STS, 18 de Diciembre de 2008
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2008:6916 |
| Número de Recurso | 3743/2007 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 18 de Diciembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de diciembre de dos mil ocho.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Marcos Juan Calleja García, en nombre y representación del Ayuntamiento de Macarena (Granada), contra Auto de 30 de marzo de 2007, confirmado en súplica por Auto de 18 de mayo siguiente, dictados ambos por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo nº 361/06, sobre la suspensión de planeamiento urbanístico.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Letrada de la Junta de Andalucía en la representación que legalmente ostenta.
En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo número 361/2006, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, se dictó Auto de 30 de marzo de 2007, que acordó suspender el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Macarena (Granada), de 25 de septiembre de 2005, que aprobó definitivamente la Innovación nº 1 de las Normas Subsidiarias del municipio en relativo al cambio de uso de suelo industrial a suelo residencial, sito junto al Camino Nuevo.
Contra el expresado Auto, que acuerda la medida cautelar de suspensión, se interpuso recurso de súplica por el Ayuntamiento de Macarena, que fue desestimado mediante Auto de 18 de mayo de 2007.
Contra dichas resoluciones, el Ayuntamiento de Macarena preparó recurso ante el Tribunal "a quo" e interpuso ante esta Sala Tercera recurso de casación, alegando dos motivos de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA. En su escrito de interposición se concluye suplicando a la Sala que se declare haber lugar al recurso, casando y anulando la resolución recurrida, y acuerdo no haber lugar a la suspensión acordada en los Autos impugnados.
La representación procesal de la Junta de Andalucía se persona y se opone al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que se desestime el recurso y se confirme el Auto impugnado.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 17 de diciembre de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El Auto impugnado, de 30 de marzo de 2007, confirmado en súplica por Auto de 18 de mayo siguiente, dictados ambos la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, acordaron, respectivamente, suspender el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Macarena (Granada), de 25 de septiembre de 2005, que aprobó definitivamente la Innovación nº 1 de las Normas Subsidiarias del municipio en lo relativo al cambio de uso de suelo industrial a suelo residencial, sito junto al Camino Nuevo, y desestimar el recurso de súplica.
En el citado Auto, de 30 de marzo de 2007, la Sala de instancia señala, en el fundamento tercero, que <
El recurso de casación se construye sobre dos motivos, en los que, por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA, se denuncian las siguientes infracciones. En el primero, se atribuye a la resolución recurrida la vulneración del artículo 130 de la LJCA y de la jurisprudencia aplicable, y en el segundo, se imputa también la infracción del artículo 130 de la LJCA "en cuanto a la inexistencia de los requisitos de periculum in mora y falta de fummus boni iuris".
El desarrollo de los citados motivos se centra en denunciar la falta de valoración de los intereses en conflicto teniendo en cuenta que se trata de la suspensión de una disposición general, en el primer motivo; y, que la ejecución no hacer perder al recurso su finalidad, que la adopción de la suspensión ha de ser excepcional y que no concurre una apariencia de buen derecho, en el segundo.
Por su parte, la Administración recurrida --Junta de Andalucía-- argumenta que no se ha vulnerado el artículo 130 de la LJCA porque se ha realizado una adecuada ponderación de los intereses en conflicto, por la afectación que se produce de los intereses generales y de tercero. Sostiene que la ejecución puede hacer perder la finalidad del recurso al ir seguida de actos de ejecución que impedirían cumplir la Sentencia que se dicte en su día.
El Auto que acuerda la suspensión cautelar no infringe el artículo 130 de la LJCA invocado por la Administración local recurrente, en lo relativo a la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, si atendemos a las singularidades concurrentes en este caso. Concretamente no se lesiona la ponderación de intereses cuya incorrección se aduce en el primer motivo de casación, ni se frustra la finalidad legítima del recurso, ni se vulnera la doctrina sobre la apariencia de buen derecho, que se invocan en el segundo motivo. Seguidamente expresamos las razones por las que alcanzamos tales conclusiones.
Reparemos que el Auto de 30 de marzo de 2007 fundamenta la medida cautelar en la valoración de los intereses concurrentes como son los defendidos tanto por el Ayuntamiento recurrente como por la Administración autonómica recurrida, citando al respecto los "intereses locales" y los "intereses de terceros" (último párrafo del fundamento tercero de la citada resolución judicial), y poniendo de manifiesto, en fin, las consecuencias de una ejecución inmediata de la modificación del planeamiento impugnada. Esta ponderación revela, desde luego, que se ha realizado una valoración circunstanciada de los intereses afectados, aunque el resultado de la misma no coincida con la tesis que postula la Entidad local recurrente.
Ciertamente la presencia del interés público en el caso de las disposiciones generales tiene unos perfiles propios y una modulación específica que ha de estar especialmente atenta al interés público urbanístico que no puede ceder ante un ligero interés particular. Sin embargo en el caso examinado se confrontan intereses públicos de diferente naturaleza e intensidad, representados por ambas Administraciones recurrente y recurrida, pues si bien la defensa de los intereses municipales puede demandar la alteración del planeamiento realizada, también el interés general que representan, como la experiencia ha demostrado, los posibles afectados en la ejecución que se inicia, ante una eventual Sentencia posterior estimatoria, también han de ser salvaguardados para que la Sentencia pueda tener efecto útil. Todo lo cual conecta tal valoración con la pérdida de finalidad del recurso que efectivamente puede tener lugar si se consuma la ejecución de las previsiones urbanísticas establecidas en la modificación impugnada antes de que recaiga Sentencia definitiva. Téngase en cuenta que el criterio de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto es, en este sentido, complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso.
Como dijimos en Sentencia de 17 de julio de 2008 <
En este sentido, la naturaleza normativa de la modificación de las Normas Subsidiarias impugnada en la instancia no impide acordar la medida cautelar, pues los criterios legales para la adopción de medidas cautelares se refieren a "la ejecución del acto o la aplicación de la disposición" (artículo 130.1 LJCA), y las diferencias al respecto son de índole procedimental fundadas en la previsión contenida en el artículo 129.2 de la citada Ley Jurisdiccional.
No obstante, la doctrina de esta Sala sobre la presencia de un interés público intenso en el caso de la suspensión de las normas reglamentarias que aconseja la denegación de tal cautela, no impide su suspensión que, en todo caso, ha de ser matizada en los términos que a continuación se expresan.
Las peculiaridades propias de las disposiciones generales en este ámbito sectorial del urbanismo, en el trance de adoptar la decisión cautelar de los instrumentos de planeamiento, ha de valorar --de modo cuidadoso-- la trascendencia y consecuencias prácticas a las que conduce la medida. En este sentido, la importación sin matices de tal doctrina general sobre la presencia del interés público en las disposiciones generales, en el ámbito del urbanismo, ha ocasionado situaciones indeseables, que solo pueden superarse mediante un análisis preciso y minucioso de las circunstancias del caso y de las consecuencias que comporta. A lo que debemos añadir que tales peculiaridades se agudizan, insistiendo en lo antes expuesto, cuando la actuación de la Administración local --autora del acto de aprobación del plan-- es cuestionada por otra Administración Pública.
No está de más recordar que las medidas pretenden "asegurar la efectividad de la sentencia" (artículo 129 de la LJCA ). Y con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el "periculum in mora", se erige, en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional, como un presupuesto esencial, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que "la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso". La medida cautelar, por tanto, intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda se cumplida, y que su pronunciamiento tenga un efecto útil, soslayando que se produzcan situaciones irreversibles.
Es cierto, por otro lado, que se precisan actos posteriores de ejecución, como la concesión de las respectivas licencias que pueden, a su vez, ser impugnadas ante esta jurisdicción, pero tal control posterior puede no resultar suficiente, apelamos otra vez a la experiencia en supuestos similares, para salvaguardar el interés público afectado por una ejecución inmediata. Esta circunstancia hace derivar el juicio de cognición limitado, que comporta la adopción de medidas cautelares, al momento precedente de la modificación normativa que, es preciso tener en cuenta, afecta únicamente a una modificación puntual para el cambio de uso industrial a uso residencial en Macarena, de un determinado solar de 59.993 metros cuadrados, según consta en la Memoria descriptiva de la indicada modificación.
En relación con la posibilidad de suspender los actos concretos de ejecución, invocada por las partes recurridas, que pueden ser impugnados y suspendidos, en un momento posterior y con independencia del plan, esta Sala ha declarado, por todas Sentencia de 16 de marzo de 2004, a propósito de los Planes Especiales de Reforma Interior que <
Por lo demás, respecto de la invocación de la doctrina de la apariencia de buen derecho que, por cierto, no aplica la resolución impugnada, debemos recordar que la jurisprudencia mas reciente de este Tribunal hace una aplicación mucho más matizada de esta doctrina, utilizándola en casos muy concretos --nulidad de pleno derecho, existencia de un juicio reiterado de la jurisprudencia que la Administración se resiste a aplicar, y, en fin, cuando estemos ante actos dictados en cumplimiento de una disposición general declarada nula--, que no concurren en este caso.
Al declararse no haber lugar los recursos de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ocasionadas (artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios de la Letrada de la Junta de Andalucía no podrá rebasar la cantidad de 2.000 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Desestimando los motivos invocados, debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Macarena (Granada), contra el Auto de 30 de marzo de 2007, confirmado en súplica por Auto de 18 de mayo siguiente, dictados ambos por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo nº 361/06. Con imposición de las costas procesales a la parte recurrente con el límite fijado en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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