la parte recurrente el término que le resta para formalizar la demanda.

QUINTO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 26 de mayo de 2008 la representación procesal de D. Victor Manuel formuló escrito de demanda.

SEXTO.- Con fecha 9 de julio de 2008 el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formula su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estima procedente, se opuso a la misma, interesando a la Sala dictar sentencia que desestime el presente recurso contencioso administrativo por ser el RD 172/07 plenamente conforme a Derecho.

SÉPTIMO.- Con fecha 18 de septiembre de 2008 la representación procesal de D. Ernesto presentó escrito desistiendo del presente recurso.

OCTAVO.- Por medio de escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo el día 22 de septiembre de 2008 , el Letrado de la Excma. Diputación Provincial de Málaga, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Cártama, formuló su contestación a la demanda, en la que tras alegar cuanto estimó procedente, se opuso a misma interesando Sentencia que desestime el recurso.

NOVENO.- La Sala dictó Auto, en fecha 29 de octubre de 2008 , en el que se acuerda recibir el proceso a prueba. Con fecha 1 de diciembre de 2008 la representación procesal de D. Victor Manuel presentó escrito en el que suplica a la Sala tenga por formulada la renuncia de esa parte a la práctica de la prueba e interesó la presentación de escrito de conclusiones.

DÉCIMO.- Por providencia de fecha 16 de diciembre de 2008, se tuvo a la recurrente por renunciada a la práctica de la prueba, concediéndosele el término de diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas, lo que realiza en escrito de fecha 15 de enero de 2009.

Asimismo por Diligencia de Ordenación de 16 de enero de 2009 se concede el plazo simultáneo de diez días para que presenten escritos de conclusiones, a la Administración General del Estado y el Excmo. Ayuntamiento de Cártama lo que realizaron en sendos escritos.

UNDÉCIMO.- Evacuados todos los trámites legalmente previstos, se dieron por conclusas las actuaciones, y se fijó para votación y fallo de este recurso el día 15 de septiembre de 2009, fecha en que tuvo lugar, haciéndose observado todos los trámites previstos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala.

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo es interpuesto por la representación procesal de don Victor Manuel , titular del Registro de la Propiedad de Álora, contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles. El Real Decreto 172/2007 ha realizado una amplia reordenación de la demarcación registral en toda España, que ha implicado, entre otras cosas, la creación de bastantes nuevos Registros de la Propiedad por segregación de otros preexistentes. Ello es precisamente lo que ha ocurrido con el Registro de la Propiedad de Álora, del que se ha segregado una parte de su antiguo territorio para crear el nuevo Registro de la Propiedad de Álora nº 2.

SEGUNDO.- En su escrito de demanda, el actor pide que se anule completamente el Real Decreto 172/2007 en lo que afecta al nuevo Registro de la Propiedad de Álora nº 2 . Ello se funda, de manera escasamente sistemática, en una larga serie de argumentos que serán examinados en el mismo orden en que los expone el recurrente. Conviene señalar que el extenso escrito de demanda hace un detenidoanálisis de datos estadísticos, relativos a la actividad registral a todo lo largo y ancho de España; y, si bien en dicho escrito se pidió el recibimiento a prueba precisamente para corroborar esos datos estadísticos, más tarde se renunció a ello por entender que el Abogado del Estado no los ha puesto en duda en su escrito de contestación a la demanda. Pues bien, sin perjuicio de cuanto se dirá más adelante, baste decir ahora que el Abogado del Estado no ha admitido expresamente esos datos estadísticos, ni menos aún las inferencias que el recurrente hace a partir de los mismos.

El Abogado del Estado, en el escrito de contestación a la demanda, ha combatido los argumentos del recurrente, haciendo hincapié en que no es cierto que no existan datos estadísticos objetivos que justifiquen la creación de un segundo Registro de la Propiedad en Álora. Dice que tales datos existen y obran en el expediente. Añade que la comparación debe hacerse con los datos estadísticos relativos a 1997, año en que se efectuó la anterior demarcación registral; y que debe tenerse en cuenta que el criterio mantenido por la Dirección General de los Registros y del Notariado viene siendo, desde la Orden Ministerial de 29 de julio de 1997, que la cifra de 8.000 asientos por año constituye el límite para una atención registral de calidad.

Se ha personado también el Ayuntamiento de Cártama, quien solicita la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.- Abordando ya el examen de los argumentos del recurrente, sostiene el recurrente que existe un principio de conservación de los Registros de la Propiedad existentes, expresamente proclamado en el art. 275 de la Ley Hipotecaria cuando dice que "subsistirán los Registros de la Propiedad en todas las poblaciones en que se hallen establecidos". Y añade que, si bien ese mismo precepto legal autoriza al Ministerio de Justicia a crear nuevos Registros y a modificar o suprimir los existentes, ello debe hacerse "atendido el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales"; lo que, siempre a juicio del recurrente, constituye un concepto jurídico indeterminado.

Pues bien, incluso admitiendo a efectos puramente argumentativos que el inciso transcrito sea un concepto jurídico indeterminado y, por tanto, que su aplicación al caso concreto admita una única solución ajustada a derecho, es lo cierto que, como observa el Abogado del Estado, la Orden Ministerial de 29 de julio de 1997 fija el límite para una atención registral de calidad en 8.000 asientos por año. Ello significa que la Administración se ha vinculado a sí misma, fijando un criterio objetivo que justifique la creación de nuevos Registros por segregación o duplicación de los ya existentes. De aquí que la disposición impugnada no haya incurrido en vulneración alguna del art. 275 de la Ley Hipotecaria .

CUARTO.- Sostiene el recurrente que el establecimiento de la demarcación registral no es expresión de una potestad doméstica o autoorganizativa de la Administración, dadas las peculiaridades del sistema registral que es de gestión privada de un servicio público.

Esto es sencillamente incorrecto: el sistema registral es de titularidad estatal; está jerárquicamente subordinado a la Dirección General de los Registros y del Notariado; y está servido por funcionarios públicos, que acceden al cuerpo mediante oposición y cuya carrera es gestionada por la mencionada Dirección General (traslados, sanciones disciplinarias, jubilación, etc.). Lo único que diferencia a los Registradores de la Propiedad de la mayor parte de los demás funcionarios públicos es que cobran por arancel; pero esto no es suficiente para afirmar que haya gestión privada de un servicio público, ni menos aún que la Administración tenga un margen de apreciación más estrecho al organizar los Registros de la Propiedad que al organizar otros servicios públicos.

QUINTO.- Sostiene el recurrente que, a la hora de enjuiciar la legalidad de un reglamento, debe hacerse un control de los hechos determinantes, así como de la valoración que la Administración ha hecho de ellos. Sobre esta base, observa que en el expediente administrativo no constan los datos que han movido a la Administración a adoptar la disposición impugnada.

Este es el punto crucial del presente recurso contencioso-administrativo. Como esta Sala ha tenido ocasión de explicar en los numerosos recursos dirigidos contra el Real Decreto 172/2007 , del expediente administrativo relativo a la elaboración del mismo resulta claro que la Administración considera la cifra de

8.000 asientos por año como el límite máximo para una atención registral de calidad. Aproximarse a dicha cifra o sobrepasarla es, por tanto, el criterio que justifica la creación de nuevos Registros por segregación de otros preexistentes. El propio recurrente dedica gran parte de sus razonamientos a negar que dicho criterio verdaderamente se cumpliera en el caso del Registro de la Propiedad de Álora. Y también el Abogado del Estado insiste en la importancia de este extremo. Así, pues, está claro cuáles deben ser los hechos determinantes: el volumen de asientos del Registro de la Propiedad de Álora en el período de elaboración del Real Decreto 172/2007 .Tanto el recurrente como el Abogado del Estado se remiten, a este respecto, a los datos obrantes en los folios 5018 a 5021 del expediente administrativo, que constituyen la información estadística remitida por el propio Registrador de la Propiedad de Álora en cumplimiento del requerimiento recibido de la Dirección General de los Registros y del Notariado. Los datos en cuestión, por lo que ahora específicamente importa, son los siguientes:

1º Número de asientos de Presentación practicados :

- Año 2.002= 6.245

- Año 2.003= 6.898

- Primer Semestre= 2.004= 3.946.

2º Número total de inscripciones, anotaciones y cancelaciones practicadas:

- Año 2.002= Total: 6.571

Alora: 1.381; Almogía: 295; Alozaina: 252; Pizarra: 1.116; Casarabonela: 340; y Cártama: 3.187.

- Año 2.003= Total 6.688.

Alora: 1.529; Almogía: 406; Alozaina: 327; Pizarra: 1.002; Casarabonela: 389; y Cártama: 3.035.

- Primer Semestre 2.004= 4.629.

Alora: 790; Almogía: 214; Alozaina: 144; Pizarra: 1.184; Casarabonela: 271; y Cártama: 2.026.

Pues bien, si en el primer semestre de 2004 hubo un total de 4.629 asientos (inscripciones, anotaciones preventivas o cancelaciones) y suponiendo que, como es razonable, en la segunda mitad de ese año la cifra sería similar, es claro que el total de asientos estaba superaba ya los 8.000 anuales. A ello hay que añadir que no consta que en el período que media entre 2004 y la aprobación del Real Decreto 172/2007 se produjera una disminución notable del volumen anual de asientos, extremo que habría sido extremadamente fácil de probar para el recurrente. Así las cosas, sólo cabe concluir que, en lo que se refiere a la creación del nuevo Registro de la Propiedad de Álora nº 2, la Administración ha respetado el criterio que ella misma se había impuesto para justificar la creación de nuevos Registros por segregación de otros preexistentes; y, por ello, debe concluirse que la disposición impugnada pasa con éxito el control de los hechos determinantes.

SEXTO.- Sostiene el recurrente que, tratándose de ejercicio de una potestad discrecional, la decisión de crear el nuevo Registro de la Propiedad de Álora nº 2 debe someterse a un control de racionalidad y de observancia de los principios generales del derecho. Alega a este respecto que dicha decisión es irracional y atentatoria contra el principio de igualdad, desde el momento en que hay Registros de la Propiedad no afectados por la modificación de la demarcación registral cuyo número anual de asientos era superior al de Álora.

No es posible saber a ciencia cierta hasta qué punto esta última afirmación es correcta, ya que el recurrente renunció a la práctica de las pruebas propuestas. Ahora bien, incluso si fuera correcta, la alegación de irracionalidad y de discriminación no podría ser acogida. Como esta Sala ha dicho ya al resolver otros recursos dirigidos contra el Real Decreto 172/2007, la cifra de 8.000 asientos anuales en que la Orden Ministerial de 29 de julio de 1997 fija el límite de una atención registral de calidad opera como criterio para justificar la creación de nuevos Registros, no como imposición de un deber absoluto de crear nuevos Registros en todos los lugares donde se supere dicha cifra. En otras palabras, la creación de un nuevo Registro por segregación de otro preexistente cuyo volumen anual de asientos no estuviera próximo a 8.000 sería ilegal; pero, a fin de decidir si crear un nuevo Registro, la Administración puede tomar en consideración otros factores distintos del número anual de asientos. No hay que olvidar que la creación de nuevos Registros de la Propiedad es una manifestación de autoorganización y, por consiguiente, debe reconocérsele a la Administración un amplio margen de apreciación. De aquí que no quepa apreciar la irracionalidad ni la discriminación denunciadas por el recurrente. Véanse en este sentido, entre otras, las sentencias de esta Sala de 28 de abril de 2009, 5 de mayo de 2009 y 6 de mayo de 2009 .

SÉPTIMO.- Sostiene el recurrente que la decisión de crear el nuevo Registro de la Propiedad deÁlora nº 2 se separa del criterio seguido por la Administración en ocasiones precedentes.

Aparte de que esta alegación es sustancialmente idéntica a la de irracionalidad y discriminación, que se acaba de examinar, hay que llamar la atención sobre dos extremos: primero, dista de ser evidente que en el ejercicio de la potestad reglamentaria esté la Administración vinculada a sus propios precedentes, ya que la producción normativa es innovadora por su propia naturaleza; y segundo, el recurrente no ha probado la existencia de situaciones pasadas que, por todas sus características, fueran perfectamente equiparables a las del Registro de la Propiedad de Álora. La invocación del precedente, dicho de otro modo, exige indicar con precisión cuál es éste y, por supuesto, probar fehacientemente su existencia.

OCTAVO.- Sostiene el recurrente que la disposición impugnada infringe el principio de proporcionalidad.

Esta alegación no puede ser compartida. De entrada, la recurrente no justifica por qué la disposición impugnada debe entenderse sometida al principio de proporcionalidad, dando por descontado que éste rige para la elaboración de disposiciones de carácter general. Pero no hay datos normativos ni jurisprudenciales suficientes en el ordenamiento jurídico español para sostener que toda norma reglamentaria está plenamente sometida al principio de proporcionalidad, en virtud del cual -entre otras cosas- la Administración está obligada a adoptar la medida menos gravosa posible para el afectado. Sentado lo anterior, hay que añadir que, aun suponiendo a efectos de la argumentación que el principio de proporcionalidad fuese aplicable a una disposición como la aquí impugnada, mal podría considerarse vulnerado si no se indica con precisión qué otra solución menos gravosa -e igualmente adecuada para el interés general- habría podido ser adoptada.

NOVENO.- Sostiene el recurrente, en fin, que en el procedimiento de elaboración de la disposición impugnada se ha omitido la petición de un informe; y ello porque, a diferencia de lo que dice que ocurrió con los titulares de otros Registros, no se le pidió su parecer sobre el modo más adecuado de llevar a cabo la modificación de la demarcación registral. Siempre según el recurrente, ello supone una infracción del art. 24 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997 , ya que el Gobierno, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, está obligado a solicitar no sólo los informes que sean legalmente preceptivos, sino también aquéllos otros que estime convenientes. Añade que en este caso la omisión del informe implica una privación del trámite de audiencia del interesado, establecido en el art. 84 LRJ-PAC . Esta exigencia procedimental sería exigible porque, a pesar de la naturaleza reglamentaria de la disposición impugnada, ésta tiene un efecto inmediato sobre la realidad.

Esta alegación debe ser rechazada, pues no hay más informes preceptivos que aquéllos exigidos por la ley para cada tipo de procedimiento. Los informes que la Administración considera conveniente solicitar son siempre facultativos, precisamente por depender del juicio del órgano administrativo sobre su conveniencia; y, en consecuencia, la omisión de solicitud de tales informes no vicia de ilegalidad el acto o disposición finalmente aprobados. En el presente caso, el propio recurrente admite que no se ha omitido ninguna petición de informe exigida por la ley, por lo que no cabe reprochar ninguna irregularidad procedimental a la disposición impugnada.

En cuanto a la asimilación que el recurrente hace, dadas las características del presente caso, entre solicitud de informe y trámite de audiencia, debe igualmente ser rechazada. Partiendo de que incluso el recurrente admite la naturaleza reglamentaria del Real Decreto 172/2007, forzoso es constatar que el art. 24 de la Ley del Gobierno , al regular el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, no contempla trámite de audiencia alguno. A ello hay que añadir que, si bien la modificación de la demarcación registral afecta al Registro del que el recurrente es titular, esto no lo transforma sin más en un interesado en el sentido del art. 84 LRJ-PAC , pues de lo que se trata aquí, como se ha visto anteriormente, es de la reorganización de un servicio público mediante un ejercicio de autoorganización; y, precisamente por esta razón, el funcionario que presta el servicio no puede ser tenido por un interesado en sentido estricto frente a la Administración. No tendría sentido que, cada vez que acometiera la reorganización de un servicio público, la Administración debiese oír personalmente a todos los funcionarios pertenecientes a aquél, ni siquiera a aquéllos cuyas plazas pueden verse afectadas por la reorganización. Si esto no se hace con los Jueces, los Fiscales, los Militares, los Catedráticos de Universidad o los Diplomáticos, por poner sólo algunos ejemplos, no se alcanza a comprender por qué habría de hacerse con los Registradores de la Propiedad.

DÉCIMO.- Dado que ninguna de las alegaciones formuladas por el recurrente merece ser acogida, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo. No cabe apreciar mala fe o temeridad que, con arreglo al art. 139 LJCA , justifique una condena al pago de las costas.

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Victor Manuel , titular del Registro de la Propiedad de Álora, contra el Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, sin hacer imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos