STS, 20 de Enero de 1992
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 705/1990 |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 1992 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de mil novecientos noventa y dos.
Visto el recurso de apelación interpuesto por Don Nicolás Alvarez Real, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Colegio Oficial de Médicos de Asturias, bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de parte apelada el Principado de Asturias, quien lo hizo con representación y defensa del Letrado del Servicio Jurídico del Principado Don José María Suárez García; promovido contra la sentencia dictada el 22 de diciembre de 1989 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en recurso contra Decreto del Gobierno del Principado de Asturias nº 100/1988, de 15 de octubre sobre regulación de la autorización para la creación, supresión o cierre de centros, servicios y establecimientos sanitarios.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se ha seguido el recurso número 1409 de 1988, promovido por el Colegio Oficial de Médicos de Asturias y en el que ha sido parte demandada el Principado de Asturias sobre Decreto del Gobierno del Principado nº 100/1988, de 15 de octubre sobre regulación de la autorización para la creación, supresión o cierre de centros, servicios y establecimientos sanitarios.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de diciembre de 1989, con la siguiente parte dispositiva:
FALLAMOS Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Luis Vigil García, en nombre y representación del Iltre. Colegio Oficial de Médicos de Asturias contra el Decreto del Principado de Asturias nº 100/1988 de 15 de octubre, representado por el Procurador D.José Luis López Pérez como parte demandada, confirmándose el acto impugnado, por ser ajustado a Derecho, sin hacer expresa declaración en costas procesales
Contra la referida sentencia la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 14 de enero de 1992, en cuya fecha ha tenido lugar., .
Sostiene la apelante que el Decreto impugnado, como resulta de su Preámbulo y regulación, se ha dictado en ejecución y desarrollo de la Ley del Estado 4/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, habiéndolo sido con omisión del dictamen del Consejo de Estado, lo que determina su nulidad (Artículo 22.3 y 23.2 de la Ley orgánica 3/1980, de 22 de abril, del referido Consejo, en adelante LOCE) yademás, en síntesis, que vulnera la normativa básica estatal, en cuanto sujeta expresamente a autorización previa, inspección y control de la Administración del Principado de Asturias las consultas médicas particulares privadas. La parte apelada que también se opone a las alegaciones de fondo alega que la denuncia de la omisión del trámite de audiencia al Consejo de Estado es una cuestión enteramente nueva, no planteada de ninguna forma en instancia, y que se remite a la doctrina de la Sala de Revisión de este Tribunal, en sentencia de 24 de noviembre de 1989, subrayando que ha habido dictamen previo del órgano que en la autonomía ejerce funciones consultivas, que es la Comisión de Secretarios Técnicos.
Es necesario examinar prioritariamente la infracción de procedimiento denunciada, sin que podamos dar relevancia a la objeción de haber sido planteada por primera vez en esta apelación ya que el examen de esta cuestión habría de ser efectuado, incluso de oficio, por este Tribunal al afectar a materia de orden público (sentencias de 9 de junio de 1976, 4 de enero de 1983, 24 de abril de 1985 ó 7 de mayo de 1986) resultando además que, caso de ser acogida, implicará desde luego necesariamente y al ser el trámite esencial (sentencia de la Sala Especial de revisión de 16 de junio de 1989) la nulidad de pleno Derecho de todo el Decreto impugnado.
La doctrina de la sentencia de la Sala Especial de Revisión del artículo 61 LOPJ, de 24 de noviembre de 1989, que se invoca por la parte apelada, no alcanza a excluir el Decreto que se examina de la censura de nulidad que contra él se formula. Y ello por las razones siguientes:
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La sentencia de revisión invocada, en aras del máximo respeto al principio de autonomía, entiende que la exigencia de dictamen preceptivo del Consejo de Estado que dimana del artículo 23.2 de la LOCE se cumple cuando ha emitido dictamen un órgano consultivo de la propia Comunidad Autónoma. Pero, al igual que se declaró por esta Sala en la sentencia de 19 de diciembre de 1989, es necesario para ello que el órgano consultivo de que se trate sea homologable al Consejo de Estado.
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El Consejo de Estado no es sólo órgano consultivo del Gobierno de la Nación, sino también de las Comunidades Autónomas, como ha declarado el Tribunal Constitucional en sentencias posteriores a la que invoca la apelada: STC 214/1989, de 21 de diciembre, Fdto. jco 17 y, más ampliamente, sentencia 56/1990 (Fdto jco 37º), en cuanto se dice es órgano del Estado al servicio de la concepción del mismo que la Constitución establece, por lo que destinatarias de sus funciones consultivas son también las Comunidades Autónomas.
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Es consustancial a la institución conocida con el «nomen iuris» Consejo de Estado una posición institucional que debe garantizar sin interferencias en la función su objetividad e independencia precisamente frente al mismo órgano destinatario de sus consultas o dictámenes (Cfr. artículo 1.2 LOCE y STC 56/1990 Fdto jco 37º). Esta característica permite considerar constitucional la consulta preceptiva a un órgano del Estado como el Consejo de Estado por una Comunidad Autónoma al resultar:
a') Que tal consulta existe a falta de decisión autónomica de crear una institución propia homologable al Consejo de Estado
b') Que no se atenta a la autonomía de la Comunidad por la exigencia de dictámenes preceptivos del Consejo de Estado, en cuanto puede explicarse mediante las técnicas del «préstamo de órganos» o de la «Administración impropia», acuñadas en otros ordenamientos basados en la existencia de una división vertical o territorial de poderes, que un órgano del Estado que es utilizado por una Comunidad Autónoma para evitar una duplicación organizativa y burocrática estimada no necesaria deviene, para la función que realiza, órgano autonómico, aunque pertenezca a la organización del Estado y, sólo funcionalmente y en sentido impropio, a la de la Comunidad que de él se sirve.
A la luz de esta doctrina, para entender cumplida por un órgano consultivo autonómico la garantía de legalidad que tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas rige en el ordenamiento jurídico estatal y por la que, antes de la expedición de un Reglamento ejecutivo de una Ley, especialmente si como en este caso se trata de una Ley del Estado, es necesaria la emisión de un dictamen, es necesario que el órgano consultivo autonómico que haga las veces del Consejo de Estado ostente una posición institucional frente al órgano que asesora homogénea a la que presenta el Consejo de Estado frente al Gobierno de la Nación. Lo que, al no resultar se cumpla sin que siquiera se haya intentado demostrar lo contrario en la Comisión de Secretarios Técnicos del Principado de Asturias, obliga a admitir el vicio de nulidad del Decreto autonómico impugnado, lo que con revocación de la sentencia de instancia debemos declarar sin que, al acoger la causa invocada sea pertinente examinar ninguna otra cuestión ni efectuar ningún otro pronunciamiento. La conducta procesal de los recurrentes no justifica (Art. 131.1 LJCA) una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias.
Que, estimando el recurso de apelación interpuesto por el Procurador Don Nicolás Alvarez Real, en representación del Colegio Oficial de Médicos de Asturias, contra la sentencia dictada el 22 de diciembre de 1989 por la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias en el recurso número 1409/1988, debemos revocar y revocamos la sentencia apelada, y en su lugar declarar, como declaramos, la nulidad de pleno Derecho del Decreto del Gobierno del Principado de Asturias nº 100/1988, de 15 de octubre aquí impugnado, nulidad que afecta a la totalidad del referido Decreto, sin hacer imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez, Magistrado Ponente en estos autos; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez.
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...demandante expone desde al perspectiva de la legalidad material, solución esta que coincide con la adoptada por la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 1.992 (ARZD. 622/92) en la que declara la nulidad, por idéntico motivo, de un Decreto autonómico dictado sobre consultas médica......