STS, 25 de Mayo de 2009

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 20 de marzo de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 1301/03 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

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1. - Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Fausto y Dª Santiaga, representado por la Procuradora Dª Paula Mª Ramón Pratdesaba, y defendido por el Letrado D. Ángel Trinidad Tornel, contra la Resolución del Ayuntamiento de Sagunto de 23-4-03 por la que se inadmite solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de los instrumentos de gestión y de planeamiento del Pº A-3 Plan Parcial de playas.

2. - No hacer expresa imposición de costas>>.

La sentencia recurrida fundamenta la desestimación del recurso haciendo, en lo sustancial, las siguientes consideraciones:

<< (...) SEGUNDO.- Como la jurisprudencia del TS ha declarado reiteradamente, el art. 102 de la L. 30/92 (antes 109 L.P.A ) "concede una acción de nulidad para que fuera de todo recurso de naturaleza administrativa, ordinario o extraordinario y sin sujeción a los plazos de interposición de los mismos, la Administración autora de un acto o disposición general inicie el procedimiento revisorio en él reglado, lo siga por todos sus trámites y lo ultime con una resolución en la que la pretensión de nulidad que se haya deducido en el oportuno escrito de petición sea objeto de una decisión, estimatoria, o desestimatoria, producida la cual... queda abierta la posibilidad de otra revisión, ahora jurisdiccional, bien a instancia del favorecido por el acto o disposición, si se hubiere declarado su nulidad, bien al de que la hubiese pretendido, si la misma no hubiese sido declarada".

Dicho precepto, en la reforma acometida por la Ley 4/1999, incorporó un trámite de inadmisión sin necesidad de recabar el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Así, según el nuevo apartado 3º del art. 102 el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Ello sentado, procede también significar que la revisión jurisdiccional de la resolución de inadmisión (producida en nuestro caso en 23-4-03) exige examinar si en los términos establecidos en el ap. 3 del art. 102 de la L. 30/92 está debidamente motivada; si la solicitud formulada por la interesada en la revisión no se funda en los motivos de nulidad del art. 62 de la L. 30/92 o carece manifiestamente de fundamento, o existen otras solicitudes sustancialmente iguales que han sido desestimadas.

Puesto que en el caso se alegaban dichas causas de nulidad (art. 62.1.e/ -ausencia total y absoluta de procedimiento- y f/ - actos expresos y presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades cuando se carezca de los requisitos necesarios para la adquisición-) y no se ha demostrado la existencia de solicitudes sustancialmente iguales y desestimadas, no procedería sino el examen de la carencia de justificación o no de las causas alegadas y si la Corporación Municipal ha motivado adecuadamente tal falta de justificación como requisito necesario para inadmitir.

Corolario lógico de ello es el análisis pormenorizado de los motivos de nulidad alegados, para concluir si la solicitud de revisión carece "manifiestamente" de fundamentación, lo cual exige, necesariamente un juicio previo y cuanto menos indiciario de la existencia de elementos o datos que sirven a concluir que la presunción de legalidad de los actos administrativos cuya revisión se interesa se sustenta débilmente; juicio "anticipado" de ello, que se consolidará o no tras la prosecución del procedimiento de revisión de oficio.

La denunciada omisión de procedimiento es claro que resulta carente de justificación en la medida que tanto los Proyectos de Reparcelación y Urbanización en su día aprobados (1986 y 1993 con complemento de 1997 y 1998) así como el Plan Parcial cuya nulidad absoluta también impetra la recurrente han seguido la tramitación correspondiente, sin que invocada ni verificada la omisión de trámite sustancial cuya falta es equivalente a la omisión absoluta de procedimiento.

En definitiva, la falta de justificación de este motivo de nulidad determinaría la procedente inadmisión en términos que el Ayuntamiento de Sagunto ha concluido.

Tampoco el segundo motivo de nulidad absoluta invocado aparece justificado en forma alguna, entre otras razones y como fundamental razón en cuanto según resulta de las afirmaciones de la parte actora no es tanto el contenido de los instrumentos impugnados lo determinante de su reclamación, cuanto la forma en que han sido ejecutadas determinadas obras de urbanización derivadas de sus previsiones; y la solución dada al acceso a su finca.

Consecuentemente de lo expuesto procede desestimar en este punto la pretensión actora, debiendo además significar que sobre similar cuestión ya se ha pronunciado esta Sala en anterior Sentencia de 14-7-04 en igual sentido (S. 1085/04 ).

Ciertamente en su solicitud de 21-1-03 peticionaba, además, que el Ayuntamiento adquiriera terrenos para habilitar como acceso de titularidad pública -urbanizado- el existente a una serie de parcelas (cual las de la propiedad actora) así como la devolución de las cuotas de urbanización abonadas y se tuviera por solicitada la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal.

Pero es cierto también que dichas cuestiones fueron igualmente resueltas en sentido negativo, pues con relación al acceso a su propiedad el mismo se posibilitó por la zona del paseo marítimo, siendo una opción entre las posibles que no se ha evidenciado ni contraria al ordenamiento ni -en concreto- a los límites de la actuación discrecional de la Administración, sin que pueda sustituirse válidamente por la que el actor pretende como más acertada.

Por otro lado las cuotas de urbanización abonadas tienen fundamento en la obra urbanizadora acometida en el sector, "financian" la urbanización, de ahí su sentido. Y reconocido que ha sido incluso por los actores que ciertamente se han realizado obras de urbanización aun cuando el acceso debatido lo sea en forma diversa, ello no justifica la anulación que pretenden.

Y, por último la solicitud relacionada, en el extremo relativo a la responsabilidad patrimonial de la Administración, ciertamente - como esta afirma- no se ha precisado adecuadamente ni en cuanto a los hechos que sirven a fundamentarla ni en cuanto al daño o perjuicio sufrido y su cuantificación económica, por lo que procede también en este punto el rechazo de la pretensión actora>>.

Por tales razones la Sala de instancia termina desestimando el recurso contencioso-administrativo.

Contra la referida sentencia la representación de D. Fausto y Dª Santiaga preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 26 de junio de 2006 en el que aduce siete motivos de casación, los tres primeros al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la propia Ley. El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia por haber incurrido la sentencia en incongruencia omisiva y falta de motivación (se citan como infringidos los artículos 218 y 209.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 120.3 de la Constitución).

2. Infracción de las normas que regulan las garantías procesales por haberse denegado reiteradamente la petición de que se completase el expediente administrativo, habiendo causado indefensión (artículos 55 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución).

3. Infracción de las normas que regulan las garantías procesales por haber sido denegada la apertura del período probatorio, con resultado de indefensión (artículos 60 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución).

4. Infracción de los artículos 18.1.G y 26.1.A de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, al haber desconocido la sentencia la obligación de la Corporación municipal de prestar servicios urbanísticos al recurrente.

5. Vulneración de la obligación de la Administración de resolver expresamente y constatar las solicitudes y pretensiones de sus administrados (artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ).

6. Infracción del principio de justa distribución de beneficios y cargas y de la exigencia de localizar el aprovechamiento urbanístico en terrenos aptos para la edificación (se citan como infringidos el artículo 62.1, apartados c/, e / y f/ de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 71 y 72 del Reglamento de gestión Urbanística).

7. Reitera el anterior señalando que la sentencia ignora los vicios de nulidad de pleno derecho de que adolecen los proyectos aprobados por el Ayuntamiento de Sagunto.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra resolviendo de conformidad con lo suplicado en el escrito de demanda (sin duda por error, los recurrentes aluden a su escrito de "contestación a la demanda" siendo así que en el proceso de instancia eran parte demandante).

El Ayuntamiento de Sagunto planteó varias causas de inadmisión del recurso, habiendo sido todas ellas rechazadas por auto de la Sección 1ª de esta Sala de 13 de diciembre de 2007 en el que se acuerda admitir a trámite el recurso y remitir las actuaciones a esta Sección 5ª.

Recibidas las actuaciones en esta Sección 5ª, el Ayuntamiento de Sagunto se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 1 de julio de 2008 en el que formula alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos destacando que los recurrentes no impugnaron en vía jurisdiccional los acuerdos de aprobación del Plan Parcial y de los proyectos de reparcelación y urbanización, habiendo interpuesto recurso contencioso-administrativo únicamente contra el acuerdo municipal de 23 de abril de 2003 que inadmite la solicitud de declaración de nulidad. Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 20 de mayo de 2009, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de D. Fausto y Dª Santiaga contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 20 de marzo de 2006 que desestimó el recurso contencioso-administrativo nº 1301/03 interpuesto por los referidos recurrentes contra la resolución del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de abril de 2003 por la que se inadmite solicitud de declaración de nulidad de pleno derecho de los instrumentos de gestión y de planeamiento del Polígono A- 3, Plan Parcial de playas.

Puesto que ya hemos dejado reseñado el contenido de la parte dispositiva de la sentencia (antecedente primero) así como las razones dadas por la Sala de instancia para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo (antecedente segundo), procede que entremos a examinar los distintos motivos de casación aducidos, cuyo enunciado hemos dejado indicado en el antecedente tercero. No obstante, antes de abordar el análisis de los motivos de casación procede que hagamos algunas precisiones. Veamos.

Ante todo, es obligado señalar que durante el proceso de instancia los recurrentes ofrecieron una argumentación vacilante y en algún punto contradictoria. Así, en la demanda afirman que la Administración se equivocó pues en realidad ellos no pretendían solicitar la revisión de oficio de los proyectos de planeamiento y de gestión controvertidos; pero seguidamente, acaso persuadidos de que la acción de nulidad o la revisión de oficio era el único cauce hábil para que su impugnación pudiese prosperar, en la propia demanda se reconduce la argumentación por los derroteros de la nulidad de pleno derecho, alegando que aunque en vía administrativa no hubiesen explicitado el nomen iuris del vicio de nulidad alegado éste se deducía de lo razonado en sus escritos; y en fin, en la propia demanda se termina señalando que se ha incurrido en los motivos de nulidad previstos en los apartados e/ y f/ del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Así las cosas, en la línea de lo razonado en el fundamento segundo de la sentencia recurrida, procede recordar que, tras la reforma introducida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, el artículo 102.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, contempla expresamente la posibilidad de que el órgano competente para la revisión de oficio acuerde motivadamente la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado, cuando la solicitud no se base en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezca manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que hubiesen desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

En el caso que nos ocupa, la Sala de instancia entiende que sí se habían invocado -siquiera de forma implícita- causas de nulidad de las enumeradas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992, en concreto las de los apartados e/ y f/ del citado precepto, y que no había razón para entender que hubiesen sido desestimadas en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales. Por ello, explica la sentencia recurrida, la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión sólo podía ser acordada por la tercera de las razones que señala el artículo 102.3 de la Ley 30/1992 antes citado, esto es, por carecer la solicitud manifiestamente de fundamento.

La Sala de instancia delimitó acertadamente el alcance de la controversia a partir del razonamiento que acabamos de sintetizar; y esas mismas consideraciones habremos de tenerlas presentes a la hora de examinar los distintos motivos de casación aducidos, pues, como ya sucediera en el proceso de instancia, también en casación los recurrentes muestran un empeño persistente en que se entre a examinar diferentes cuestiones y argumentos de impugnación dirigidos contra el Plan Parcial y de los proyectos de reparcelación y de urbanización o contra los actos de ejecución de tales instrumentos. Sucede que el objeto del litigio planteado en la instancia -y por derivación, ahora en casación- quedaba circunscrito a dilucidar si es o no ajustada a derecho la decisión del Ayuntamiento de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio de los mencionados instrumentos de planeamiento y de gestión, y, más concretamente, si es o no cierto que la solicitud de revisión carecía manifiestamente de fundamento. Quedaban por tanto fuera del litigio, y tampoco podrán ser abordadas en casación, las demás cuestiones y argumentos de impugnación en los que los recurrentes pretenden centrar el debate, en la medida en que aluden a vicios o defectos que podrían haber sido aducidos en un procedimiento ordinario de impugnación dirigida contra los actos de aprobación o de ejecución de los mencionados instrumentos pero no así cuando, como aquí sucede, el recurso contencioso-administrativo se dirigió contra el acuerdo que inadmitió a trámite la solicitud de revisión de oficio.

Los recurrentes se lamentan de que ni el Ayuntamiento de Sagunto ni la Sala que resolvió el proceso de instancia han entrado a resolver las cuestiones de fondo por ellos planteadas; pero, siendo esto cierto, lo sucedido puede y debe explicarse de otro modo: son los recurrentes los que, tanto en el proceso de instancia como ahora en casación, insisten en plantear cuestiones que no tienen cabida en el debate ni pueden ser objeto de pronunciamiento.

Las consideraciones que acabamos de exponer conducen necesariamente a la desestimación de los tres primeros motivos de casación.

En efecto, siendo así que el objeto del litigio debía quedar acotado en los términos que hemos señalado, a los que se atuvo acertadamente la Sala de instancia, no cabe afirmar que la sentencia recurrida haya incurrido en incongruencia omisiva ni en falta de motivación por no haber abordado las diversas cuestiones que, aunque planteadas por los demandantes, resultaban ajenas al núcleo de la controversia que debía dilucidarse.

Por idéntica razón, no cabe apreciar la infracción de norma procesal alguna por el hecho de que la Sala de instancia denegase la ampliación de expediente administrativo (providencia de 5 de abril de 2004 confirmada en súplica por auto de 24 de junio de 2004 ) y el recibimiento a prueba (auto de 17 de junio de 2005 confirmado en súplica por auto de 19 de septiembre del mismo año). Debe notarse que la ampliación del expediente administrativo se solicitaba para que la Administración remitiese copia íntegra de los proyectos de urbanización y de reparcelación; y luego, en la solicitud de recibimiento a prueba formulada en otrosí de la demanda, sin insistir ya en la ampliación o complemento del expediente administrativo, los recurrentes anunciaban la proposición de prueba pericial tendente a determinar si los terrenos contaban o no con los servicios urbanísticos necesarios. Puede verse que con ambas iniciativas la parte actora pretendía incorporar a las actuaciones la documentación y el material probatorio que sirviese de respaldo a determinados argumentos de impugnación ajenos a lo que debía ser objeto de debate y decisión en el proceso; y, en cambio, no dejó debidamente explicitado en qué medida tales aportaciones guardaban relación con los motivos de nulidad de pleno derecho cuya concurrencia se trataba de dilucidar.

Más bien al contrario, en el recurso de súplica que los recurrentes interpusieron con fecha 14 de abril de 2004 contra la providencia que había denegado su petición de que se completase el expediente administrativo los recurrentes explicaban lo siguiente: "...la petición de revisión de oficio se fundamenta primordialmente en que los proyectos aprobados no dotan a la parcela de mi cliente de los servicios que la legislación urbanística por aquel entonces aplicable exigía para alcanzar la condición de solar...". Pues bien, es claro que este propósito, como el que manifestaron luego al solicitar el recibimiento a prueba, sobrepasaba el objeto de litigio.

La misma conclusión, y por razones análogas, es obligada en lo que se refiere a los motivos de casación cuarto y quinto.

Según vimos (antecedente tercero) en el motivo de casación cuarto se alega la infracción de los artículos 18.1.G y 26.1.A de la Ley 7/1985, reguladora de las bases de régimen local, al haber desconocido la sentencia la obligación de la Corporación municipal de prestar servicios urbanísticos al recurrente. Pues bien, es claro que se está aludiendo a una deficiencia que, tanto si se refiere a los propios instrumentos de planeamiento y de gestión como se si formula -como así parece- con relación a actos ulteriores de ejecución de la urbanización, no puede ser examinada por sobrepasar el objeto del litigio que ha de quedar acotado en los términos que ya hemos explicado.

Lo mismo sucede con el motivo quinto, donde los recurrentes alegan la vulneración de la obligación de la Administración de resolver expresamente y constatar las solicitudes y pretensiones de sus administrados (artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). Por parte de la Administración hubo respuesta expresa a la solicitud de revisión de oficio, que consistió en la decisión de inadmitir a trámite tal solicitud. No cabe reprochar al Ayuntamiento de Sagunto -ni a la sentencia que confirma su resolución- el hecho de no haber dado respuesta a todas las cuestiones que resultaban ajenas a lo que es propio de una decisión de esa naturaleza.

Únicamente en el motivo de casación sexto (el motivo séptimo no hace sino servir de cierre a lo razonado en el sexto) se formulan alegaciones que tienen en principio cabida en un debate como el que nos ocupa, centrado en determinar si había o no razones para inadmitir la solicitud de revisión de oficio, y, en definitiva, si es no ajustada a derecho la sentencia que confirma la decisión de inadmisión adoptada por el Ayuntamiento de Sagunto.

En este motivo los recurrentes alegan que se ha vulnerado el principio de justa distribución de beneficios así como la exigencia de localizar el aprovechamiento urbanístico en terrenos aptos para la edificación; y citan como infringidos el artículo 62.1, apartados c/, e / y f/, de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 71 y 72 del Reglamento de Gestión Urbanística ). Ahora bien, no se aprecia engarce alguno entre la vulneración de aquel principio y aquella exigencia con la posible concurrencia de un motivo de nulidad por falta absoluta del procedimiento (artículo 67.1.e/ de la Ley 30/1992 ). Tampoco procede que nos detengamos a examinar la posible concurrencia del motivo de nulidad previsto en el artículo 62.1.c/, referido a los actos de contenido imposible, habida cuenta que este motivo de nulidad no fue invocado en el proceso de instancia, y, por tanto, no se alude a él en la sentencia, siendo ahora en casación cuando se suscita por primera vez.

En fin, en lo que se refiere a la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e/ de la Ley 30/1992 (actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición) no cabe apreciar su concurrencia, ni siquiera con carácter indiciario y a los sólo efectos de haber admitido a trámite la solicitud de revisión de oficio, pues de las alegaciones de los recurrentes -tanto en vía administrativa como en el proceso de instancia y ahora en casación- no se deriva que los instrumentos de planeamiento y de gestión a que se alude alberguen ese vicio radical. Con ello no estamos excluyendo que sus determinaciones pudieran albergar alguna deficiencia, o que no hayan podido ser ejecutadas de forma inadecuada; pero se trataría entonces de motivos de anulabilidad (artículo 63.1 de la Ley 30/1992 ) que no pueden ser corregidos por el estrecho cauce de la acción de nulidad regulada en el artículo 102 de la propia Ley 30/1992.

Por las razones expuestas procede declarar no haber lugar al recurso de casación, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente en casación, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, la cuantía de la condena en costas debe quedar limitada, en lo que se refiere a la partida de honorarios de Abogado del Ayuntamiento de Sagunto, a la cifra de dos mil euros (2.000 €).

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.