STS, 6 de Mayo de 2014

El Auto de fecha 5 de marzo de 2012 contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "LA SALA ACUERDA.- INADMITIR - en aplicación de los arts. 51.1.a) en relación con el art. 1 LJCA - EL PRESENTE RECURSO POR INCOMPETENCIA DE ESTE ORDEN JURISDICCIONAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO y de la JURISDICCIÓN ESPAÑOLA".

Contra dicho Auto presentó recurso de reposición la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba, dictando la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, para su resolución, Auto de fecha 1 de junio de 2012 en el que acuerda: "DESESTIMAR EL RECURSO Sin costas".

Notificado el anterior Auto, la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba presentó escrito ante dicha Sala y Sección preparando el recurso de casación contra el mismo. Por Diligencia de Ordenación la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "... acuerde estimar todos o alguno de los motivos del recurso de casación y, en consecuencia, proceda a declarar la admisión del recurso contencioso- administrativo deducido por esta representación contra las resoluciones referidas en el Antecedente Primero de este escrito por las que se inadmitían los recursos administrativos formulados contra distintas actuaciones relativas a la designación de Donostia-San Sebastián como ciudad española Capital Europea de la Cultura para el año 2016, imponiendo las costas a la Administración y partes codemandadas de oponerse a este recurso".

Con fecha 10 de septiembre de 2012 la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de San Sebastián, presentó escrito solicitando la inadmisión del recurso de casación interpuesto. Dicha solicitud fue resuelta por Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de fecha 7 de febrero de 2013 , en el que se acuerda: "Primero.- No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso propuesta por la parte recurrida Ayuntamiento de San Sebastián (Guipúzcoa). Segundo.- Declarar la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto por el Letrado del Ayuntamiento de Córdoba contra el Auto, de 5 de marzo de 2012, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid , dictado en el procedimiento ordinario 257/2012, por el que se inadmite el Recurso Contencioso-Administrativo, siendo posteriormente confirmado mediante Auto, de 1 de junio de 2012 , por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el primer Auto; y para su sustanciación, remitanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conforme con las reglas de reparto de asuntos. Tercero.- Imponer al Ayuntamiento de San Sebastián (Guipúzcoa) las costas de este incidente, declarándose que la cantidad máxima a reclamar en concepto de honorarios de letrado del Ayuntamiento de Córdoba, es de 600 euros".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días, formalizaran escrito de oposición, lo que realizó El Abogado del Estado oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "... - Acuerde la pérdida sobrevenida del objeto del proceso; - O, subsidiariamente, dicte Sentencia por la que INADMITA el recurso interpuesto en sus motivos Segundo y Tercero y lo DESESTIME en el Primero; O EN SU DEFECTO LO DESESTIME en su totalidad; y en todo caso confirme el Auto recurrido y condene al recurrente al pago de las costas causadas en este recurso".

Asimismo la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de San Sebastián en su escrito de oposición suplica a la Sala: "... dicte Sentencia desestimando el recurso de Casación interpuesto, y confirmando los Autos impugnados; con expresa imposición de costas al recurrente".

Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 29 de abril de 2014, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación es interpuesto por el Ayuntamiento de Córdoba contra el auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de marzo de 2012 , confirmado en súplica por auto de 1 de junio de 2012 .

El auto impugnado declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Córdoba contra las resoluciones del Ministerio de Cultura de 13 de julio, 17 de agosto y 5 de septiembre de 2011, que a su vez habían inadmitido otros tantos recursos administrativos contra varias actuaciones del Comité de Selección del procedimiento dirigido a la designación de una ciudad española como Capital Europea de la Cultura en 2016. El Ministerio de Cultura entendió básicamente que dichas actuaciones no se rigen por el derecho español, sino que se enmarcan dentro de un procedimiento de la Unión Europea.

Se basa este recurso de casación en tres motivos. En el motivo primero, formulado al amparo de la letra a) del art. 88.1 LJCA , se denuncia defecto de jurisdicción, con cita expresa de los arts. 9 y 24 LOPJ y 1 , 25 y 51 LJCA .

En el motivo segundo, formulado al amparo de la letra c) del art. 88.1 LJCA , se alega falta de motivación, tanto del auto impugnado como del que lo confirma en súplica.

Y en el motivo tercero, formulado al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJCA , se aduce vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, por no haberse requerido la remisión del expediente administrativo antes de acordar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo.

Este recurso de casación guarda estrecha similitud con el interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos (rec. nº 3317/2012), que ha sido deliberado y fallado por esta Sección 4ª junto con el que ahora se examina. En particular, el motivo segundo de aquel recurso de casación formula un reproche idéntico al que aquí se recoge en el motivo primero, relativo al defecto de jurisdicción. Dado que en esa otra sentencia se ha estimado dicho motivo, también aquí debe hacerse, sin que sea necesario abordar los otros dos motivos formulados por el recurrente. Basta, así, reproducir lo que ya hemos expuesto en ese otro caso:

"PRIMERO.- El auto recurrido, y el desestimatorio de la reposición, dictados al estimar la alegación previa formulada por el Abogado del Estado, inadmiten el recurso contencioso administrativo porque se trata de un acto administrativo no recurrible ante esta jurisdicción. En concreto considera el auto de 26 de abril de 2012 que el acto administrativo impugnado "se inserta en un procedimiento de instituciones de la Unión Europea, para cuya revisión jurisdiccional carece de competencia la Jurisdicción Española".

Es necesario tener en cuenta que el recurso contencioso administrativo se interpuso contra la Resolución del Ministro de Educación, Cultura y Deporte, de 7 de febrero de 2012, dictada por el Subsecretario por delegación. En esta resolución se acuerda inadmitir el recurso administrativo interpuesto contra la siguiente actuación:

1. - Informe de selección final del Comité de selección para la designación de la ciudad española candidata a la Capital Europea de la Cultura para el año 2016.

2. - Resolución de 3 de octubre de 2011, de la Dirección General de Política e Industrias Culturales, del Ministerio de Cultura, por la que se publica la ciudad propuesta por el Comité de selección para su designación como Capital Europea de la Cultura 2016 en España: Donostia-San Sebastián (BOE 7 de octubre de 2011).

3. - Aprobación por el Ministerio de Cultura de esa recomendación y la propuesta para la designación de la referida ciudad.

SEGUNDO.- El recurso de casación se estructura formalmente en torno a cuatro motivos.

El primero, al amparo del artículo 87.1.a) de la LJCA , se limita a señalar que los autos que declaran la inadmisión son susceptibles de recurso de casación.

El segundo, al amparo del artículo 88.1.a) de la LJCA , alega el defecto de jurisdicción y denuncia la infracción de los artículos 21 y 14 de la LJCA .

El tercero, por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA , denuncia el quebrantamiento de forma por infracción de garantías procesales, con invocación del artículo 24 de la CE .

Y, en fin, el cuarto motivo denuncia, ahora al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , la vulneración de lo dispuesto en los artículos 21 y 24 de la LOPJ .

En realidad se aducen, como se ve, tres motivos porque el primero se limita a indicar que el recurso de casación permite la presente impugnación.

Por su parte, el Abogado del Estado alega que el Comité de selección debe considerarse un órgano europeo, que la materia se regula por una Decisión europea y el Estado es un mero colaborador, y que, en fin, el acto impugnado no decide el fondo del asunto. Por tanto, se concluye, no se trata de un acto de la Administración Pública española.

El Ayuntamiento de San Sebastián, por su lado, tras describir el procedimiento seguido, señala que las resoluciones recurridas no infringen las normas invocadas en la interposición, porque ni el informe de selección final y de propuesta de nombramiento de la ciudad provienen de la Administración Pública española, por lo que la impugnación del informe de selección final correspondería, en su caso, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. .Además, se recuerda que no se revisan, en el recurso contencioso administrativo, ni el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de mayo de 2009 ni la Orden del Ministerio de Cultura 2394/2009, de 31 de julio.

TERCERO.- No albergamos duda alguna respecto de la estimación del motivo cuarto, e indirectamente del segundo, con el consiguiente efecto de haber lugar a la casación de los autos recurridos.

Esta declaración se impone aunque únicamente fuera porque se ha impugnado, en el recurso contencioso administrativo, la inadmisión de un recurso administrativo previo a esta jurisdicción, y corresponde a los jueces y tribunales determinar si tal inadmisión administrativa es conforme a Derecho. No puede contestarse a la impugnación jurisdiccional de una inadmisión administrativa, con una inadmisión jurisdiccional.

Recordemos que la inadmisión administrativa impugnada en la instancia se acuerda mediante un acto administrativo dictado por la Administración General del Estado --el Ministro de Cultura-- sujeto al Derecho administrativo, ex artículos 9.4 de la LOPJ y 1, apartados 1 y 2.a), de la LJCA . Lo que debió dar lugar a la admisión del recurso contencioso administrativo, y tras sustanciar el mismo, declarar si dicha inadmisión administrativa es conforme, o no, a Derecho, lo que comportaría ya una decisión de la cuestión de fondo suscitada, si bien con un final desestimatorio.

Es más, el citado acto impugnado del Ministro de Cultura, de fecha 7 de febrero de 2012, contiene una correcta información del recurso procedente, pues se señala al efecto que podía interponerse, en el plazo de dos meses, recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Esta indicación fue seguida, como es natural, por el Ayuntamiento recurrido.

CUARTO.- La conclusión que se impone, en atención a lo expuesto, es, como ya adelantamos, estimar el motivo, declarar haber lugar a la casación, y anular los autos recurridos. Teniendo en cuenta que la inadmisión se acordó en el trámite de alegaciones previas nos correspondería remitir las actuaciones de instancia para que, tras su sustanciación, fuera enjuiciada por la Sala de instancia la legalidad de la inadmisión acordada por el Ministro de Cultura, que podría ser también objeto de un posterior recurso de casación.

Ahora bien, las peculiaridades tan específicas del caso examinado, relativas a que la cuestión suscitada es de carácter netamente jurídico y no de orden fáctico (1), que las partes procesales han formulado alegaciones sobre el fondo de la cuestión suscitada (2), que el artículo 95.2.a) de la LJCA permite la decisión sobre el fondo (3), y, en fin, que ya ha sido designada la Ciudad Europea de la Cultura por el Consejo de Europa (4) que aunque no comporta la pérdida de objeto como aduce el Abogado del Estado, nos han de llevar a resolver, en el presente recurso de casación, también la cuestión de fondo que se suscita.

Esta solución se impone, en definitiva, cuando tenemos todos los elementos de juicio necesarios para resolver, evitando dilaciones indeseadas.

QUINTO.- Situados en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d), e indirectamente el artículo 95.2.a), de la LJCA , debemos declarar que la Resolución del Ministro de Educación, Cultura y Deporte, de 7 de febrero de 2012, es una resolución conforme a Derecho.

Así es, se inadmite el recurso administrativo interpuesto (que se define en el propia resolución administrativa como "requerimiento de anulación [...] y/o recurso de alzada y/o reposición"), al considerar que los actos administrativos impugnados en vía administrativa (el informe de selección final del Comité de selección, la resolución del Ministerio de Cultura haciendo pública la propuesta del Comité, la aprobación por el Ministerio de Cultura de esa recomendación y la propuesta para la designación) no han sido dictados por una Administración Pública española. Efectivamente se trata de órganos comunitarios insertos en un procedimiento diseñado por la Unión Europea, o de órganos administrativos de mera colaboración en dicho procedimiento, que culmina en una decisión del Consejo de la Unión Europea.

Este procedimiento para la designación de la capital europea de la cultura se encuentra regulado por la Decisión 1622/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, que establece una acción comunitaria a favor de la manifestación de la "Capital Europea de la Cultura" para los años 2007 a 2019.

Entre los trámites que conforman este procedimiento destaca, por lo que hace al caso, la intervención de órganos de la Administración General del Estado que prestan una cobertura meramente auxiliar (como es hacer pública la propuesta del Comité y la aprobación de la recomendación y propuesta de designación por el Ministerio de Cultura). Se trata de actuaciones, por tanto, que no pasan de ser meros actos de trámite, que dan cumplimiento de la indicada Decisión y ponen las condiciones necesarias para la adopción de la decisión final. Del mismo modo que el Comité de selección, atendida su composición y funcionamiento, es un órgano comunitario, cuyo "informe" no puede ser considerado, a tenor de su naturaleza y contenido, obviamente, un acto administrativo que ponga fin al procedimiento.

SEXTO.- Viene a cuento intercalar un recordatorio, respecto de la vinculación de estas Decisiones. El artículo 249 del Tratado de la Unión Europea señala, en relación con el denominado derecho derivado, la siguiente caracterización esencial de los distintos productos normativos de las instituciones comunitarias.

El Reglamento tiene "alcance general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable a cada Estado miembro".

La Directiva "obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la lección de la forma y de los medios".

La Decisión será "obligatoria en todos sus elementos". Y cuando designe destinatarios sólo será obligatoria para estos.

Las recomendaciones y los dictámenes "no serán vinculantes".

SÉPTIMO.- De modo que la Decisión 1622/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por el que se establece una acción comunitaria a favor de la manifestación de la "Capital Europea de la Cultura" para los años 2007 a 2019, es de cumplimiento obligatorio cuando establece que la designación de la capital europea de la cultura corresponde al Consejo de la Unión Europea. Y así es, pues ya se ha publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de 15 de junio de 2012, la Decisión del Consejo de 10 de mayo de 2012, que designa Capital Europea de la Cultura para el año 2016 en España a San Sebastián.

Esta designación se funda en lo dispuesto en el artículo 9.3 de la citada Decisión 1622/2006/CE , que dispone que el Consejo, basándose en la recomendación de la Comisión, elaborada a la luz del dictamen del Parlamento Europeo y de las justificaciones fundamentadas en los informes de los Comités de selección, designará oficialmente dichas ciudades como Capitales Europeas de la Cultura para el año para el que hayan sido propuestas. Se expresa así la culminación de un procedimiento comunitario en el que la designación corresponde al Consejo, y los trámites previos tienen como única finalidad coadyuvar al acierto de la decisión.

En este sentido ha de ser valorada la actuación realizada por el Ministerio de Cultura, tanto por el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de mayo de 2009, cuando encomienda al Ministerio de Cultura la aplicación de la indicada Decisión 1622/2006/CE, llevando a cabo la convocatoria de presentación de solicitudes por las capitales interesadas para el año 2016, "así como la regulación del procedimiento dirigido a dicha designación por el Consejo de Ministros de la Unión Europea" según recoge la propia resolución administrativa que inadmite el recurso de reposición, y que se impugnaba en la instancia. También cuando en cumplimiento de dicha encomienda, la Orden del Ministerio de Cultura CUL/2394/2009, de 31 de julio, ordena el momento de la presentación de solicitudes, la composición del Comité de selección (siete nombrados por instituciones europeas y seis por el Ministerio de Cultura previa consulta de la Comisión Europea) y la preselección y selección, que viene a reproducir lo ya señalado por la propia Decisión 1622/2006/CE.

En consecuencia, adentrándonos, por las razones expuestas en el fundamento cuarto, en el examen de la legalidad de la Resolución del Ministro de Educación, Cultura y Deporte, de 7 de febrero de 2012, que inadmitió el recurso administrativo, debemos concluir que dicha resolución administrativa es conforme a Derecho. Por lo que procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

OCTAVO.- Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA )".

Con arreglo al art. 139. LJCA , no procede hacer imposición de las costas.

Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Córdoba contra los autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de marzo y 1 de junio de 2012 , que anulamos.

En su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Córdoba contra las resoluciones del Ministerio de Cultura de 13 de julio, 17 de agosto y 5 de septiembre de 2011.

No hacemos imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Juan Suay Rincon D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.