STS, 1 de Julio de 2009

"Mare Nostrum Almería, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 201/2004 contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras de fecha 28 de enero de 2004 que aprobó el expediente de información pública oficial y definitivamente el estudio informativo del proyecto "Corredor Mediterráneo de Alta Velocidad. Tramo Murcia-Almería".

En su escrito de demanda, de 16 de febrero de 2005, alegó los hechos y fundamentos de

Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que:

(i) Anule la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 28

de enero de 2004 y, en consecuencia, ordene a la Administración la elaboración de un nuevo estudio informativo en el que se tengan en consideración todos los elementos reflejados en esta demanda, en el que se determine cuál es la opción de trazado más recomendable para la línea AVE Almería-Murcia; o, sólo subsidiariamente,

(ii) En caso de que sólo se estime el vicio procedimental invocado en el Fundamento de Derecho VI, anule la Resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 28 de enero de 2004, ordenando a la Administración, con retroacción del procedimiento, que elabore un Estudio Informativo complementario que, recogiendo las modificaciones sustanciales introducidas por las Variantes y corrigiendo los errores aritméticos detectados, compare de nuevo las distintas alternativas de trazado y se someta a un nuevo trámite de información pública; o sólo subsidiariamente a los dos anteriores".

Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 7 de junio de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "inadmitiendo o desestimando el recurso, con expresa imposición de costas al actor".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 16 de junio de 2005 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 24 de octubre de 2006 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador Don Jaime Briones Méndez, en nombre y representación de Mare Nostrum Almería, S.L. contra la resolución adoptada por la Secretaría de Estado de Infraestructuras de fecha 28 de enero de 2004 por la que se aprueba el expediente de Información pública y definitivamente el Estudio Informativo del proyecto 'corredor Mediterráneo de alta velocidad. Tramo Murcia-Almería', resolución que anulamos parcialmente en el exclusivo sentido recogido en el Fundamento de Derecho Sexto. Segundo.- No ha lugar a formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas".

Con fecha 16 de mayo de 2007 el Abogado del Estado interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 381/2007 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional : "se estima que la sentencia recurrida infringe, por aplicación indebida, lo dispuesto en los artículos 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), 10.4 de la Ley 25/1988 y 34 del Real Decreto 1812/94 ."

Por auto de 17 de mayo de 2007 se declaró desierto el recurso de casación preparado por

"Mare Nostrum Almería, S.L." y por auto de 21 de noviembre de 2007 se declaró a dicha entidad caducada en el trámite de oposición.

Por providencia de 13 de marzo de 2009 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D.

Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 23 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 24 de octubre de 2006, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Mare Nostrum Almería, S.L." contra la resolución del Secretario de Estado de Infraestructuras de fecha 28 de enero de 2004 que aprobó el expediente de información pública oficial y definitivamente el estudio informativo del proyecto "Corredor Mediterráneo de Alta Velocidad. Tramo Murcia-Almería".

De los motivos de impugnación formulados en la instancia por la sociedad recurrente la Sala sentenciadora rechazó los correspondientes tanto a la disconformidad de los Ayuntamientos afectados (fundamento jurídico tercero)

como al análisis del impacto socioeconómico en los municipios correspondientes y a la supuesta falta de coordinación con otras infraestructuras (fundamento jurídico quinto). Accedió, sin embargo, la Sala de modo parcial a la pretensión actora desarrollada en la parte final de la demanda al concluir que había existido una modificación sustancial sobre el trazado de la vía, no sometida al trámite de información pública.

El tribunal de instancia fundó su decisión anulatoria en las siguientes consideraciones:

"[...] El último motivo de impugnación esgrimido por la parte recurrente se concreta en que la Administración procedió a aprobar el estudio informativo incluyendo dos variantes del trazado inicialmente propuesto que han sido calificadas por la Administración como modificaciones 'sustanciales', sin haberse sometido el 'Estudio Informativo Complementario' a un nuevo trámite de información pública.

En el tomo IX, que sintetiza las alegaciones vertidas en el trámite de información pública, en el apartado 6, tras la formulación de conclusiones, se recoge 'variantes de trazado a considerar en los proyectos constructivos', analizándose: 1- variante 'al este del campo de golf' que supone una modificación del trazado propuesto en el estudio informativo entre los términos municipales de Cuevas de Almanzora y Vera, para evitar las afecciones a las instalaciones de Desert Springs, S.L. y a varias canteras situadas en las inmediaciones a la misma; 2- variante de Níjar como alternativa a la solución propuesta en el estudio informativo para reducir en parte la afección sobre la zona de invernaderos en el entorno del campo de Níjar.

Pues bien, tales variantes no habían sido incluidas en el estudio informativo ni en el estudio de impacto ambiental y tal modificación del trazado no resulta irrelevante según la propia declaración de impacto ambiental. En la misma se recoge ' Tras el proceso de información pública el promotor propone adoptar la variante al este del campo de golf, para evitar las afecciones a las instalaciones de Desert Springs, S.L. y a varias canteras situadas anexas a las mismas. Esta variante, que se sitúa entre los municipios de Cuevas de Almanzora y Vera, tiene una longitud de más de 27 km y se separa unos 1.300 m del trazado actual, modificando el trazado a su paso por el LIC de la Sierra del Alto Almagro, afectando previsiblemente al LIC en del río Antas y aumentando el número de viaductos y túneles con respecto a la solución propuesta en el estudio informativo. Asimismo recomienda la adopción de la variante de Níjar para reducir la afección sobre la zona de invernaderos en el entorno del campo de Níjar. El nuevo trazado se sitúa entre la Venta del Pobre y los Retamares, tienen una longitud de más de 28 km, se separa más de 2.300 m de la alternativa propuesta en el estudio informativo, modificando y aumentando el trazado por el LIC de las Ramblas de Gercal, Tabernas y sur de la Sierra de Alhamilla. Ambas variantes se consideran modificaciones sustanciales del trazado estudiado en el estudio informativo que no han sido analizadas en el estudio de impacto ambiental ni se ha sometido a información pública. Por lo tanto el planteamiento de estas soluciones requiere la previa redacción de un estudio complementario. '

El artículo 10.4 de la Ley 25/1988 establece, que con independencia de información oficial a que se refiere a los apartados 1, 2 y 3 de citado precepto, se llevará a cabo en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo un trámite de información pública que versará sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general y sobre la concepción global del trazado. Precepto desarrollado en el artículo 34 del Real Decreto 1812/94 , que establece que este mismo trámite de información pública servirá, en su caso, para la información pública del estudio de impacto ambiental en cumplimiento y a los efectos de la legislación aplicable.

La Directiva 97/11 , que modificó la Directiva 85/337 y que a su vez ha sido modificada por la Directiva 2003/35 , establece la información pública como un trámite inexcusable tanto de la solicitud de autorización del proyecto como del estudio de impacto ambiental para que el público interesado pueda expresar su opinión sobre tal información. La legislación estatal también recoge la obligación de someter el estudio de impacto ambiental, dentro del procedimiento aplicable para la autorización o realización del proyecto y conjuntamente con éste, al trámite de información pública y demás informes en el mismo se establezcan (Real Decreto Legislativo 1302/86 , de evaluación de impacto ambiental, modificado por la Ley 6/2001 ). El Tribunal Constitucional, por su parte, en su sentencia de 13/98 reafirma el carácter participativo de la evaluación de impacto ambiental, señalando como uno de los elementos esenciales el sometimiento preceptivo del proyecto y del estudio de impacto ambiental a información pública para que las personas y los interesados puedan expresar su opinión.

En el presente caso, no han sido sometidas a información pública ni a evaluación de impacto ambiental las dos variantes que suponen una modificación sustancial del trazado. La resolución impugnada aprueba la denominada solución base con las variantes de Librilla, Alhama de Murcia, Totana y Sierra de Cabrera '... con las modificaciones recogidas en expediente información pública y oficial y las que se derivan de la declaración de impacto ambiental.'

Tras un examen del estudio informativo y del estudio de impacto ambiental resulta evidente que, como se expone en la declaración de impacto ambiental, los citados estudios no analizan siquiera la variante 'al este del campo de golf' y la variante de Níjar y, consecuentemente, no han sido sometidas a trámite de información pública. Tales variantes, según indica la Autoridad Ambiental suponen una modificación sustancial del trazado sobre el previsto en la opción seleccionada en el estudio informativo provisional, afectando al trazado previsto a su paso por el LIC de la Sierra de Alto Almagro, afectando también, previsiblemente, al LIC del río Antas y aumentando el número de viaductos y túneles con respecto a la solución propuesta en el estudio informativo provisional. En cuanto a la variante de Níjar supone aumentar el trazado por el LIC de las ramblas de Gercal, Tabernas y sur de la Sierra de la Alhamilla.

En el Tomo IX del estudio informativo, tras las conclusiones, el representante de la Administración se refiere a las citadas variantes, inexistentes en el estudio informativo y en el estudio de impacto ambiental, con indicación de su consideración 'en los proyectos constructivos'. Después de tal indicación, la siguiente actuación de la Administración que figura en autos es la resolución de 28 de febrero de 2004, objeto de este recurso cuyo Resuelve Segundo y Tercero adolecen de la necesaria claridad en un aspecto tan importante como es la descripción de las modificaciones que se incluyen a la solución base y variantes que se habían propuesto en el estudio informativo provisional.

Del expediente información pública resulta que las modificaciones no pueden ser otras que la variante al este campo de golf y la variante de Níjar que son las que se indican por el representante de la Administración, después del trámite de información pública y de sintetizar las distintas alegaciones, y que, cuestionadas en la demanda, la Abogacía del Estado no ha objetado sobre la inclusión de las mismas en el trazado finalmente aprobado. Con relación a la primera variante citada, el trazado que se sitúa entre los municipios de Vera y Cuevas de Almanzora, la resolución impugnada lo menciona en el apartado el Tercero como '... trazado incluido en el estudio informativo', para luego añadir que el Ministerio procederá a tramitar, ' ... de acuerdo con lo establecido en la normativa ambiental, de las modificaciones de trazado propuestas en el expediente de información pública y oficial ', con objeto de 'reducir las afecciones que se produzcan '. Del tenor literal de los párrafos transcritos no se deduce que el Ministerio haya acordado la redacción de un estudio informativo y un estudio de impacto ambiental complementario de las variantes tantas veces citadas para su posterior sometimiento al trámite de información pública y declaración de impacto ambiental, la variante de Níjar ni siquiera se menciona.

Siendo así, la Administración ha incumplido la normativa, al modificar sustancialmente el trazado estudiado en el estudio informativo provisional y en el estudio de impacto ambiental, sin someter al trámite de información pública y declaración de impacto ambiental las citadas variantes que suponen, como ya hemos indicado, modificaciones sustanciales. El trámite de información pública es un trámite inexcusable tanto de la solicitud de autorización del proyecto como del estudio de impacto ambiental y, su incumplimiento, determina que proceda anular parcialmente la resolución impugnada, respecto exclusivamente a la variante al este del campo de golf y la variante de Níjar para que se proceda a someter al trámite de información pública las modificaciones del trazado que suponen las mismas y su posterior declaración de impacto ambiental."

El Abogado del Estado impugna la sentencia formulando el recurso de casación con un motivo único en el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , estima que aquélla infringe, por aplicación indebida, el artículo 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; el artículo 10.4 de la Ley 25/1988, de Carreteras , y el artículo 34 del Real Decreto 1812/1994 .

La base argumental del motivo es insuficiente. Se limita el defensor de la Administración General del Estado a manifestar su disconformidad con la sentencia en términos muy generales y en cierto modo contradictorios pues, por un lado, parece descartar en todo caso cualquier posibilidad de repetición, total o parcial, del trámite de información pública a la vez que acepta su procedencia cuando de modificaciones sustanciales se tratara.

Afirma, en efecto, el Abogado del Estado que la "repetición del trámite de información pública no es exigible" pues "la jurisprudencia recaída al respecto, al interpretar el citado artículo 86 LRJPAC reconoce que este trámite es único y no procede su repetición por la introducción de modificaciones posteriores debidas a alegaciones surgidas, precisamente, en dicho trámite". Pero admite, acto seguido, con cita de la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 2002 , que las modificaciones sustanciales "imponen un nuevo trámite de información pública en materia de urbanismo" cuando "suponen una completa alteración del modelo de planeamiento". Premisas de las que deduce, sin más razonamientos ni alusión a las circunstancias específicas concurrentes en el caso de autos, que procede casar la sentencia.

Para que el motivo de casación hubiera podido prosperar habría sido necesario, cuando menos, que quien lo sostiene analizase y criticase las pormenorizadas consideraciones de la sentencia sobre por qué en este caso los cambios correspondientes a las dos variantes suponían una modificación sustancial del proyecto. El tribunal de instancia, en la parte de sentencia que hemos transcrito, subrayaba cómo la propia "autoridad ambiental" los había calificado de "modificación sustancial del trazado", afirmaciones a las que el recurso no presta la atención que merecen. Y destacaba asimismo el tribunal que aquellas modificaciones tampoco habían sido sometidas a la preceptiva evaluación de impacto ambiental.

Si el Abogado del Estado se hubiera referido a ellas y conseguido desvirtuar las afirmaciones de la

Sala sobre el carácter sustancial de las modificaciones, su tesis podría ser eventualmente acogible. En nuestra sentencia de 18 de diciembre de 2008, al resolver un recurso de casación análogo (número 1514/2006 ) relativo a una autopista, afirmábamos que "[...] la aceptación de la tesis auspiciada por la recurrente equivaldría a multiplicar de manera casi indefinida los trámites previos a la aprobación final de los proyectos cuando, precisamente por atender alguna de las propuestas o sugerencias hechas en las sucesivas fases del procedimiento, se optase por cualquier variación del trazado inicialmente previsto. Si, como en este caso ocurre, las modificaciones no son sustanciales en el diseño general de la autopista (aun cuando, lógicamente, incidan de modo negativo en los intereses patrimoniales del afectado, a cuyo resarcimiento proveen los mecanismos expropiatorios) y responden a una de las alternativas posibles que desde un principio fue contemplada, ninguna disposición legal ni reglamentaria obliga a someter una vez más el trazado a nueva información pública ni a otro informe adicional de impacto ambiental."

Así las cosas, no discutiendo en realidad el Abogado del Estado el carácter sustancial de las modificaciones del trazado, la única alegación que subsiste es la relativa a si, con carácter general, cabe la repetición parcial de los trámites de información pública y evaluación de impacto en los estudios informativos referentes a proyectos de grandes infraestructuras ferroviarias como el de autos.

La misma Secretaría de Estado cuya resolución se impugna en este litigio no ha vacilado en reiterar aquel trámite para determinadas partes de proyectos ferroviarios análogos cuando se daban circunstancias que lo requerían, derivadas precisamente de la propia tramitación del estudio informativo previo. En el recurso de casación número 858/2006, relativo a otra gran línea ferroviaria de alta velocidad, recogíamos cómo el Ministerio de Fomento había repetido el trámite ante la importancia de las modificaciones que pretendía introducir respecto de las insertas en el primitivo estudio.

Afirmaba entonces el Ministerio de Fomento que "como consecuencia de que durante el procedimiento de Información Pública a que fue sometido el estudio informativo [...] entre los meses de diciembre de 1999 y abril de 2000, se pudo constatar a través de las alegaciones recibidas de las instituciones y particulares afectados la especial sensibilidad hacia el trazado planteado entre las poblaciones de Xátiva y Benifaió". Y en razón de aquellas alegaciones, y de las cuestiones que se habían suscitado, la Administración procedió a la redacción de un nuevo estudio informativo parcial.

Destacábamos, por nuestra parte, en la sentencia de 16 de mayo de 2008 , resolutoria de aquel recurso de casación, que la Secretaría de Estado de Infraestructuras aprobó técnicamente un nuevo estudio informativo para el subtramo correspondiente que fue, a su vez, sometido al trámite de información pública mediante anuncio que se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 31 de marzo de 2001. En él se desarrollaban dos alternativas de trazado, "una que optimiza la propuesta inicialmente en el estudio informativo sometido a información pública entre los meses de diciembre de 1999 y abril de 2000, y otra que aprovecha, en todo lo posible, el corredor ferroviario actual en el tramo comprendido entre Xátiva y Benifaió." Y concluíamos que "[...] para el subtramo Játiva-Benifayó el Ministerio de Fomento, vistas las alegaciones, accedió a incluir un cambio sustancial que, precisamente por ello, requería un nuevo trámite".

No existen, pues, objeciones legales que impidan reiterar, para un determinado tramo de la línea prevista, el estudio informativo y someterlo a nueva información pública cuando se pretenda introducir modificaciones sustanciales sobre el primitivo proyecto respecto de las cuales no ha existido la previa evaluación de impacto ambiental ni han sido oídos -a través de aquel trámite- los afectados por dichos cambios sustanciales en el trazado originario. Más en concreto, ni el artículo 10.4 de la Ley de Carreteras ni el 34 del Reglamento General de Carreteras (aprobado por el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre ) se vulneran por el hecho de que, ante cambios debidamente calificados de modificaciones sustanciales del trazado incluido en el proyecto originario, se proceda a la redacción de un nuevo estudio informativo, en su caso de carácter parcial, sujeto a los mismos procedimientos de publicidad previstos en aquellos preceptos.

Procede, pues, la desestimación del recurso interpuesto por el Abogado del Estado con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español