STS, 12 de Junio de 1996
| Ponente | MARCELINO MURILLO MARTIN DE LOS SANTOS |
| Número de Recurso | 6010/1993 |
| Fecha de Resolución | 12 de Junio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Junio de mil novecientos noventa y seis.
Visto por esta Sala Tercera (Sección Séptima) de este Tribunal Supremo, integrada por los Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de Casación nº 6010/93 que ante la misma pende de resolución. interpuesto por D. Isidro y D. Sebastián , representados por el Procurador de los Tribunales D. Luis Pulgar Arroyo, asistido de Letrado, contra la Sentencia de fecha 25 de marzo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Recursos acumulados números 2230/88 y 399/89, habiéndose personado y opuesto al recurso de casación, como parte recurrida, las Juntas Generales de Alava, representada por el Procurador D. Jorge Deleito García, asistido del Letrado D. Juan Reizaba San Juan , y la Excma. Diputación Foral de Alava, representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco de Guinea Gauna, asistido del Letrado D. Juan Reizaba San Juan.
La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva que textualmente dice:>
Notificada la anterior Sentencia por el Procurador de los recurrentes Sra. Canivell Chirapozu, se preparó recurso de casación, el cual se tuvo por preparado por propuesta de auto de 4 de junio de 1993, acordándose elevar las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.
Recibidas en esta Sala las actuaciones, se personó e interpuso recurso de casación el Procurador D.Luis Pulgar Arroyo, en nombre de D. Isidro y D. Sebastián , en el que desarrollo ocho motivos, en los que se denuncia, en unos, infracciones de carácter formal, y en otros, infracciones de carácter material, terminando por Suplicar dicte sentencia, por la que estimando los motivos de casación señaladoscase y anule la Sentencia recurrida y resuelva de conformidad con lo solicitado en el escrito de demanda.
Admitido a trámite dicho recurso se dio traslado de la copia del escrito del recurso a las Juntas Generales de Alava, y a la Excma. Diputación Foral de Alava, para que formalizaran escrito de oposición, lo que verificaron dentro del plazo legal que les fue conferido, terminando por Suplicar en sus escritos las Juntas Generales de Alava y la Excma. Diputación Provincial de Alava, dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso impugnado confirmando en sus propios términos la sentencia recurrida, condenando a los recurrentes a las costas de esta casación.
Conclusa la tramitación del recurso, se señaló para deliberación y fallo el día 4 de junio de 1996, en cuya fecha tuvo lugar, efectivamente la deliberación y votación.
Los recurrentes .-funcionarios jubilados de la Diputación Foral de Alava, de la que venían percibiendo complementos de pensión de jubilación, en determinadas cuantías, desde 1984, uno de ellos, y desde 1985, el otro.- recurren en casación la Sentencia de fecha 25 de marzo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que desestimó los recursos contencioso administrativos acumulados nº 2230/88 y 399/89, interpuestos por dichos pensionistas y otros, contra la Norma Foral 25/1988 de 18 de julio, de las Juntas Generales de Alava, sobre criterios a aplicar por D.I.F.A. (Diputación Foral de Alava), para la redistribución mas equitativa de pensiones, asignaciones ó haberes pasivos satisfechos con cargo a los Presupuestos del Territorio Histórico de Alava (primero de los recursos) y contra el Decreto Foral 2034/888 de 29 de noviembre, del Consejo de Diputados, de la Diputación Foral de Alava, dictado en desarrollo de aquella Norma Foral 25/1988, en el que se concretan los incrementos y disminuciones que han experimentado las pensiones abonadas con cargo a los Presupuestos del Territorio Histórico de Alava (segundo de los recursos).
En el recurso de casación se desarrollan ocho motivos, en los que se denuncian, en unos, infracciones de carácter formal, y en otros, infracciones de carácter material, que analizaremos por su orden expositivo.
En el primero de los motivos, amparado en el artº 95.1.4º de la LJCA, se denuncia que la Sentencia, en su fundamento jurídico segundo, infringe el artº 92.3.a) de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en relación con la Disposición Adicional Segunda de esa misma Ley, así como el artº 2º, e) del Real Decreto 1174/87, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local, con habilitación de carácter nacional.
Todo ello por entender los recurrentes que tanto la aprobación del Proyecto de la Norma Foral impugnada (la 25/88, de 18 de julio), como la aprobación del Decreto Foral 2.034/88, de 29 de noviembre, carecen de eficacia jurídica, al haberse adoptado sin la presencia, en las correspondientes sesiones, del Secretario General de la Diputación, que corresponde, según los recurrentes, a funcionario de carrera, con habilitación de carácter nacional.
El motivo no puede prosperar, puesto que la facultad de autoorganización viene reconocida, para los Territorios Históricos Forales, en la Disposición Adicional Primera de la C.E, a cuyo tenor: >.
En desarrollo del indicado precepto, el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma del País Vasco, dice en su artº 37.1, que > y en su apartado 3º dice que >.
En uso de esa competencia exclusiva las Juntas Generales de Alava, aprobaron mediante Norma Foral 11/85, de 29 de julio, la >, y el artº 13 de dicha Norma, al haberse organizado la Diputación Foral de Alava, en cuanto a su Consejo de Diputados, en régimen de Consejo de Gobierno, dispuso que >.
No puede, en consecuencia, admitirse que la Sentencia recurrida, en su fundamento jurídico segundo ( y en el Fundamento Jurídico 6º, por remisión al 2º) haya infringido las normas que se denuncian en elmotivo, al razonarse en ellos que el Proyecto de Norma Foral 25/88 y Decreto Foral 2034/88, estuvieron garantizados con la firma del Diputado Foral, como Secretario del Consejo.
En el segundo motivo, también amparado en el artº 95.1.4º de la LJCA, se denuncia que la Sentencia incurre, en el fundamento jurídico segundo, en infracción del artº 14 de la C.E. por cuanto, según los recurrentes, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional, se vulnera el principio de igualdad, si el Tribunal Sentenciador no razona suficientemente su cambio de criterio en relación con resoluciones anteriores, y, en el caso presente, la Sentencia recurrida se aparta de la doctrina contenida en Sentencia de la Sala de la Audiencia Territorial de Bilbao, de 7 de marzo de 1985, que en relación con la Diputación Foral (de Vizcaya), estableció que un funcionario de carrera ha de desempeñar la Secretaría del Consejo de Diputados, sin que pueda desempeñarla un Diputado Foral.
El motivo debe ser rechazado, porque la Sentencia traída a colación, no fue dictada por la misma Sala que dictó la Sentencia aquí recurrida, sino por la Sala de lo Contencioso de la extinta Audiencia Territorial de Bilbao; y aunque se admita que esta Sala de Bilbao, es la antecesora de la actual Sala sentenciadora, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, es también doctrina del Tribunal Constitucional, que no es en absoluto necesario, que la Sentencia que se aparte de los criterios mantenidos con anterioridad, tenga que citar, para desvirtuarlos, los fundamentos jurídicos de las sentencias de signo contrario del propio Tribunal, siendo suficiente una fundamentación clara del nuevo criterio adoptado, fundamentación esta última que se recoge con la suficiente amplitud en el fundamento jurídico segundo de la Sentencia recurrida, en el que se apoya la validez de la actuación del Diputado Foral, como Secretario del Consejo de Diputados Forales, en el artº 13 de la Norma Foral 11/85, de 29 de julio, que además es de fecha posterior a la Sentencia traída a colación (S. de 7 de marzo de 1985)
En el tercer motivo, también amparado en el artº 95.1.4º de la LJCA, se dice que el Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia recurrida, infringe el artº 49 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y el artº 105.a) de la C.E, por no haberse concedido audiencia a los recurrentes en la elaboración de las normas impugnadas.
El motivo tampoco puede prosperar, porque el artº 49, de la Ley 7/85, de 2 de abril, está referido a la aprobación de Ordenanzas Locales, carácter éste que no tienen las Normas objeto de impugnación en los recursos contencioso-administrativos.
Por otro lado, al no haberse aún desarrollado el mandato del artº 105. a) de la C.E, la jurisprudencia ha venido entendiendo que ha de estarse a lo dispuesto en el artº 130.4 de la L.P.A, precepto éste interpretado, según la última línea jurisprudencial como trámite > pero solo en favor de entidades
En el motivo Cuarto, amparado en el artº 95.1.4º de la LJCA, se denuncia que los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de la Sentencia recurrida, infringen el artº 9.3 de la C.E, esto es, el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales.
El motivo no puede prosperar, porque, aunque ciertamente los recurrentes venían percibiendo con anterioridad a la Norma Foral impugnada, una pensión de la Mutua Foral de Alava, complementaria de la pensión de la MUNPAL, pensión aquella en cuyo pago se había subrogado la Diputación Foral de Alava (por la insostenible situación financiera en la que se encontraba la Mutua Foral de Alava), ni la Norma Foral impugnada, ni su Decreto de desarrollo afectan retroactivamente al acto de reconocimiento de la pensión complementaria efectuada en su día por la Mutua Foral, ni a la posterior subrogación efectuada por la Diputación Foral de Alava.
La Norma Foral recurrida tiene una proyección de futuro, según su artículo 1º y Disposición Adicional que aplaza sus efectos hasta el 1 de enero de 1989.
Esa Norma Foral se limita a regular de forma distinta la materia de pensiones que anteriormente venía regida, entre otros, por el Decreto Foral de asunción, por parte de la Diputación Foral de Alava, de las obligaciones que mantenía con sus afiliados la Mutua Foral de Alava.
Esa nueva regulación es consecuencia, además, de las Leyes 44/83, 50/84, 46/85, 21/89 y 33/87, de Presupuestos Generales del Estado para los años 1984,1985,1986, 1987 y 1988 en las que se vino estableciendo un límite máximo en las pensiones de la Seguridad Social y del resto de las abonadas por elEstado y por los entes Territoriales.
A partir de esa nueva regulación de la Norma Foral recurrida y, mas concretamente, del Decreto Foral de desarrollo de la misma, los recurrentes vieron disminuida la cuantía de la pensión complementaria que venían percibiendo de la Diputación Foral, por subrogación de ésta en las obligaciones de la Mutua Foral de Alava. Pero no por ello estamos ante un supuesto de irretroactividad prohibida en el artº 9.3 de la C.E, al no verse afectadas para nada las pensiones anteriormente devengadas, y no tener los recurrentes un derecho subjetivo garantizado respecto a la invariabilidad cuantitativa de sus pensiones, cuando éstas resultan techadas por las Leyes Generales de Presupuestos.
Caso semejante al aquí planteado, es el que resolvió la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional de 10 de noviembre de 1988, cuyas consideraciones damos aquí por reproducidas, referidas al mantenimiento ó no de los efectos del Real Decreto Ley 19/1976, de 8 de octubre y del Real Decreto Ley 31/1977, de 2 de junio, que contemplaban el compromiso del Estado de garantizar los derechos del Montepío de los Funcionarios de la A.I.S.S.
En el motivo quinto, amparado en el artº 93.1.3 de la LJCA, se denuncia infracción de normas reguladoras de la sentencia, tachándose a la recurrida de incongruente, por haber alterado los términos del debate, sin haber hecho uso el Tribunal de instancia de las facultades previstas en el artº 43.1 de la LJCA, y por no haber resuelto todas las cuestiones controvertidas en el proceso (artº 80 LJCA), pues, a juicio de los recurrentes no resolvió la discusión procesal que hacía referencia a la posibilidad de que una norma posterior afecte a las mensualidades de pensiones fijadas previamente.
Añaden, además los recurrentes, que no se sometió a la decisión de la Sala la integración de las pensiones de la Mutua Foral en la Diputación Foral de Alava, que se había llevado a cabo dos años antes de la aprobación de la Norma Foral impugnada, por lo que carece de relación con las alegaciones de las partes decir que > ó que > (F.J.4º)
El motivo no puede prosperar, pues, por contra a lo que los recurrentes sostienen, la Sentencia si resolvió la cuestión relativa a la irretroactividad de la Norma Foral, solo que en términos opuestos a lo sostenido por ellos y en términos favorables a la postura mantenida por la parte recurrida.
Por otro lado, tampoco cabe sostener que no guarda relación con las alegaciones de las partes, señalar, como lo hace la Sentencia recurrida, que la situación actual deriva de la disolución y compromiso, por parte de la Diputación Foral de Alava, de asumir las pensiones reconocidas por la Mutua Foral.
El punto de partida de la discusión es precisamente ese (sobre todo si se tienen en cuenta las alegaciones de la parte recurrida), y, por ello, la mayor parte de la prueba documental, se orientó a recoger las circunstancias en que se produjo la subrogación de la Diputación Foral, en las obligaciones de la Mutua Foral.
Se impone, por tanto, la desestimación del motivo.
En el sexto motivo, amparado en el artº 95.1.4º de la LJCA, se denuncia que la Sentencia, en el Fundamento Jurídico Quinto, infringe el principio de buena fe del artº 7.1 del C.Civil, el 112 de la L.P.A, así como el principio jurisprudencia de la protección de la confianza legítima.
El motivo tampoco puede prosperar.
La Mutua Foral se disuelve, cuando, según lo acreditado, sus prestaciones no podían ser sostenidas con las aportaciones de los mutualistas, asumiendo la Diputación Foral las obligaciones de aquella. La modificación de pensiones, hecha por la Norma Foral impugnada, se orientó a acomodar las prestaciones percibidas por los recurrentes y resto de pensionistas que se encontraban en la misma situación, a los límites establecidos en las Leyes Generales de Presupuestos, sin retroactividad según hemos dicho antes.
Además, no solo se respetó a los recurrentes la prestación máxima, que, con arreglo a las sucesivas Leyes Generales de Presupuestos, puede abonar el Estado y sus Entes Territoriales, sino que también ese máximo se vio completado con un beneficio adicional, consistente en incrementar dicho máximo con el complemento que hubieran alcanzado los recurrentes de haber permanecido hasta 31 de diciembre de 1988(último día de vigencia de la normativa anterior) afiliados a la Mutua.
No cabe, sobre todo ello, sostener que se produjo infracción de los principios que se citan en el enunciado del motivo.
En el motivo Séptimo, amparado en el artº 95.1.3 de la LJCA, se vuelve a denunciar infracción de normas reguladoras de la sentencia, tachando a la recurrida de incongruente, en su fundamento jurídico sexto, por no haber dado este último respuesta suficiente, a los diferentes motivos en los que los recurrentes fundaron la impugnación del Decreto Foral 2.034/88, de 29 de noviembre.
El motivo tampoco puede prosperar por cuanto el Fundamento Jurídico Sexto, con técnica remisoria a las argumentaciones recogidas en el Fundamento Jurídico de la Sentencia, da respuesta a la impugnación referida al Decreto Foral 2.034/88, en orden a la participación del Secretario, trámite de audiencia y vulneración de reglas procedimentales y también a la discrepancia que los recurrentes mostraron con el cuantum de las pensiones fijadas en el Anexo del Decreto Foral. Tales respuestas hace que no consideremos la existencia de la incongruencia denunciada.
Por último, en cuanto a no haber dado respuesta la Sentencia, a la argumentación sobre inexistencia del Decreto Foral 2.034/88, ha de entenderse ésta referida a una inexistencia formal, por no intervención de fedatario, a lo que sí da respuesta la Sentencia, pues la inexistencia material no se da, puesto que fotocopia del Decreto Foral está unido al expediente, en la que consta la firma del Diputado General y del Diputado Foral (Secretario).
Por último, en el Octavo motivo, amparado en el artº 95.1.4º, se denuncia que en el Fundamento Jurídico Sexto de la Sentencia, se infringe el artº 47.1.c) y artº 120.1 de la L.P.A, todo ello en relación con el Decreto Foral 2.034/88, motivo que debemos rechazar por cuanto ninguna nulidad de pleno derecho (artº 47.1.c) motivada por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello ó de normas que contienen reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados se desprende de dicho Fundamento Jurídico Sexto, en relación con el tan repetido Decreto Foral, ni por ende resulta de aplicación el artº 120.1 de la L.P.A, sobre subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de disposiciones generales, derogadas por estimación de recursos interpuestos contra ellas.
La desestimación de todos los motivos, obliga a declarar NO HABER LUGAR al recurso, con imposición de las costas causadas en la casación, a la parte recurrente, según dispone el artº 102.3 de la LJCA.
Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución.
Que debemos declarar y declaramos NO HABER LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Isidro y D. Sebastián contra la Sentencia de fecha veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y tres, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal superior de Justicia del País Vasco, en recursos acumulados nº 2230/88 y 399/89, condenando a dichos recurrentes al pago de las costas causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando Audiencia pública en el día de su fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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