STS, 25 de Mayo de 1999
| Ponente | FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| Número de Recurso | 6058/1993 |
| Fecha de Resolución | 25 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 6058/93 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Asociación Nacional de Farmacéuticos Titulares, representada por la Procuradora Dª Pilar Guerra Vicente, y por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, representado por la Procuradora Dª María Gracia Garrido Entrena contra la sentencia de fecha 13 de Enero de 1.993 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª) recursos acumulados 1143/89, 1313/89 y 191/90, habiendo sido parte recurrida la Comunidad de Madrid, representada por su Letrada, sobre Decreto 83/89, de 27 de Julio de la Consejería de la Presidencia de la Comunidad de Madrid.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "F A L L A M O S .- Que desestimando los recursos contencioso administrativos acumulados nº 1143/89, 1313/89 y 191/90, interpuestos --respectivamente-- por los Procuradores Dª María Gracia Garrido Entrena, Dª Pilar Guerra Vicente y D. Emilio García Fernández, actuando en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE FARMACEUTICOS DE MADRID, de LA ASOCIACION NACIONAL DE FARMACEUTICOS TITULARES y de la ASOCIACION NACIONAL DE VETERINARIOS TITULARES DE ESPAÑA, contra el Decreto 83/89, de 27 de julio, de la Consejería de Presidencia de la Comunidad de Madrid, por el que se reestructuran los Servicios Farmacéuticos de la Consejería de Salud, debemos declarar y declaramos que el Decreto 83/89 es conforme a Derecho. Sin costas."
Notificada la anterior sentencia, por la Asociación Nacional de Farmacéuticos Titulares y por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, se presentaron escritos de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se anule la sentencia recurrida y la nulidad del Decreto 83/89, o subsidiariamente la nulidad de determinadas expresiones de la Disposición Transitoria 1ª y del art. 6 del citado Decreto.
Por la Asociación Nacional de Farmacéuticos Titulares, se suplicó a la Sala que se case y anule la sentencia recurrida.
Admitidos los recursos, se dió traslado de los escritos de interposición a la Comunidad de Madrid, que lo impugnó con el suyo, en el que terminaba suplicando que se desestimen los recursos.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 18 de Mayo de 1.999 en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida, de fecha 13 de Enero de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª), en los recursos acumulados 1143/89, 1313/89 y 191/90, desestimó dichos recursos contra el Decreto 83/89, de 27 de Julio, de la Consejería de Presidencia de la Comunidad de Madrid, por el que se reestructuran los Servicios Farmacéuticos de la Consejería de Salud, declarando que el Decreto 83/89 es conforme a Derecho.
Contra dicha sentencia se presentó ante la Sala de Instancia escrito de preparación del recurso de casación por la representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid, sín hacerse referencia alguna a la infracción de normas no emanadas de los órganos de la Comunidad Autónoma de Madrid que ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia recurrida, y, a la vista de ello, se impone como previo el examen de la procedencia de dicho recurso de casación --y cuyo tratamiento procesal ahora sería de desestimación-- al corresponder dicho examen a lo que es un requisito-presupuesto tan esencial y prioritario como el relativo a que la resolución impugnada por dicha parte sea susceptible de casación, lo que es una cuestión procesal regida por el principio de orden público, aunque tal declaración de inadmisibilidad no se verificara en la fase oportuna a tenor del art. 100 de la Ley de esta Jurisdicción entonces vigente, y, como consecuencia de dicho examen, resulta que la sentencia recurrida es de las dictadas en única instancia por una Sala de lo Contencioso Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia respecto de una "disposición general" de una Comunidad Autónoma que, conforme al art. 93,4 de la misma Ley, sólo sería susceptible de tal recurso cuando éste se fundara en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquélla que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia, lo que obedece a que la aplicación e interpretación del Derecho emanado de las Comunidades Autónomas han de ser definidas jurisdiccionalmente por las correspondientes Salas de los Tribunales Superiores de Justicia, sín acceder por la vía de casación al Tribunal Supremo, de acuerdo con lo previsto en el art. 152, 1, párrafo 2ª de la Constitución, y en los arts. 70 y 58,4 de la Ley Orgánica 6/85, de 1 de Julio del Poder Judicial.
La doctrina jurisprudencial, en relación con dicho art. 93, 4 de la Ley de esta Jurisdicción, viene siendo unánime en establecer que de tal precepto, en relación con el art. 96, 2 de la misma Ley, ha de inferirse necesariamente la exigencia de un triple requisito para la procedencia, en casos como el de autos, del recurso de casación, puesto que, en primer término, es preciso que éste se ha de fundar en infracción de normas no emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas, que, en segundo lugar, esa infracción sea relevante y determinante del fallo de la sentencia, y que, por último, el recurrente, en el escrito de preparación, ha de justificar que la infracción de las normas no emanadas de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia (sentencias de esta Sala como las de 23 de Noviembre de 1.994, 24 de Enero, 26 de Febrero, 2 de Abril, 9 de Julio y 13 de Septiembre de 1.996, 2 de Junio de 1.997, y 26 de Mayo y 16 de Junio de 1.998, y de Autos como los de 20 de Diciembre de
1.996 y 27 y 31 de Octubre de 1.997, también de esta Sala).
Lo que se impugna aquí por la representación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid es una "disposición general" de una Comunidad Autónoma que, a tenor del art. 93,4 de la Ley de esta Jurisdicción, sólo sería susceptible de casación en el supuesto examinado y con la exigencia del mencionado requisito del art. 96, 2 de la misma en cuanto al escrito de preparación del recurso, por lo que sí, como sucede con respecto a tal parte recurrente, ni mínimamente se cumplimenta al no hacerse referencia alguna a norma no emanada de Organos de la Comunidad Autónoma en dicho escrito de preparación, obvio es que procede, en esta fase procesal, la desestimación de su recurso.
Contra la misma sentencia se presentó escrito de preparación ante la Sala de instancia por la representación de la Asociación Nacional de Farmacéuticos Titulares en el que se expresaba que el recurso se funda esencialmente en infracción de la Ley de Proceso Autonómico 12/83, de 14 de Octubre, cuya interpretación es relevante y determinante del fallo de la sentencia, o lo que es lo mismo, el recurso se funda en infracción de normas no emanadas de la Comunidad Autónoma, y luego, ante esta Sala, en su escrito de interposición del recurso de casación, como motivo único, al amparo del art. 95, 1, 4º de la Ley de esta Jurisdicción entonces vigente, invoca, por separado, como normas del Ordenamiento Jurídico infringidas por la sentencia: 1) los arts. 22 y 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 22 de Abril de1.980, y de la jurisprudencia Constitucional y del Tribunal Supremo que los interpreta, con cita de diversas sentencias; 2) el art. 103 de la Constitución y de la sentencia del Tribunal Constitucional 99/87, de 11de Junio; 3) el art. 149, 1, 16ª de la Constitución, y 4) los arts. 24 y 25 de la Ley del Proceso Autonómico, de la Disposición Transitoria 3ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, y de la sentencia del Tribunal Constitucional nº 76/83.
En primero término, pues, se impone el examen de la invocada infracción de los arts. 22 y 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 22 de Abril de 1.980 y de la jurisprudencia Constitucional y del Tribunal Supremo que los interpreta, a cuyo fín alega, en síntesis, la representación de la Asociación Nacional de Farmacéuticos Titulares que, de acuerdo con dichos preceptos, debió emitirse previo dictamen del Consejo de Estado, al ser la disposición impugnada un Reglamento o disposición de carácter general, en ejecución de Ley precedente, al ser desarrollo o ejecución de la Ley General de Sanidad de 25 de Abril de 1.986, y, por tanto, un Reglamento ejecutivo de dicha Ley Estatal, frente a la sentencia recurrida que lo considera (Fundamento Jurídico 3º) como un Reglamento administrativo e interno, y puramente organizatorio, para los que no se exige tal dictamen, invocando, también dicha parte recurrente, siempre en síntesis, que las sentencias del Tribunal Supremo que cita la recurrida en casación, dispensarían del preceptivo dictamen los Reglamentos dictados por las Comunidades Autónomas en materias asumidas por éstas con competencia exclusiva en las que no se desarrolla por ellas la legislación estatal, pero que tal interpretación resulta ahora vedada por la doctrina del Tribunal Constitucional establecida en su sentencia 56/90, de 9 de Marzo, conforme a la que el Consejo de Estado tiene en realidad el carácter de órgano del Estado con relevancia constitucional, y cuyas funciones consultivas se extienden también a las Comunidades Autónomas, por lo que todas las disposiciones ejecutivas de leyes --estatales o autonómicas--han de considerarse sometidas a esta exigencia del preceptivo dictamen, frente a la tesis de la sentencia recurrida en casación.
Para la adecuada solución de tal cuestión, referente a si es o no preceptivo el dictamen del Consejo de Estado y si a su omisión, con relación al Decreto impugnado 83/89 de 27 de Julio, de la Consejería de Presidencia de la Comunidad Autónoma de Madrid, es o no determinante de su nulidad de pleno derecho, ha de acudirse necesariamente a sentencias del Tribunal Supremo como las de 17 de Noviembre de 1.995, recaída en recurso extraordinario de revisión, de 3 de Junio de 1.996, 26 de Diciembre de 1.997, y 19 de Febrero y 3 de Junio de 1.998, que aluden también a otras anteriores, y de ellas resulta que la Sala de dicho Tribunal se aparta de la línea jurisprudencial favorable a una interpretación restringida del art. 23, 2 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de Abril, a cuyo tenor el dictamen del Consejo de Estado será preceptivo para las Comunidades en los mismos casos previstos en esta Ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes (en relación con el art. 22, 3 de la misma Ley Orgánica), por entender que no responde a una interpretación de dicho art. 23, 2 atenta al papel que la doctrina constitucional reconoce al Consejo de Estado como órgano consultivo al servicio de la concepción global del Estado que la Constitución establece, doctrina de la que son exponentes las sentencias del Tribunal Constitucional 56/90 y 204/92, a cuyo tenor el art. 107 de la Constitución no impide al Consejo de Estado actuar como órgano consultivo de las Comunidades Autónomas, incluso emitiendo dictámenes preceptivos, a lo que añade el Tribunal Constitucional que el Consejo de Estado puede ejercer esas funciones sín merma del principio de autonomía, ya que no forma parte de la Administración activa, y que, aunque esté prevista la consulta preceptiva en relación con determinadas actuaciones administrativas de las Comunidades Autónomas, no se infringe su potestad de autoorganización, por lo que ya no existe razón sólida alguna para mantener tal interpretación restrictiva del art. 23, 2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, cuyos términos, en una correcta hermenéutica, permiten entender que en aquel precepto se hace una remisión a los arts. 21 y 22 (a salvo aquellos apartados que son inaplicables a las Comunidades Autónomas) y, en lo que ahora interesa, al art. 22, 3, sín que la expresión legal "cuando hayan asumido las competencias correspondientes" autorice a distinguir entre Reglamentos dictados en ejecución de Leyes Estatales o de Leyes Autonómicas, ni dentro de éstas, entre materias de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma o del Estado transferidas "ex" art. 150 de la Constitución, pues por "competencias correspondientes" hay que entender todas las asumidas, incluso estatutariamente.
En sentencia de esta Sala de 16 de Enero de 1.993, dictada en recurso extraordinario de revisión, ya se había establecido que cuando se trate de Reglamentos ejecutivos de leyes, sean éstas estatales o autonómicas, se requiere el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, a no ser que la respectiva Comunidad tenga constituído un órgano consultivo homologable al Consejo de Estado y sea oído al respecto, llegándose a igual solución cuando se trate de Reglamentos autonómicos no ejecutivos, aprobados en el marco de la legislación básica estatal, por lo que al Decreto autonómico impugnado, que es desarrollo de la Ley General de Sanidad, como reconoce su exposición de motivos, Ley Estatal, además, no le son aplicables los razonamientos que se contienen en la sentencia recurrida (Fundamento de Derecho 3º) con relación a que la exigencia del art. 23, 2 en relación con el 22, 3 de la LeyOrgánica 3/80, respecto de los reglamentos ejecutivos, podría atentar contra el principio de autonomía "habida cuenta que el Consejo de Estado se configura como órgano consultivo del Gobierno de España y no de las Comunidades Autónomas", según la sentencia recurrida, al ser el ámbito de actuación de dicho Consejo mucho más amplio, como supremo órgano consultivo de las Administraciones Públicas, y el hecho de que no forme parte de la Administración activa, no excluye su autonomía orgánica y funcional, que es garantía de objetividad e independencia y le habilita para el cumplimiento de esa tarea más allá de su condición esencial de órgano consultivo del Gobierno, en relación con otros órganos gubernativos y con otras Administraciones Públicas distintas del Estado, por lo que ejerce esa función (sentencia de esta Sala de 18 de Febrerode 1.998) con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia Constitución establece, y ese concepto de Estado y de Administración no es única, sino diversificada, en una pluralidad de Administraciones Públicas, entre las cuales adquiere también importancia y relevancia la Administración Corporativa.
También ha de rechazarse el razonamiento de la sentencia recurrida en el que, remitiéndose a otras de esta Sala, alude a materias asumidas "con carácter exclusivo" por una Comunidad Autónoma, máxime cuando en materia de sanidad no existen "competencias exclusivas" de la Comunidad Autónoma de Madrid, ya que al Estado le corresponde en exclusiva sobre las bases y coordinación general de la sanidad y la legislación sobre productos farmacéuticos, según el art. 149, 1, 16 de la Constitución, mientras que, según el art. 27, 7 de la Ley Orgánica 3/83, de 25 de Febrero, Estatuto de Autonomía de Madrid, a ésta sólo le corresponde el desarrollo legislativo, incluída la potestad reglamentaria y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, en cuanto a la sanidad e higiene.
Tampoco cabe aceptar que, como se pretende en la sentencia recurrida, el Decreto 83/89, de 27 de Julio, impugnado, "presenta los caracteres de un reglamento administrativo e interno y puramente organizatorio", y que, por ello, no se exija el dictamen del Consejo de Estado, puesto que, al margen de todas las consideraciones anteriores sobre la exigencia del dictamen del Consejo de Estado en los diversos supuestos de referencia, ocurre, además, que tal Decreto Autonómico excede de lo puramente organizatorio o doméstico, o interno y "ad intra", pues afecta a derechos y obligaciones de Farmacéuticos Titulares como profesionales sanitarios, tal como se deduce de sentencias de esta Sala como las de 25 de Mayo de 1.994, 11 de Octubre de 1.995, y 29 de Abril de 1.998, que reconocen que dicho Decreto 83/89 establece un nuevo régimen para los Farmacéuticos Titulares, fijando derechos, estableciendo obligaciones, modificando el régimen aplicable, regulando incompatibilidades y cuestiones propias de la ordenación farmacéutica, que implican algo más que una simple reestructuración de los servicios farmacéuticos, todo lo cual impone la conclusión de que sí era preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, o, en su caso, de un órgano consultivo autonómico homologable, y de que, por ello, su omisión determina la nulidad de pleno derecho del Decreto Autonómico impugnado, sín necesidad de otros razonamientos, dando lugar a dicho recurso de casación con los efectos previstos en el art. 73 de la Ley 29/98.
Al darse lugar al recurso de casación interpuesto por una de las partes recurrentes, y al desestimarse el interpuesto por la otra, procede, conforme al art. 102, 2 y 3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, no hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas de instancia, al no concurrir circunstancias que motiven otro pronunciamiento, y declarar en cuanto a las del recurso que cada parte satisfaga las suyas en aquel al que se da lugar, e imponer las costas al recurrente en cuanto al que se desestima.
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) Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Madrid contra la sentencia de 13 de Enero de 1.993 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª) en los recursos acumulados 1143/89, 1313/89 y 191/90, con imposición de costas a la parte recurrente.
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) Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la misma sentencia por la Asociación Nacional de Farmacéuticos Titulares, estimando su recurso contencioso administrativo, casando, anulando y dejando sín efecto dicha sentencia, y anulando el Decreto Autonómico 83/89, de 27 de Julio, de la Consejería de la Presidencia de la Comunidad de Madrid, sín hacer especial pronunciamiento sobre las costas de instancia, y debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de este último recurso de casación. Publíquese el fallo de esta Sentencia en el B. O de la Comunidad de Madrid.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamosPUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Fernando Martín González, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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