STS, 13 de Octubre de 1999

Un extracto de la demanda formulada por el actor, concretada en la impugnación de las disposiciones transitorias primera y segunda del Real Decreto 537/94 de 25 de marzo, es el siguiente:

1. En el fundamento de derecho quinto se señala que las provisiones y convocatorias señaladas en los hechos núm. 12, 13, 15, 16, 17, 19 y 20, son contrarias de la Ley 17/89 y a la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 562/90, y las considera nulas de pleno derecho de conformidad al artículo 62.1.e),

6. y g) de la Ley 30/92.

2. En el fundamento de derecho sexto, alega una falta grave de seguridad jurídica por parte de la Administración, que infringiría el artículo 9.3 de la Constitución, por haber desarrollado el contenido del Título VI de la Ley 17/89, referido a los militares de empleo, cuatro años después de su entrada en vigor.

3. En el fundamento de derecho séptimo, intenta el demandante resaltar la nulidad de pleno derecho de las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del Real Decreto 537/89, en cuanto contravienen lo dispuesto en la Ley 17/89, en el Real Decreto 562/90, y de conformidad con lo preceptuado en los apartados e), f) y g) del artículo 62.1 de la Ley 30/92.

3. En el fundamento de derecho octavo, señala que las resoluciones y los actos administrativos mencionados en los números 23, 24, 25 y 27 son nulas de pleno derecho por estar basados en las mencionadas Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del Real Decreto 537/94.

La parte actora solicita de la Sala que declare nulas de pleno derecho las Disposiciones Primera y Segunda referidas, así como aquellos actos administrativos que se fundamenten en las mismas, pidiendo, con carácter subsidiario, el mismo tratamiento que aquellos militares de complemento que en el año 1990 no optaron por la vía de militar de empleo.

El Abogado del Estado analiza cada una de las impugnaciones formuladas y en relación con las alegaciones presentadas señala:

1. El interesado optó voluntariamente, y al llevar menos de seis años de servicio activo el 1 de enero de 1990, por integrarse como militar de empleo, a diferencia de aquellos que decidieron permanecer en laescala de complemento mientras no se extinguiese el compromiso en su día contraído. El que se haya posibilitado esta nueva oportunidad a los miembros de la Escala de Complemento nunca serviría, por tratarse de actos posteriores, para desvirtuar la opción voluntaria que realizó en el año 1990.

2. Dado que lo que se está revisando es un Reglamento, manifestación de la potestad normativa de la Administración y fuente del derecho, habrá que estar a las normas que regulan la elaboración de las Disposiciones de carácter general, así como al respeto del principio de jerarquía normativa y sometimiento a la Constitución y a las leyes, tal como se dispone en concreto, en los artículos 51 y 52 de la Ley 30/92.

3. En la demanda presentada se resalta la nulidad de pleno derecho de las Disposiciones Transitorias primera y segunda del Real Decreto 537/94, en base al artículo 62.1 de la Ley 30/92, precepto que no es de aplicación al venir expresamente referido a los supuestos de nulidad de los actos de las Administraciones Públicas.

4. Al estar impugnado el Real Decreto 537/94, que entró en vigor el día siguiente al de su publicación en el B.O.E., el 14 de abril de 1994, se considera que es improcedente la petición de revisión de aquellos actos dictados con anterioridad a esta fecha, los cuales, en su caso, el interesado habrá podido recurrir en el momento procesal oportuno, y que nunca podrían ser motivo para fundamentar la infracción en que haya podido incurrir el Real Decreto impugnado, que es de fecha posterior.

5. El Real Decreto 562/90, fue expresamente derogado por el Real Decreto 1951/95, de 1 de diciembre, que aprueba el Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, que expresamente contiene en su Disposición Transitoria Tercera un precepto similar al que el interesado considera nulo referente a la promoción interna para Capitanes y Tenientes de Navío de la Escala de Complemento.

6. No puede aceptarse la afirmación del interesado de haber visto infringido el principio de seguridad jurídica contemplado en el artículo 9.3 de la Constitución.

La demanda carece de fundamentos jurídicos sólidos que permitan declarar la nulidad que pretende del Real Decreto impugnado.

La Abogacía del Estado solicita que se tenga por contestada la demanda de este recurso en tiempo y forma y que se dicte sentencia por la que se desestime, declarando que las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda del Real Decreto 537/94 de 25 de marzo están ajustadas a Derecho y al Ordenamiento Jurídico.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 5 de octubre de 1999.

Con carácter previo al análisis del fondo del asunto, centrado en la impugnación de las disposiciones transitorias primera y segunda del Real Decreto 537/1994 de 25 de marzo, por el que se regula el Reglamento del Militar de Empleo de la categoría de Oficial, procede concretar el régimen jurídico aplicable en la cuestión examinada:

1. La Ley 17/89 de 19 de julio, en materia de militares de empleo de la categoría de oficial como complemento de los cuadros de mando de las Fuerzas Armadas (modificada por la Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre del Servicio Militar), al haber declarado a extinguir las Escalas de Complemento, ya que la propia Ley regula, en sus artículos 104 al 111, el marco general de estos militares de empleo, dispone que los mismos complementan a los militares de carrera de los Cuerpos, Escalas y Especialidades que se determinen, mediante una relación de servicios establecida a través de compromisos de períodos de tiempo limitado, que pueden ser prorrogados.

   La citada Ley 17/89, de 19 de julio, regula el régimen del personal militar profesional, pretendiendo racionalizar la estructura de cuerpos y escalas para adaptarla a las necesidades de las Fuerzas Armadas, y configurar el estatus profesional de los militares de carrera y de los que mantienen una relación de servicios de carácter profesional no permanente, estableciendo en su disposición adicional décima, lo siguiente:

   1º) Los militares pertenecientes a las Escalas de Complemento y de Reserva Naval citadas en el apartado 4 de la Disposición Adicional Sexta que, en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley,lleven más de seis años de servicios efectivos en las mencionadas Escalas se integrarán en las Escalas medias o básicas correspondientes en el caso de los Cuerpos Generales de Infantería de Marina y de Especialistas de los Ejércitos. En el supuesto de los Cuerpos de Intendencia y de Ingenieros de los Ejércitos y de los Cuerpos Comunes de las Fuerzas Armadas se integrarán en las Escalas superiores o medias correspondientes si poseen la titulación exigida para el acceso a las mismas; en caso contrario, permanecerán en sus Escalas de origen, declaradas a extinguir, y les será de aplicación lo establecido en la Disposición Adicional Séptima de esta Ley.

   2º) Los oficiales que no tengan ese derecho deberán acogerse a la normativa regulada en esta Ley para los militares de empleo, cumpliendo, en caso contrario, el compromiso que tuvieran sin posibilidad de prórroga.

   3º) Los suboficiales de las Escalas de Complemento que no reúnan las condiciones del apartado 1 de esta disposición, tendrán opción a integrarse en las Escalas básicas correspondientes, previo ingreso en los Centros de Enseñanza Militar de grado básico y superación de los cursos que se determinen. Los que no se integren como militares de carrera cumplirán el compromiso que tuvieran, que se les podrá renovar hasta un máximo de ocho años de servicio.

   4º) Lo establecido en esta disposición no será de aplicación a los militares pertenecientes a las Escalas de Complemento y de Reserva Naval que se encuentren en situación ajena al servicio activo

   .

2. La Disposición Transitoria tercera del Real Decreto 562/90 de 4 de mayo señala que los oficiales de complemento que en virtud de lo que establece el apartado 2 de la Disposición Adicional Décima de la Ley 17/1989 de 19 de julio, reguladora del régimen de personal militar profesional, hayan accedido a la condición de militar de empleo, podrán participar en las convocatorias de promoción interna a que se refieren los apartados 2 y 3 del artículo 16 de este Reglamento, sin atenerse a los límites de edad que en ellos se establecen.

3. El contenido objetivo de las disposiciones impugnadas, que son las Disposiciones Transitorias primera y segunda del Real Decreto 537/94, de 25 de marzo, es el siguiente:

   Primera: Integración en la condición de militar de empleo. En el plazo de tres meses, a partir de la entrada en vigor del presente Real Decreto, los oficiales pertenecientes a las Escalas de Complemento que se encuentren en situación de servicio activo, podrán solicitar su integración en militar de empleo de la categoría de oficial con el empleo de Teniente o Alférez de Navío mediante instancia dirigida por conducto reglamentario al Secretario de Estado de Administración Militar. Quienes soliciten la integración pasarán a complementar al Cuerpo y Escala en la que se integraron los oficiales de su misma Escala de Complemento por aplicación de las normas reglamentarias de integración de Escalas, aprobadas por Real Decreto 1637/1990, de 20 de diciembre, escalafonándose entre los militares de empleo de la categoría de oficial en el mismo orden en que estaban escalafonados el 31 de diciembre de 1989. Los que no soliciten su integración cumplirán el compromiso que tuvieran contraído sin posibilidad de prórroga.

   Segunda: Promoción interna. 1. Los Capitanes y Tenientes de Navío pertenecientes a las Escalas de Complemento que se encuentren en situación de servicio activo que no se integren en militar de empleo de la categoría de oficial podrán participar en las convocatorias para acceso por promoción interna a la Escala Superior o Media del Cuerpo al que complementan, siempre que reúnan las condiciones que se establecen en el presente Real Decreto, en el Real Decreto 562/1990, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso en los centros docentes militares de formación y de acceso a la condición de militar de empleo y las que se establezcan en la convocatoria correspondiente. 2. Hasta el 31 de diciembre de 1997, no se exigirá límite de edad para el acceso por promoción interna de los militares de empleo de la categoría de oficial y de los Capitanes y Tenientes de Navío pertenecientes a las Escalas de Complemento a los centros docentes militares de formación de grado medio o superior.

Como se infiere del análisis normativo precedente, el apoyo legal a los preceptos que se recurren se halla en la Disposición Adicional décima de la Ley 17/1989, de 19 de Julio, que regula el régimen del personal militar profesional, establece la situación de los militares de la Escala de Complemento y Reserva Naval, que dicha Ley declara a extinguir y dispone, en lo que ahora interesa, que los militares de esa Escala, que en el momento de la entrada en vigor de esta Ley lleven más de seis años de servicios efectivos en las mencionadas Escalas se integraran en las Escalas Medias o Básicas correspondientes, y que los oficiales que no tengan ese derecho (por no llevar el tiempo de seis años de servicios efectivos) deberán acogerse a la normativa regulada en la Ley para los militares de empleo, cumpliendo, en caso contrario, el compromiso que tuvieran sin posibilidad de prórroga.Por otro lado, en la primera de las Disposiciones Transitorias del Decreto 537/94, contra las que se dirige el recurso, se establece que en el plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor del Real Decreto, los oficiales de las Escalas de Complemento que se encuentren en situación de servicio activo, podrán solicitar su integración como militar de empleo con la categoría de Teniente o Alférez de Navío mediante instancia dirigida por conducto reglamentario y en la segunda Disposición Transitoria, promoción interna, se señala que los Capitanes y Tenientes de navío pertenecientes a las Escalas de Complemento que se encuentren en servicio activo, que no se integren como militar de empleo con la categoría de oficial, podrán participar en las convocatorias para acceso por promoción interna a la Escala Superior o Media del Cuerpo a que complementan, en las condiciones que se reglamenten.

El recurrente en sus prolijas alegaciones, que aparecen mezcladas con los hechos, viene a esgrimir un agravio comparativo respecto de los militares de complemento que a la entrada en vigor de la Ley 17/1989, no optaron por pasar a militar de empleo, permaneciendo en la Escala de Complemento, a quienes durante el tiempo transcurrido desde dicha Ley hasta la entrada en vigor del Decreto 537/1994, se les concedió la posibilidad de promoción en la Escala de Complemento, o la permanencia en la categoría de Capitán, con los consiguientes mayores emolumentos, y que ahora con la nueva regulación del Decreto impugnado, se les concede plazo para optar a militar de empleo, y posibilidades de promoción interna mientras permanezcan en la Escala de Complemento, y ello, según el actor en perjuicio de quienes realizaron la opción a militar de empleo, en 1990, después de la entrada en vigor de la Ley 17/1989, siguiendo las indicaciones de la Administración Militar.

Esa situación determina, en opinión del recurrente, la nulidad de las previsiones y convocatorias para promoción interna en las Escalas de Complemento que minuciosamente detalla en los hechos y que fueron realizadas entre la Ley 17/1989 y el Decreto en cuestión. Y en relación al Real Decreto recurrido invoca su nulidad por infracción del art. 9º.3 de la Constitución, ante la grave situación de inseguridad jurídica que dice producida al haberse desarrollado la regulación legal de los militares de empleo, cuatro años después de su entrada en vigor. También aduce la invalidez del Real Decreto recurrido por contradicción a los dispuesto en la Ley 17/1989, y en el Real Decreto 562/1990, según afirma de conformidad a lo preceptuado en los apartados e), f), g) del art. 62.1 de la Ley 30/1992.

Termina señalando que las resoluciones referentes a convocatorias para promoción interna de oficiales de empleo, posteriores a 1994, y fundadas en el Real Decreto 537/1994, son también nulas, al serlo éstas e invoca el fraude de ley, con fundamento en el artículo 6.4 del Código Civil.

Las pretensiones del recurrente no pueden ser estimadas, como en circunstancias precedentes ha reconocido la sentencia de esta Sala de 12 de diciembre de 1997, al resolver el recurso contencioso-administrativo nº 774/1995. En primer lugar porque es jurídicamente inviable que en este proceso se declare la nulidad de las convocatorias y provisiones por promoción interna subsiguientes a la entrada en vigor de la Ley 17/1989, y anteriores a 1994, por la simple razón de que no consta que en su momento hubieran sido recurridas ante la Administración, y porque ni tan siquiera se citan como impugnadas en el escrito de interposición de este recurso en vía jurisdiccional. Quizá por ello, no se reitera en el suplico de la demanda, la nulidad solicitada en los fundamentos de Derecho y respecto de los actos de promoción interna posteriores al Decreto objeto del proceso, por las mismas razones, todas ellas fundadas en el carácter de esta Jurisdicción.

Respecto del Real Decreto 537/1994, la impugnación de las Disposiciones Transitorias primera y segunda es rechazable por los siguientes motivos:

1. La invalidez alegada no podría fundarse en la infracción de lo dispuesto en el art. 62.1, apartados

   e), f) y g) de la Ley 30/1992, ya que como resalta la Abogacía del Estado esas previsiones se refieren a los actos y no a las disposiciones generales o normas, cuya nulidad se regula en el nº 2 del precepto citado .

2. No se aprecia contradicción ni con el art. 9º.3 de la C.E., ni con la Ley 17/1989. Lo primero, porque la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 17/1989, establecía un plazo máximo de cuatro años para su completo desarrollo y aplicación en las materias afectadas por la nueva regulación de los militares de empleo, y al aparecer el Decreto 537/1994 consta que se habían dictado las normas reglamentarias pertinentes, tales como el Real Decreto 1385/1990 sobre militares de empleo, Orden 120/1993, sobre provisión de destino, Decreto 1622/1990, de evaluaciones, clasificación y ascenso, Orden 24/1992, que lo desarrolla, Decreto 1994/1991, sobre retribuciones militares, Decreto 562/1990, sobre ingreso en centros docentes militares y acceso a la condición de militar de empleo, sin perjuidio de los Reales Decretos 183/93 y 651/94 sobre provisión de plazas para el ingreso en los centros docentes militares de formación y el acceso a militar de empleo de las categorías de Oficial y de Tropa y Marinería profesionales durante losaños 1993 y 1994.

   En la Ley 17/1989, no se fijaba plazo concreto para la publicación del reglamento ahora cuestionado y tampoco se observa contradicción entre sus determinaciones y las del Real Decreto en los aspectos recurridos, que guardan la debida correlación con la Disposición Adicional Décima, antes reseñada en lo sustancial del caso, así como con lo dispuesto en el art. 47, respecto de la posibilidad de promoción, ya que ningún precepto impide a los militares de complemento, en tanto permanezcan en esa escala, su promoción. Tampoco se aprecia contradicción con lo previsto en los arts. 104 a 108 de la Ley, en cuanto al régimen de los militares de empleo.

3. Respecto de la oposición al Decreto 562/1990, tal alegación carece por completo de consistencia, pues caso de darse la contradicción con el Decreto 537/1994, es a éste al que habría que estar al ser posterior y del mismo rango, en virtud del principio de jerarquía normativa.

Tampoco se aprecia transgresión de la buena fe o agravio comparativo, que, en su caso pudiera haber producido efecto por vía de igualdad del art. 14 de la C.E., pues la situación que describe el actor en la demanda, mas bien parece obedecer a la diferente situación que aquel se hallaba respecto de aquellos otros que estima favorecidos por la regulación gubernamental, en relación al agotamiento del compromiso contraído para servir en la Escala de Complemento, situación distinta desde su origen y ajena a la vulneración del artículo 14 de la CE (en coherencia con reiterada jurisprudencia constitucional, por todas, las STC 212/93 y 293/93 y de esta Sala , en STS de 13 de febrero, 2 de marzo y 2 de noviembre de 1990, entre otras).

Finalmente, tampoco se aprecia que estemos ante un acto dictado en fraude de ley, pues, a tenor del artículo 6.4 del Código Civil, no se ha producido la elaboración de actos realizados al amparo del texto de una norma, que persigan un resultado contrario al ordenamiento jurídico o contrarios a él, al existir una plena habilitación legal, como hemos subrayado, en el desarrollo normativo del texto reglamentario impugnado.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso, sin que se aprecien motivos para una condena por las costas procesales causadas.