STS, 23 de Julio de 2009

En el proceso antes referido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictó Sentencia en fecha 9 de febrero de 2005, desestimatoria del recurso. Notificada a las partes, por la representación de la entidad mercantil "Unión Salinera Española, SA" se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en la providencia de la Sala de instancia de 18 de abril de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la "Unión Salinera Española, SA" compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 10 de junio de 2005 su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando sentencia en consonancia con los motivos de casación alegados.

Mediante providencia de fecha 21 de noviembre de 2006 se admitió a trámite el recurso de casación interpuesto, atribuyéndose su conocimiento a la Sección Quinta de esta Sala. Por la de 2 de febrero de 2007 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la Administración recurrida a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo mediante el escrito presentado el día 28 de marzo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida.

Por providencia de fecha 10 de Julio de 2009, se señaló para votación y fallo en este recurso de casación el día 21 de Julio de 2009, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 3198/2005 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional, dictó en fecha 9 de febrero de 2005, desestimatoria del recurso interpuesto por la entidad mercantil "Unión Salinera de España, SA" contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 28 de diciembre de 2001, por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 10.896 metros de longitud de las marismas y caños comprendidos entre la carretera nacional IV, el caño de Sancti Petri y la Bahía de Cádiz, en el término municipal de Puerto Real (Cádiz) -CDL.31.CA-.

La citada sentencia, después de determinar la concreta ubicación de los terrenos de la parte recurrente --salina Nuestra Señora de las Mercedes-- y relacionar, en el fundamento primero, los precedentes pronunciamientos de la propia Sala sobre otras marismas situadas en " lugares próximos de la misma costa de la provincia de Cádiz ", concluye en los fundamentos segundo a quinto que los terrenos en cuestión son naturalmente inundables, tras analizar la documentación que consta en el expediente administrativo y los informes aportados por la propia parte recurrente. Concretamente toma en consideración, y examina, la Memoria del proyecto de deslinde, los reportajes fotográficos que obran en sus anexos, así como los Estudios de mareas y de zonas húmedas, además del informe de un Ingeniero Técnico de Topografía, otro elaborado por un Ingeniero Técnico de Minas y otro por un Licenciado en Ciencias Biológicas, con remisiones a lo ya expuesto en otras sentencias anteriores de la propia Sala de instancia.

También resuelve la sentencia la cuestión suscitada sobre la aplicación retroactiva de la normativa de costas, concluyendo al respecto en el fundamento sexto lo siguiente:

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En fin, la sentencia analiza en su fundamento jurídico séptimo la invocación de la doctrina jurisprudencial en cuya virtud la concesión de dominio público para la desecación de marismas produciría su conversión en propiedad privada; doctrina cuya aplicabilidad al caso descarta por la siguiente razón:

"La recurrente no ha alegado -y, menos aún, acreditado- haber sido titular de una concesión administrativa que tuviese por objeto la desecación de la marisma en la zona que nos ocupa, y por tanto falta el presupuesto de hecho de esa doctrina jurisprudencial a que se refiere la demandante".

Contra la referida Sentencia la mercantil "Unión Salinera de España, SA" ha interpuesto recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, a saber:

1. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, por infracción de los artículos 3.1.a) y 4.5 de la Ley de Costas y artículos 33.1 y 33.3 de la Constitución, al carecer los terrenos en cuestión de las condiciones geomorfológicas determinativas de su inclusión en el dominio público marítimo-terrestre, no resultando naturalmente inundables.

2. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 132.2 y 33.3 de la Constitución, artículo 3.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y artículo 62.2 in fine de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo representada en sus sentencias de 10 de junio de 1996 y 22 de marzo de 2002 (ambas de la Sala Primera) y de 23 de abril de 1997 (Sala Tercera). Sostiene la recurrente que se ha aplicado indebidamente la legislación de costas con carácter retroactivo a terrenos desvinculados desde tiempo atrás de la influencia del mar, vulnerándose sus derechos adquiridos con carácter confiscatorio.

3. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de la jurisprudencia que reconoce " la desafectación del dominio público del bien objeto de una concesión con carácter perpetuo o indefinido y con obligación o facultad de alterar un bien ", representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 23 de marzo de 1972, 23 de septiembre de 1974, 10 de noviembre de 1976, 7 de febrero de 1984 y 13 de octubre de 1999.

4. - Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los artículos 1214 y 1215 del Código Civil, artículo 81 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y artículo 24 de la Constitución, así como de la jurisprudencia representada en las sentencias del Tribunal Supremo de 15 de noviembre de 1983, 29 de septiembre de 1989, 29 de enero de 1990 y 6 de octubre de 1992, al no haber acreditado la Administración estatal demandada la concurrencia de las circunstancias que obligarían a incluir los terrenos en cuestión en el dominio público marítimo terrestre, invirtiéndose la carga de la prueba, habiéndose otorgado efectos probatorios a informes en cuya elaboración no participó la recurrente y habiéndose denegado la prueba propuesta por ella.

La Administración General del Estado se ha opuesto al recurso incidiendo, en síntesis, en que se ha formulado incorrectamente como si de una mera segunda instancia se tratase, limitándose a reproducir los argumentos de la demanda y a cuestionar la valoración de la prueba sin ampararse en ninguno de los supuestos excepcionales y tasados que permiten reexaminarla en la vía casacional. Insiste, así mismo, en que la prueba practicada demuestra de manera indubitada que la salina deslindada se superpone sobre terrenos naturalmente inundables, cuya inundación ha sido impedida por medios artificiales, integrándose por tanto en el dominio público por imperativo de lo dispuesto en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas y artículo 6.2 de su Reglamento. Niega que se haya aplicado retroactivamente la Ley de Costas y afirma que la hipotética doctrina jurisprudencial invocada sobre la transmisión de las antiguas concesiones otorgadas para la desecación de marismas no resulta aplicable al presente caso, por no haberse demostrado que la entidad actora sea titular de una concesión.

Centrados así los términos del debate, procede examinar en primer lugar, siguiendo una lógica procesal, el cuarto y último motivo del recurso de casación, articulado por el cauce establecido en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, es decir, por el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales.

Se denuncia en él, con carácter principal, que la Administración demandada no ha motivado suficientemente el deslinde impugnado, justificándolo exclusivamente en informes en cuya redacción no intervino la recurrente, lo que supone una infracción del artículo 81 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como de las reglas sobre reparto de la carga de la prueba. A dicha argumentación le añade luego, escuetamente, que la denegación por la Sala de instancia de la prueba testifical propuesta le ha causado indefensión, vulnerándose como consecuencia de ello el artículo 24 de la Constitución.

Este motivo no puede prosperar, ante todo porque salvo en lo referente a lo alegado al final del motivo sobre la denegación de la prueba propuesta en el proceso -que examinaremos más adelante- no se efectúa en él una crítica razonada de la sentencia impugnada ni se denuncia una infracción "in procedendo" imputable a la Sala a quo, sino que se razona casi exclusivamente en torno a la actuación de la Administración en la tramitación del expediente que culminó con la resolución administrativa aprobatoria del deslinde. Así, salvo en lo referido a la denegación de la prueba testifical, el resto del motivo se ha articulado indebidamente al amparo del subapartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, desde el momento que las alegaciones vertidas en su desarrollo conciernen al tema de fondo, y por ende resultan incardinables en el subapartado d) del mismo precepto. Este dato justifica por sí solo el rechazo del motivo, pues hemos dicho con reiteración que para que el recurso de casación sea admisible es preciso que exista una correlación entre el motivo o motivos que sirven de fundamento al recurso -los taxativamente autorizados por el artículo 88.1 LJCA - y el desarrollo argumental desplegado en apoyo de los mismos, exigencia implícita en el deber legal de expresar "razonadamente" (ex artículo 92.1 LJCA ) el motivo o motivos en que venga amparado el recurso, de tal modo que cuando no es así, esto es, cuando la argumentación jurídica vertida en el desarrollo del motivo es ajena al motivo casacional esgrimido por la parte recurrente, concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción.

Por lo demás, si lo que pretende la parte actora en este motivo es, en realidad, imponer un modo de ver los hechos del litigio distinto del que, en uso de su potestad jurisdiccional y apreciando los datos puestos a su disposición, llevó a cabo el Tribunal a quo, no cabe sino recordar que la fijación de la realidad que subyace a la controversia jurídica pertenece a la potestad de juzgar de la Sala de instancia, sin que en esta vía casacional proceda revisar la apreciación que haga de las pruebas practicadas, salvo que se denuncie y acredite que ha infringido algún precepto regulador de su valoración o que la llevada a cabo resulta contraria a la razón y a la lógica, conduciendo a resultados inverosímiles y, por consiguiente, manifestación de un ejercicio arbitrario del poder jurisdiccional, vulnerador del artículo 9, apartado 3, de la Constitución. Salvedades éstas que no se han manifestado, ni acreditado en este caso, pues la valoración de los hechos concurrentes que se detalla en la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada, no puede ser calificada de arbitraria, sino que resulta motivada, lógica y coherente al poner de manifiesto el proceso lógico y reflexivo que lleva a la Sala a alcanzar la conclusión que se expresa en el fallo, tras la apreciación de la prueba. Conclusión de la decisión judicial que resulta razonable en atención al objeto del proceso, las pretensiones ejercitadas, los argumentos esgrimidos y la prueba practicada junto al contenido del expediente administrativo, lo que determina que el resultado no pueda ser considerado arbitrario.

Por último, tampoco puede prosperar lo alegado en este motivo sobre la denegación de la prueba "testifical" propuesta en su día por la recurrente, consistente en la ratificación judicial, por sus autores, de los informes técnicos incorporados al expediente administrativo del deslinde, porque no pidió la subsanación del defecto en la instancia cuando pudo hacerse (pues consintió y no recurrió en súplica el auto de 4 de junio de 2003 que inadmitió dicha prueba testifical), incumpliendo así lo exigido al efecto en el artículo 88.2 de la Ley Jurisdiccional. Por otra parte, no explica la mercantil recurrente ni siquiera mínimamente en qué manera pudo incidir dicha denegación en el resultado del litigio, ni por qué concreta razón le pudo haber causado indefensión, no precisando tampoco las supuestas contradicciones o apartados de los informes que en su opinión debieron ser aclarados personalmente en juicio por los que los redactaron, por lo que tampoco por esta razón podría estimarse el motivo.

En los motivos primero y segundo del recurso de casación, que procedemos a analizar conjuntamente por su íntima conexión, se denuncia, como ya explicamos en líneas anteriores, la infracción de los artículos 3.1.a) y 4.5 de la Ley de Costas, artículos 33.1, 33.3 y 132.2 de la Constitución y artículo 62.2 in fine de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y jurisprudencia del Tribunal Supremo, por carecer, a juicio de la actora, los terrenos en cuestión de las características determinativas de su inclusión en el dominio público marítimo-terrestre, no resultando naturalmente inundables; y por haberse aplicado retroactivamente la legislación de costas a terrenos desvinculados desde tiempo atrás de la influencia del mar, vulnerándose sus derechos adquiridos con carácter confiscatorio.

Pues bien, estos motivos han de ser desestimados en atención precisamente a la jurisprudencia de esta Sala, aplicable por elementales razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la Ley, que ha venido desestimando motivos casacionales iguales a los ahora examinados, con motivo del examen de otros recursos de casación análogos, en los que se impugnaba el deslinde de otros terrenos de la misma zona. Tal es el caso de las Sentencias de esta Sala de 17 de julio de 1996, 27 de mayo de 1998, 20 de octubre de 2000, 14 de octubre de 2002; 4 de noviembre, 17 y 30 de diciembre de 2003; 15 de enero, 5, 10, 12 y 17 de febrero de 2004, 25 de mayo de 2005, 19 de septiembre de 2006, y más recientemente 17 y 24 de febrero, 6 de marzo y 7 de mayo de 2009 (RC 11564/2004, 11498/2004, 7612/2004 y 9364/2004 ).

En relación con la naturaleza inundable de los terrenos en cuestión, negada por la parte recurrente en casación, debemos señalar que la Sentencia recurrida considera, tras la valoración de la documentación e informes obrantes en las actuaciones y el expediente administrativo, que son terrenos naturalmente inundables al concurrir las características geomorfológicas a las que se anuda la condición de bien demanial por el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas. Sin que, como acabamos de decir, la indicada valoración de la prueba pueda ser alterada en casación.

Así mismo, de una escueta frase del Estudio de Mareas del proyecto del deslinde, en la que se afirma que " los muros de vuelta afuera (y no todos), zonas de acequias, saleros, edificaciones y caminos se encuentran a cota ligeramente por encima de las pleamares máximas medidas ", no puede extraerse la conclusión de que existen "terrenos" que no son naturalmente inundables a los efectos que ahora interesa, porque si no lo son es por la acción del hombre, que ha realizado el muro de vuelta afuera, los saleros, las edificaciones, etc, todo ello en terrenos marismeños.

Por otra parte, no se ha producido una aplicación retroactiva de la Ley de Costas, pues se aplica la misma a las realidades existentes, y acreditadas, al tiempo de aprobarse el deslinde, esto es, no en función de datos históricos únicamente, sino tomando en consideración aquellos antecedentes y fundamentalmente su situación actual. Esta Sala ya ha declarado al respecto lo siguiente: "la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E .).(...) artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre , (sic) (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9 , actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio. (...) El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables " (sentencia de esta Sala de 17 de febrero de 2004 recaída en el RC 3560 / 2001 ).

Por lo demás, las sentencias que se citan, como jurisprudencia infringida, no constituyen términos adecuados sobre los que sustentar dicha vulneración, pues se prescinde de toda operación de contraste, y ni siquiera se pone de manifiesto que las circunstancias del caso examinado sean semejantes a los que se traen a colación. Es más, en relación con la Sentencia de la Sala Primera de 10 de Junio de 1996 y de esta Sala Tercera de 23 de Abril de 1997, su análisis impide la estimación de estos motivos de casación, porque --como dijimos en la Sentencia de 17 de febrero de 2004 citada-- en la propia Sentencia de la Sala Primera ya se advierte que la demanda se presentó en aquel pleito el día 22 de Enero de 1988, es decir, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, de forma que no era directamente aplicable al caso. Y respecto de la sentencia de la Sala Tercera de 23 de abril de 1997 (recurso de apelación nº 1057/1992 ), porque lo que allí se impugnaba eran unas liquidaciones giradas por el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, así que lo razonado en esa sentencia sobre cuestiones distintas a las tributarias no puede enfrentarse a lo que haya de argumentarse y decidirse en los recursos contra deslindes de bienes de dominio público marítimo-terrestre.

En este sentido, como hemos dicho en nuestra reciente sentencia de 6 de marzo de 2009 (RC 7612/2004 ), el régimen jurídico previsto en la Ley de Costas, con inclusión de sus normas transitorias, efectivamente comporta, en supuestos como el examinado, el cese de la titularidad dominical privada sobre los bienes que reúnan las características geomorfológicas a las que se anuda la condición de bienes demaniales. Ahora bien, estos contundentes efectos han sido previstos tanto para el pasado, según el régimen transitorio, como hacia el futuro, y no pueden ser tildados de inconstitucionales porque la STC 149/1991, de 4 de julio, según expone en su fundamento jurídico 8.B.d) considera que tal privación se compensa por la mutación del título de propiedad por el concesional. De modo que el coste económico de la concesión en que se transforma la antigua titularidad dominical es la compensación que por la privación de ésta se determina en el propia ley.

No está de más recordar que la mentada STC 149/1991 declara, en el expresado fundamento, que "(...) la pérdida de la propiedad de los mismos implica sin duda una expropiación que es, no obstante, constitucionalmente admisible en su causa en cuanto, como ya se razonó en su momento, nada impide que el legislador precise la definición jurídica de lo que, en razón de sus características físicas, haya de entenderse por ribera del mar y que da también satisfacción a la garantía indemnizatoria que prevé el art. 33.3 CE , al compensar la pérdida de una efectiva titularidad dominical sobre unos bienes que pasan a integrar el dominio público con el otorgamiento de una concesión que permite el mantenimiento de los usos y aprovechamientos existentes por un plazo máximo de 60 años ".

Resta por examinar el tercer motivo casacional, en el que se alega la infracción de la jurisprudencia que reconoce " la desafectación del dominio público del bien objeto de una concesión con carácter perpetuo o indefinido y con obligación o facultad de alterar un bien ".

Tampoco podemos estimar el motivo.

En relación con la desecación de las marismas que se produce en las concesiones de dominio público para tal fin, y su conversión en propiedad privada, debemos señalar que la parte recurrente no invoca ningún titulo concesional al respecto ni, en consecuencia, que en virtud del mismo se hubiera desecado efectivamente la marisma. Es más, cuando la sentencia recurrida -- en el fundamento séptimo-- le hace notar la falta de este presupuesto de hecho, la parte recurrente guarda, al respecto, un significativo silencio en su recurso de casación.

Es cierto que algunas concesiones otorgadas para desecar, y para urbanizar, efectivamente produjeron la transmisión de los terrenos en propiedad al concesionario. Es el caso de las Sentencia de 8 de Julio de 2002 ---casación 5003/96--- y las posteriores de 19 de Diciembre de 2002 ---casación 1810/97---, de 2 de Julio de 2003 ---casación 2537/98---, de 18 de Diciembre de 2003 ---casación 1131/00, entre otras), que citamos en nuestras Sentencias de 15 de enero y 17 de febrero de 2004. Pero dicha doctrina no puede ser aplicada al presente caso, porque, como hemos señalado, la recurrente no muestra ningún título concesional, no puede examinarse su clausulado, no se acredita que tuviera por objeto desecar, ni, en fin, que fuera para urbanizar los terrenos.

Esto es así, porque, según dijimos en la Sentencia de 19 de septiembre de 2006, " en ese número 2 de esa Disposición transitoria, al igual que antes en el artículo 5.3 de la Ley de Costas de 1969 , se excluye a las playas y a la zona marítimo- terrestre de la situación jurídica de propiedad privada que se pregona para los terrenos ganados o a ganar en propiedad al mar y los desecados en su ribera, en virtud de cláusula concesional establecida con anterioridad, pues para aquéllas, esto es, para las playas y para la zona marítimo-terrestre, lo que se dispone es que continuarán siendo de dominio público en todo caso. Y además, y aun prescindiendo de la afirmación de la Sala de instancia de que el recurrente no aduce ni acredita haber sido titular de una concesión administrativa para su desecación, porque en aquella jurisprudencia ya se recoge la afirmación de que históricamente, las concesiones (o mejor, autorizaciones) para «formar salinas» no producían la transferencia del terreno al dominio privado, tal como se deduce de los artículos 44 y 45-6 de la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 , en contraposición a lo dispuesto en sus artículos 51, 55 y 57 , en los que se regulan las concesiones para desecar marismas, según hemos explicado en nuestra sentencia de 24 de abril de 1997, apelación núm. 11870/91 >>.

Procede, en consecuencia, desestimar los motivos invocados, por lo que no ha lugar al recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ). A la vista de las actuaciones procesales, se determina que el importe de los honorarios del Sr. Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 2.000'00 euros (artículo 139.3 de la misma Ley).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución