STS, 9 de Julio de 2009

Por escrito fechado de entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 28 de julio de 2004, D. Constancio solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de fecha 4 de marzo de 2004 dictada en el recurso número 1192/01 por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

El fallo de la sentencia cuya extensión se pretende dispuso literalmente: "Que desestimando la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección General de la Policía, de fecha 25 de abril de 2001, por la que se acuerda desestimar la solicitud deducida en orden a que le fuera reconocido su derecho a percibir la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo concedida en virtud de Orden Ministerial de 30 de marzo de 1.982, a título colectivo, al Grupo Especial de Operaciones del extinguido Cuerpo Nacional de Policía, la cual, por no ser ajustada a derecho anulamos, y en su lugar declaramos el derecho del recurrente al percibo de la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con Distintivo Rojo, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Cuarto de la presente resolución, limitando su cobro desde el 15 de mayo de 1.998; sin costas."

La referida Sentencia desestimó la previa causa de inadmisibilidad en los siguientes términos: "Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sala, es preciso el estudio de la causa de inadmisibilidad opuesta toda vez que una eventual estimación de la misma podría hacer innecesario un pronunciamiento sobre la cuestión de fondo planteada. Sustenta la Abogacía del Estado la pretensión de referencia en el artículo 69.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por estimar que se da la cosa juzgada toda vez que consta en el expediente administrativo que, por sentencia de 14 de mayo de 1.998, la jurisdicción desestimó igual pretensión a la que ahora se formula. Pero fácilmente se comprende que no se da la triple identidad que requiere la institución de la cosa juzgada, por cuanto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que se invoca, tuvo por objeto una pensión mensual que estimaba le pertenecía, y dicha pensión se devenga en nómina en una concreta aplicación del régimen general fijado para los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía, por lo que la cosa juzgada solo podría afectar a las retribuciones reclamadas hasta la fecha de la sentencia; pero aquí se reclama, precisamente, a partir de dicho día, por lo que ha de ser rechazada la oposición formulada. En este sentido el Tribunal Supremo, reiteradamente, viene diciendo que en materia de retribuciones periódicas, se están remunerando servicios prestados en distintos períodos de tiempo; y el Tribunal Constitucional también se ha cuidado de destacar que las nóminas gozan de autonomía e independencia respecto de otras".

También justificaba su cambio de criterio de la siguiente manera: "Centrándonos en el análisis del fondo de la cuestión sometida a la consideración de la Sala, se hace necesario significar el cambio de criterio operado en la Sección, en atención a la incidencia de la jurisprudencia sentada a esta respecto por el Tribunal Supremo. Con anterioridad a la Sentencia de 23 de junio de 2.000 se mantenía que el mérito justificativo de la concesión de la condecoración de referencia se entendía atribuido a un colectivo en su condición de tal, con independencia de las personas que pudieran integrarlo en el devenir de los tiempos, ello traía consigo que la recompensa únicamente produjera un efecto honorífico, carente de consecuencias sobre los patrimonios individuales de los componente, efectos ambos que entendía la Sección, eran perfectamente imaginables separadamente. A tenor de lo expuesto, y en línea coherente con la jurisprudencia transcrita, al Tribunal modificó el criterio de la Sala y también ahora procede acceder a las pretensiones deducidas por el recurrente en su escrito de demanda, en el bien entendido de que se hallaba destinado en el Grupo Especial de Operaciones, en el momento en que la condecoración fue otorgada, esto es en el año 1982, y reunía los requisitos para ello".

El Abogado del Estado interpone recurso de casación contra los Autos de 24 de enero de 2007 y 30 de mayo de 2007 de extensión de efectos de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 4 de marzo de 2004.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de julio de 2009.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de Sección

El objeto del recurso consiste en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de los Autos dictados con fecha 24 de enero de 2007 y 30 de mayo de 2007, que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de la Sección Séptima de la Sala de Madrid de 4 de marzo de 2004, y concretamente "el derecho que ostenta D. Constancio a percibir la pensión aneja a la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo concedida, a título colectivo, por Orden del Ministerio del Interior de 30 de marzo de 1.982, publicada el 15 de mayo siguiente, al G.E.O. del que formaba parte el recurrente, en la cuantía especificada en el Real Decreto 1.691/1.995 de 20 de octubre, así como los atrasos devengados desde la fecha en que el interesado presentó la reclamación en vía administrativa del abono de la pensión aneja a la Cruz que la D.G.P. denegó por resolución de fecha 25 de abril de 2.001 y que dio lugar al recurso nº 916/01; la cantidad antedicha devengará los intereses correspondientes a que alude el Artículo 106.2 de la Ley 29/98, de 13 de Julio ; pronunciamientos por los que habrá de estar y pasar la Administración demanda; y todo ello sin efectuar pronunciamientos sobre costas".

En el caso examinado señalan los autos recurridos:

1. En el Auto de 24 de enero de 2007 se indica: «Para apreciar la identidad de situación jurídica entre el favorecido por el fallo y el interesado en la extensión, bastaría en este caso con acreditar la pertenencia al Grupo Especial de Operaciones (G.E.O.) al que fue concedida la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo, en la fecha en que lo fue, acreditación que no ofrece lugar a la duda en el caso del solicitante de la extensión, que aporta un certificado emitido por el Jefe del Grupo Especial de Operaciones de la D.G.P. en el que consta que la recompensa está anotada en la hoja de servicio del Sr. Constancio y que estuvo destinado en el G.E.O. cuando fue concedida la Cruz.

   El representante de la Administración se opone a la extensión de efectos por entender que no existe identidad de situación jurídica entre los favorecidos por el fallo y el solicitante de la extensión, al no haber solicitado éste el reconocimiento del percibo de la pensión aneja a la condecoración en vía administrativa, pero lo cierto es que el recurrente solicitó el abono de la pensión, siendo desestimada en dos ocasiones por la D.G.P. acudiendo entonces a la vía jurisdiccional el interesado, en la que le fueron desestimados los recursos que interpuso.

   Así las cosas, aunque en el informe sobre la viabilidad de la extensión emitido por la D.G.P. se hace constar que el interesado en la extensión tenía, sobre el mismo asunto dos Sentencias desestimatorias, una de fecha 24 de noviembre de 1.997 en el recurso 2020/95 y otra de fecha 18 de octubre de 2.002 en el recurso nº 916/01, ambas dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, y podría concluirse que no procedería acceder a la extensión de efectos en base a lo dispuesto en el artículo 110.5 a) de la Ley 29/1998 por existir cosa juzgada, consideramos que solo puede entenderse que concurre cosa juzgada respecto al periodo de tiempo al que se refieren o alcanzan los dos pronunciamientos judiciales, esto es, en el caso que nos ocupa, hasta que se presentó la reclamación en vía administrativa del abono de la pensión aneja a la Cruz que la D.G.P. denegó por resolución de fecha 25 de abril de 2.001 y que dio lugar al recurso nº 916/01, por lo que estimamos no existe cosa juzgada respecto al periodo posterior a esa fecha.

   En este sentido, conviene recordar que la diferencia retributiva que se reclama mediante la presente extensión de efectos se ha venido originando o devengando al solicitante de la misma en todas y cada una de las percepciones que se le liquidaban mes a mes, siendo cada una de las nóminas mensuales, aplicación concreta e independiente del acto administrativo o disposición general que dispuso la correspondiente retribución. En consecuencia (así se ha manifestado nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia 126/1984, de 26 de diciembre ), ha de considerarse que la nómina que se libra cada mes no es reproducción ni confirmación de las emitidas los meses anteriores pues son actos de aplicación de la normativa vigente que, desde una perspectiva jurídica, gozan de una autonomía e independencia respecto a las nóminas anteriores.

   En cualquier caso ha de aplicarse al periodo resultante, el límite del plazo de cinco años establecido en la anterior Ley General Presupuestaria, que era la vigente al tiempo de presentarse el presente incidente de extensión de efectos de Sentencia".

2. En el Auto de 30 de mayo de 2007 se rechaza la impugnación en súplica del Abogado del Estado, añadiendo los siguientes argumentos: «Como la propia Administración ha puesto de manifiesto, el interesado en la extensión solicitó en dos ocasiones el abono de la pensión, y habiéndole sido denegada, acudió a la vía jurisdiccional. Por tanto lo que podría oponerse es la existencia de cosa juzgada, pero nunca la inexistencia de reclamación previa.

   Y, reiterando lo dicho en el Auto que se impugna, consideramos que solo puede hablarse de cosa juzgada hasta que se presentó la reclamación del abono de la pensión aneja a la Cruz en vía administrativa en la segunda ocasión, por lo que no existe cosa juzgada respecto al periodo que se reclama, posterior a esa fecha».

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, al amparo del artículo 88.1. d) de la Ley de la Jurisdicción contiene dos motivos en los que se denuncia, en primer lugar, la infracción del art. 110.1.a) y 110.5.c), al amparo de los arts 87.2 y 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional al entender el Abogado del Estado que no existe la identidad de situación jurídica entre el interesados en solicitar la extensión de efectos y los favorecidos por el fallo y añade literalmente: "Nos parece claro el hecho de que asumir la carga de recurrir no puede suponer perjuicio frente a quien no la asume, mostrándose pasivo ante un acto que le es perjudicial. Se trata de una cuestión de identidad, si aquel que obtuvo la sentencia cuya extensión de efectos se pretende recurrió en vía administrativa, si se quiere estar en idéntica situación, ha de haberse recurrido también en vía administrativa".

Para resolver el primero de los motivos partimos del análisis del art. 1 del Real Decreto 1691/1995, de 20 de octubre por el que se adecuan las cuantías de las pensiones anejas a medallas y cruces de la Orden del Mérito Policial y del Cuerpo de la Guardia Civil, al disponer que "las pensiones anejas a las medallas y a la cruz de la Orden del Mérito Policial enumeradas en el artículo 1 de la Ley 5/1964, de 29 de abril, y a las cruces de la Orden del Mérito del Cuerpo de la Guardia Civil, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 19/1976, de 29 de mayo, se devengarán, según el grupo de clasificación a que pertenezcan sus titulares en cada momento, en las siguientes cuantías anuales, referidas a doce mensualidades y sin derecho a pagas extraordinarias".

La jurisprudencia de esta Sala viene aceptando el carácter singular y autónomo de cada nómina a efectos de su impugnación individualizada ante la Jurisdicción contencioso administrativa. Así las sentencias de 18 de enero de 1985, 20 de abril y 21 de mayo de 1993 han venido afirmando que "el pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas, no atribuye a cada una de estas el carácter reproductor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción del art. 40. a) de la Ley Jurisdiccional, pues más que una reproducción o emanación reiterada de actos administrativos referida a idéntica situación fáctica y jurídica, se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo, en que cada acto de pago remunera servicios prestados en distinto periodo y a los que puede acompañar distintas características de la situación del funcionario que los devenga." En el mismo sentido, las sentencias de 4 de mayo, 20 de junio y 25 de junio de 2007 ( Rec. 4658/05, 3134/06 y 3132/06 ).

En la medida en que la pensión aneja a la condecoración otorgada se incluye en caso de tener derecho a percibirla en cada nómina, como un componente retributivo más, cada funcionario interesado tiene la posibilidad de impugnar la nómina como acto singular quedando abierta la posibilidad de interponer recurso contencioso administrativo frente a cada nómina. El hecho de que el Sr. Constancio acudiera al mecanismo de la extensión de efectos a fin de obtener el reconocimiento de la misma situación jurídica que la reconocida en la sentencia cuya extensión pretende no significa que no pudiera impugnar con posterioridad cualquiera de sus nóminas y conseguir el mismo pronunciamiento judicial, habiéndose limitado a solicitar en plazo la extensión de efectos de dicha sentencia al entender que se encontraba en la misma situación jurídica que el favorecido por el fallo, de manera que ha de rechazarse la excepción de acto firme y consentido que invoca el Abogado del Estado, y confirmando los razonamientos de la instancia en orden a la existencia de cosa juzgada, que siguen la misma línea de lo expresado por la sentencia extendida y que constituye una cuestión nueva planteada en sede casacional, procede desestimar el motivo.

En el segundo motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, denuncia el Abogado del Estado la infracción del apartado 1 a) del artículo 110 de la LJCA, y señala que el incidente de extensión de efectos ha de ser objeto de interpretación restrictiva, limitado a los actos administrativos dictados en masa, excluyendo los casos que para acreditar la similitud de situaciones precisan de una actividad probatoria que debería llevarse a cabo en un procedimiento ordinario y en ningún caso en un incidente de ejecución de sentencia como es el previsto en el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción.

Entiende el Abogado del Estado, que el solicitante no ha acreditado la identidad a través de los oportunos documentos y que no hay la imprescindible identidad de situaciones jurídicas entre la del funcionario al que se refiere la Sentencia de 1 de abril de 2004 de la Sala de Madrid y la del Sr. Constancio.

Sobre este motivo procede subrayar que el artículo 110 de la Ley 29/1998 establece respecto de las cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública la extensión de los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada cuando concurra como primera circunstancia que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos en el fallo, teniendo en cuenta que la disposición transitoria cuarta de la Ley 29/1998 establece que la ejecución de las sentencias firmes dictadas después de la entrada en vigor de dicha Ley se llevarán a cabo según lo dispuesto en ella.

Así, la Ley se preocupa de advertir que, en ningún caso, se podrá reconocer una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme, pues lo contrario supondría desvirtuar la naturaleza de esta forma de entender la ejecución de la sentencia, ya que no se trata de una extensión automática de los efectos de la sentencia, teniendo en cuenta el principio de seguridad jurídica.

En las precedentes sentencias de esta Sala y Sección de 12 de enero, 25 de mayo y 13 de septiembre de 2004, 21 de diciembre de 2005 y 8 de febrero de 2006 se subraya como el artículo 110.1 a) de la Ley 29/98 es terminante a este respecto y exige que sean, no semejantes, ni parecidas, similares o análogas, sino idénticas las situaciones respecto de las que se pretende la extensión de efectos de la sentencia. Por tanto, es preciso operar con extremo cuidado a la hora de comprobar si existe o no esa identidad y tal requisito debe entenderse en sentido sustancial. Es decir, la Ley de la Jurisdicción está pidiendo que sean las mismas las pretensiones jurídicas que sobre ellas se fundamentan en un caso y en el otro, pues lo único que estamos haciendo es cumplir lo que en dicho precepto, concretamente, en su apartado 1 a) se establece: que sólo cabe esa extensión cuando las situaciones jurídicas sean idénticas.

En este sentido debe entenderse la alegación del Abogado del Estado, que esta Sala comparte pues, con independencia de que el incidente de extensión de efectos se refiera o no a los llamados actos masa y el art. 110 de la Ley Jurisdiccional no dice nada al respecto, lo que sí resulta preciso es que la identidad de situaciones debe revelarse como evidente eludiendo la necesidad de realizar un análisis de la prueba que así lo confirme, por tratarse de la actividad propia de un procedimiento ordinario o abreviado, extremo que resulta improcedente en el recurso de casación.

Sin embargo, la Abogacía del Estado, en los motivos del recurso de casación, a la hora de combatir la apreciación de la Sala de instancia respecto de la existencia de "identidad de situación jurídica" se limita a decir que el solicitante no acreditó tal identidad y que se trata en definitiva de situaciones diferentes.

En realidad, en este caso, lo determinante para la apreciación de la circunstancia de la que dependía el reconocimiento de la extensión de efectos, era la pertenencia al Grupo Especial de Operaciones de la Policía Nacional a la que fue concedida la Cruz al Mérito Policial con distintivo Rojo, en la fecha en que lo fue, y la inclusión en la relación de funcionarios favorecidos con la condecoración, circunstancia que fue la tomada en consideración por la Sala de instancia en la sentencia cuyos efectos se pretenden extender, al igual que sucede con los Autos ahora recurridos.

En consecuencia, acreditado que el solicitante de la extensión de efectos reunía las mismas condiciones analizadas por la sentencia cuya extensión de efectos se pretende, ha de afirmarse la concurrencia del requisito de la plena identidad de situación jurídica, pues ni el Abogado del Estado justifica ni esta Sala aprecia que los Autos impugnados consideren otra razón de decidir que la indicada.

En todo caso, conviene advertir que los estrictos términos que configuran el recurso de casación en relación a los Autos dictados en extensión de efectos no permiten efectuar consideración alguna respecto de la sentencia de origen. Efectivamente, el control que esta Sala puede realizar respecto de los citados autos se limita a verificar la concurrencia de los requisitos que el artículo 110 de la Ley Jurisdiccional exige a fin de posibilitar la extensión de efectos a terceros de la situación jurídica reconocida en la sentencia. Presupuesto necesario por ello, es la firmeza de la sentencia cuya corrección jurídica esta Sala no puede ya revisar, salvo que se invoque que la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postula fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, lo que aquí no se ha planteado. A mayor abundamiento, la sentencia de esta Sala de 23 de junio de 2000, dictada en interés de ley, a la que se refiere la sentencia extendida, declaró no haber lugar al recurso interpuesto por el Abogado del Estado en el que propugnaba como doctrina legal que "las condecoraciones de la Orden del Mérito Policial concedidas a título colectivo no llevan aparejado el derecho a pensión a favor de los funcionarios pertenecientes a las Unidades o Cuerpos a favor de las cuales fueron concedidas tales recompensas".

Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, sin imposición de costas a dicha parte recurrente, a tenor de las previsiones del artículo 139 de la LJCA, por no comparecer la parte recurrida.