STS, 25 de Julio de 1996
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 25 Julio 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Visto el presente recurso de apelación, interpuesto por D. Ignacio , D. Juan Ramón y D. Luis , contra la sentencia edictada por la Sala de lo Contencioso- Adminiostrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, en fecha 29 de mayo de 1.991 en el recurso 379/90, sobre Plan Especial Vial de Cornisa (P.E.V.C.); Siendo parte apelada el Excmo. Ayuntamiento de Málaga.
La sentencia apelada contiene la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimando el recurso en todas sus pretensiones, por estar los actos ajustados a derecho. "
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la representación procesal de D. Ignacio , D. Juan Ramón y D. Luis , por escrito en el que tras hacer las alegaciones que estimaron convenientes al caso, terminaron suplicando a la Sala dicte resolución estimatoria del presente recurso. Dicho recurso de apelación fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes; personándose en tiempo y forma como apelantes los anteriormente mencionados, y como parte apelada el Procurador D. Juan Ignacio Avila del Hierro en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Málaga, quien suplicó a la Sala se sirva dictar sentencia por la que se confirme la recurrida.
El día DIECISIETE DE JULIO DE 1996, se celebró la reunión de la Sala para deliberación y votación del presente recurso de apelación.
Según el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo entablado por
D. Ignacio , D. Juan Ramón y D. Luis , los actos administrativo impugnados ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga, son un acuerdo plenario del Ayuntamiento de Málaga, de 23 de diciembre de 1.988, por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial Vial de Cornisa, en cuanto alteraba indebidamente y sin cumplir los requisitos legalmente establecidos el trazado que para el citado vial estaba previsto en el Plan General de Ordenación Urbana de Málaga; aprobación que afecta directamente a los recurrentes pues lleva en sí la declaración de utilidad pública de la expropiación y de la necesidad de ocupación de parte de las fincas sitas en la CALLE000 números NUM000 y NUM001 de su propiedad; otro acuerdo del Ayuntamiento, de fecha 30 de octubre de 1.989, por el que se aprueba la documentación sobre la relación de propietarios y descripción de bienes y derechos afectados por el proyecto de expropiación que conlleva ese Plan Especial, y se acuerda proseguir las actuaciones expropiatorias con los titulares de los bienes afectados, en cuanto entienden los recurrentes que, al no tener validez la declaración de utilidad publica y de necesidad de ocupación en relación a las fincas de su propiedad, no puede entenderse válido tal acuerdo. Primero hubo una denegación presunta por silencio y posteriormente una denegación expresa, en virtud de acuerdoplenario de 29 de junio de 1990 resolutorio del recurso de reposición entablado en su día contra los anteriores actos.
En lo sustancial la impugnación se basa en que en los planos del Plan General, concretamente en la hoja NUM003 Plano NUM004 "calificación de usos y sistemas Sector NUM005 , "aparece determinado con toda exactitud el trazado previsto para el "Vial de Cornisa", en el que puede comprobarse que discurre en línea recta de 400 o 500 metros con la CALLE001 en el cruce con la CALLE000 , que es el punto donde se encuentra la finca de los recurrentes, que se vería afectada en una superficie máxima de 167 m2; en tanto que en el Plan Especial y en sus planos, queda acreditado un trazado, en ese lugar, absolutamente distinto, ya que se forma una doble curva en forma de "S" a consecuencia de la cual se adentra en el vial en la finca de los demandantes en una superficie de unos 419.40 metros; sin que exista en todo el expediente de tramitación del Plan Especial, ni en su Memoria, ni en parte alguna, la más mínima justificación de tal alteración. Finalmente, alegan también la falta de notificación individual a los propietarios demandantes del acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación, en cumplimiento de los artículos 21.3 de la Ley de Expropiación Forzosa y 20.1 y 3 del Reglamento.
La sentencia ha desestimado la inadmisibilidad del recurso por extemporaneidad, alegada por el Ayuntamiento, y, entrando en el fondo del asunto, desestima también la demanda, porque un Plan Especial no requiere siempre como presupuesto de validez un Plan General del que sea desarrollo; puede no ser desarrollo de Plan General y redactarse para las finalidades del artículo 76.3 del Reglamento de Planeamiento. En cuanto al caso concreto dice que la única modificación introducida se hace para salvar la demolición de una vivienda habitada por varias familias y los únicos perjuicios nuevos en la propiedad de los recurrentes lo son en cuanto a metros de jardín y algunas perreras. En cuanto a la falta de notificación a tales propietarios, la expropiación a consecuencia de la aprobación del Plan Especial y éste en cuanto al nacimiento de sus efectos, no necesita notificación individual del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sino que opera el artículo 44 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1.976 que es un trasunto del artículo 46 de la Ley de Procedimiento Administrativo; aunque admite la sentencia que, por impugnarse el Plan Especial, hubiera sido adecuada la notificación individual o personal de los interesados o afectados por el mismo, aún cuando para la validez del Plan la Ley no la exija. En todo caso, añade, que en el expediente sí figura como afectada Dña. Silvia madre de los recurrentes y así se publicó en la relación del diario SUR, por lo que no cabe indefensión, ya que, según el artículo 20.3 del Reglamento de Expropiación Forzosa, permite la notificación individual a un pariente.
La sentencia ha sido consentida por el Ayuntamiento de Málaga y apelada por los precitados recurrentes. Como ambas partes solicitaron el recibimiento a prueba, que fue otorgado por la Sala de instancia , y se han practicado las que una y otra parte propusieron, procede, en primer lugar, el examen y valoración de tales pruebas; tanto de las que se llevaron a cabo ante el Tribunal de Málaga como los que han tenido lugar en el rollo de apelación ante este Tribunal. La parte recurrente, además de los documentos aportados con la demanda, entre ellos un informe pericial suscrito por arquitecto que luego ha sido adverado en prueba testifical, solicitó prueba documental referente al Plan Especial Vial de Cornisa, Memoria, modificaciones del mismo etc; otra referente al Plan General con finalidad comparativa entre ambos; prueba de confesión judicial a contestar por vía de informe por el Alcalde de Málaga en seis puntos concretos; prueba pericial sobre la cuestión controvertida y finalmente inspección ocular, o reconocimiento judicial, por parte de la Sala sentenciadora, de los lugares de autos. Por su parte el Ayuntamiento de Málaga ha propuesto una prueba documental consistente en que la Gerencia Municipal de Urbanismo certificase sobre dos extremos concretos; y en que por Técnico Municipal competente de la misma se informase si el Plan Especial Vial de Cornisa supone algún tipo de modificación, o reforma, del Plan General de Málaga. En el rollo de apelación de esta Sala se han propuesto y practicado pruebas documentales y de confesión que no se habían llevado a cabo en la primera instancia.
El informe pericial aportado con la demanda, después ratificado, pone de manifiesto que en el Plan General el vial en consideración aparece como prolongación directa de la CALLE001 , manteniendo un trazado rectilíneo embocando perfectamente ambas calles, es decir también la de CALLE000 , solución que se adapta a las curvas de nivel, resuelve la accesibilidad de una zona a otra de unos 76 metros hasta alcanzar el punto común con otro trazado. Por el contrario, el trazado en el Plan Especial en este punto, no es una prolongación directa de la CALLE001 , sino que finaliza dicha calle contra el cerramiento de una vivienda; lo que supone la necesidad de efectuar un doble giro de 90 grados a la derecha y luego a la izquierda para acceder al vial, presentando una cuádruple curvatura. Consecuencia de todo ello es que, desde el punto de vista técnico atendiendo a la topografía del terreno y al trazado actual de las calles del sector, no se justifica que se haya procedido al cambio de trazado del Vial de Cornisa, ya que la solución contemplada en el Plan General, es ,sin duda, de más fácil ejecución dada su menor longitud y su mejoradaptación al terreno; a efectos del tráfico se ha aumentado la peligrosidad, pues de la sencillez de una recta y de la total visibilidad, se ha pasado a un sinuoso recurrido que se enfrenta a su finalidad como vial para tráfico rodado. Los planos en color que se acompañan, de los trazados del Plan General y del Plan Especial ratifican plenamente las conclusiones. La prueba pericial practicada en los autos por peritos insaculado -no propuesto por la parte actora, como sin duda por error se dice en el acta de reconocimiento judicial- pone también, patentemente, de manifiesto el trazado sinuoso con dos curvas sucesivas a derecha e izquierda, a partir de la continuación de CALLE001 , del vial contemplado en el Plan Especial, totalmente distinto al del Plan General, en el que se trazaba una nueva calle en prolongación de dicha calle con un ancho análogo a ésta y a la de CALLE000 ; en cuyo Plan se preveía la expropiación de una pequeña parte de la vivienda nº NUM002 de la misma calle haciendo esquina. También se ha variado el ensanche de tales calles en cuanto forman el vial hasta casi el doble; pareciendo que este sinuoso trazado se ha adoptado para sortear unas edificaciones. Finalmente, asegura el perito que el nuevo trazado sinuoso es más peligroso que el anterior, con visibilidad mucho menor y más probabilidad de accidentes. En la prueba de reconocimiento judicial, se viene a reconocer los "datos técnicos que quedan reflejados con claridad en la pericia practicada"; que el trazado en "S" afectaría a la parte posterior de la vivienda nº NUM000 de la CALLE000 y a un garaje de la misma en tanto que en la parte opuesta esquina a CALLE001 existe una edificación cuya esquina va a ser objeto de expropiación que sí aparece en el Plan General pero no en el Plan Especial.
Como la prueba documental propuesta por la parte actora, así como la de confesión judicial no fue contestada en todas sus extremos así como tampoco la documental propuesta por el Ayuntamiento, se practicaron en el rollo de apelación con este resultado; al contestar a los apartados 1 y 2 se decía " es necesario establecer con claridad de que el Plan Especial modifica lo determinado en el Plan General de Ordenación Urbana". Al responder el apartado 3 dice que los recurrentes lo son en cuanto con el trazado aprobado definitivamente en el Plan Especial del Vial de Cornisa; pierden unos metros de jardín y algunas perreras y "es de pura obviedad, como se expresaba en el informe de 29 de febrero de 1.991 que de seguir la calle su trazado rectilíneo se mejoraría su linealidad, si bien a costa de las tres viviendas antes referidas; en tanto que con el trazado último se ha sorteado tres viviendas. También es de tener en cuenta que la prueba documental solicitada por el Ayuntamiento de Málaga en escrito de 15 de enero de 1991, contenía un tercer punto en el que literalmente se pedía que "Que por Técnico Municipal Superior competente para ello de la Gerencia Municipal de Urbanismo se informe si el Plan Especial Vial de Cornisa supone algún tipo de modificación o reforma del Plan General de Ordenación Urbana de Málaga", prueba ésta que no ha sido contestada por tal Técnico Municipal aunque sí ahora en los puntos 1 y 2 de la confesión del Alcalde por vía de informe, antes reseñada.
Expuesta en breve síntesis la doctrina del Tribunal Supremo sobre el planeamiento en general y sobre los Planes Especiales en particular aquella ha establecido que el planeamiento es ante todo una decisión fundamental que viene a trazar el marco territorial en el que se va a desenvolver la convivencia ciudadana, de tal modo que no son admisibles modificaciones en el mismo de mera oportunidad, ya que ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática que le dota la participación ciudadana; ni los derechos de los propietarios pueden ser un obstáculo impediente, aunque puedan generar indemnización, incluso por la vía de la expropiación. La Administración al planificar y al modificar no puede actuar con alejamiento de los intereses generales o con falta de motivación debidamente justificada, y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución. En cuanto a los Planes Especiales, en concreto, después de la reforma de la Ley del Suelo de
1.976, la doctrina más autorizada ha señalado que tales Planes son instrumentos no encuadrados en ninguno de los dos subsistemas (supra y municipal) en que se articula el sistema legal de ordenación, de formación paralela a los Planes de carácter integral, pero articulados con los mismos por razón de su especialidad, convirtiéndose, pues, en derivados de aquellos en el sentido de que precisan de la cobertura de la existencia de un Plan de ordenación integral. Ello, no obstante, el artículo 76.3 del Reglamento de Planeamiento posibilita la redacción de Planes Especiales en ausencia de Plan Director Territorial de Coordinación o de Plan General; precepto que tiene su cobertura en lo dispuesto en el artículo 17.3 de la Ley del Suelo de 1.976, que admite la posibilidad de Planes Especiales sin la existencia de Planes Generales. Pero, en general, los Planes Especiales deben integrarse en las directrices fundamentales del Plan General si no se quiere que la ordenación global establecida en este se distorsione y destruya por modificaciones introducidas en aquellos que no estén debidamente justificadas en los estudios, planos y normas correspondientes, como dice el artículo 17.3 del Texto Refundido de 1.976; lo que viene a explicar la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental del Plan para evitar la arbitrariedad. (Sentencias de 28 de enero, 22 de febrero, 8 de marzo, 6 de abril, 23 de junio, 19 de julio y 12 de diciembre de 1.994; 26 de julio y 1 de noviembre de 1.993; 15 de diciembre de 1992 etc.)
Ya situados en el caso concreto que nos ocupa, de la documentación aportada a los autosde instancia y al rollo de apelación se desprende que los objetivos del Plan Especial eran definir el trazado, diseño y reserva de suelo para el Vial de Cornisa, dotándole de continuidad; definir la red viaria complementaria y programación y valoración económica del mismo, con una finalidad clara de corrección y mejora de la circulación dentro de la parte de ciudad situada al Este de Gibralfaro. De los planos del Plan General y del Plan Especial, obrantes en los autos, y, del conjunto de las pruebas que hemos analizado, se desprende la existencia de una importante modificación en el Plan Especial, que no está justificada en razonamientos técnicos ni urbanísticos correctos, sino que la primera y única explicación concreta que se da de la misma, tiene lugar en el escrito de conclusiones previo a la sentencia, en el que el cambio de trazado se motiva en evitar la afección de tres viviendas habitadas y en buen uso, afectando algo más a áreas de parcela de una propiedad en la que no existen edificaciones o instalaciones; y después en la prueba practicada en el rollo de apelación, en escrito de 29 de marzo de 1.993, en el que se dice que, en consecuencia, los propietarios demandantes pierden unos metros de jardín y algunas perreras según recoge la sentencia; aunque, ciertamente, esta conclusión no se deduce de prueba alguna anterior a dicha sentencia. Lo que sí es cierto es que el cambio de trazado mediante las curvas en S elevan la afectación de la finca de los recurrentes de 167 m2 a 419,40 m2; y que el nuevo trazado por su sinuosidad aumentará peligrosamente el transito de vehículos en perjuicio de la seguridad vial, uno de los fines éste, perseguido por el Plan Especial. No existe por tanto la mas mínima justificaron que pueda amparar esta modificación, que vulnera los artículos 17.3 de la Ley del Suelo y 77 de su Reglamento de Planeamiento.
Lo anteriormente expuesto y razonado comporta la estimación del recurso de apelación entablado por el Procurador D. Leon Carlos Alvarez Alvarez en la representación que viene ostentando; en consecuencia, sin necesidad de abordar la cuestión de la falta de notificación individual a los propietarios de la finca afectada por la modificación del Vial, debemos revocar y revocamos la sentencia apelada, y, en su lugar, anulamos los actos administrativos impugnados en cuanto en ellos se aprobaba definitivamente el PLAN ESPECIAL VIAL DE CORNISA en su nuevo trazado viario respecto al Plan General de Ordenación urbana de Málaga hoja NUM003 Plano NUM004 sector NUM005 y del mismo se derivaban consecuencias que afectaban a la finca de los recurrentes.
No se aprecian circunstancias de las contempladas en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa a efectos de una particular condena en las costas.
QUE ESTIMANDO, COMO ESTIMAMOS, EL RECURSO DE APELACION INTERPUESTO POR EL PROCURADOR DON LEON CARLOS ALVAREZ ALVAREZ EN NOMBRE Y REPRESENTACION DE DON Ignacio , DON Juan Ramón Y DON Luis , CONTRA LA SENTENCIA DICTADA POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA CON SEDE EN MALAGA, EN FECHA 29 DE MAYO DE 1991 EN EL RECURSO 379/90, DEBEMOS REVOCAR Y REVOCAMOS DICHA SENTENCIA; EN SU LUGAR ANULAMOS LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS POR LOS REFERIDOS RECURRENTES EN CUANTO EN ELLOS SE APROBABA DEFINITIVAMENTE EL PLAN ESPECIAL VIAL DE CORNISA , CUYO PLAN ANULAMOS , EN EL CONCRETO EXTREMO EN QUE INTRODUCIA UNA MODIFICACION DEL TRAZADO DEL VIAL PREVISTO EN EL PLAN GENERAL EN EL AMBITO ESPACIAL ESTUDIADO EN LOS AUTOS CONCRETAMENTE EN EL PLANO HOJA NUM003 NUM004 SECTOR NUM005 ; EN LA CONFLUENCIA E INMEDIACIONES DE LAS CALLE001 Y CALLE000 ; ASIMISMO ANULAMOS LAS CONSECUENCIAS QUE DERIVADAS DE TAL MODIFICACION AFECTABAN A LA FINCA DE LOS RECURRENTES; TODO ELLO SIN EXPRESA CONDENA EN LAS COSTAS.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Pedro Esteban Alamo, Magistrado Ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha. Certifico. La Secretaria. Rubricado.
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