STS, 2 de Diciembre de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Vinaroz se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de Junio de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de Septiembre de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 9 de Marzo de 2006, en el cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Rafael ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 6 de Octubre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 13 de Octubre de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de Noviembre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 7221/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó en fecha 19 de Mayo de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 1051/02, por medio de la cual se estimó, en la forma en que después se dirá, el formulado por D. Rafael contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de fecha 25 de Septiembre de 2001, que aprobó definitivamente el documento relativo al Plan General de Ordenación Urbana de Vinaroz.

En su demanda, el Sr. Rafael solicitó literalmente lo siguiente:

"

1. Que se restablezca el aprovechamiento urbanístico para el ámbito delimitado por la unidad de ejecución UE2-R09 conforme al resultante del planeamiento anterior o, en su defecto, mediante el mismo aprovechamiento de las unidades contiguas UE2- R05, R08 y R10 eliminando la discriminación indebidamente imputada.

2. Que se anule lo dispuesto en la Normas del Plan General 6.15, número 1, letras c) y d), por implicar una reserva de dispensación nula de pleno derecho.

3. Que se declare la nulidad del Plan en cuanto sirve de cobertura haciendo edificables los terrenos que forman el Barranco de Les Capsae, por su condición de dominio público, al haberse utilizado el Plan General para dar cobertura a su despojo y edificación.

4. Que se anule igualmente el Plan General en el ámbito de la Unidad de Ejecución UE2-R10 coincidente con el convento e Iglesia de San Francisco por tratarse de un bien cultural indebidamente demolido con desobediencia de la Orden de la Comunidad de incorporarlo al inventario o catálogo de bienes protegidos de interés cultural".

De todas estas pretensiones, la única que a nosotros nos interesa es la primera, señalada con la letra a), ya que las demás fueron rechazadas por la sentencia de instancia, que no ha sido impugnada en casación por la parte actora. Se trata, por lo tanto, de trozos del objeto del proceso que han quedado resueltos definitivamente y están fuera del ámbito de este recurso de casación. (La sentencia de instancia, a pesar de su tenor literal, es estimatoria sólo parcialmente, en la medida en que rechaza todas estas otras pretensiones).

Respecto de esa primera petición a), y por la remisión que la parte dispositiva de la sentencia hace a sus fundamentos de Derecho tercero y cuarto, la Sala de instancia reconoce al actor "su derecho al aprovechamiento urbanístico que tenía consolidado que se traducirá en la indemnización por la diferencia entre el actualmente permitido por el PGOU aprobado y el que le correspondía a tenor del PGOU anterior concretado en el escritura pública de donación de 7 de Noviembre de 1986".

Aunque después lo explicaremos más detenidamente, se ha de entender, según la lógica jurídica del razonamiento (y aunque esto hubiera merecido una mayor fundamentación), que el Tribunal de instancia anula el Plan en cuanto modifica el aprovechamiento pactado y establecido en el Plan anterior sin prever la indemnización correspondiente referida en el artículo 41.1 de la Ley 6/98, de 13 de Abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, a la sazón vigente. Más tarde volveremos sobre ello.

Las razones que llevaron a la Sala Territorial al reconocimiento de ese derecho son razones fácticas y razones jurídicas.

1. Respecto de las primeras, se exponen en la sentencia impugnada de la siguiente manera, según su tenor literal:

   "Por lo que se refiere a la primera cuestión planteada por el actor y relativa a la indebida delimitación y calificación de la UE Torre Ballester, no puede desconocerse, como el mismo afirma y resulta de la documental acompañada al escrito de demanda y del propio expediente administrativo, que en virtud de escritura pública suscrita en 7-11-86 ante Notario de Vinaroz de "todo el centro" de la finca descrita en la exposición del documento (finca NUM000 del F. 101 L. 9 del R. Propiedad) -reseñado en plazo adjunto- "para que se construya una plaza pública porticada, jardines y viales, incorporándolos al patrimonio municipal del suelo, en total unos 8.950 m2 pendiente de realizar una última medición.

   El Sr. Alcalde -según la misma escritura- acepta los bienes donados, estipulándose:

   "2ª.- Los donantes se comprometen y lo convienen con el donatario a que se construya del modo y manera con la circunstancia de altura y volúmenes que se establecen en plano acompañado...

   4. - La Urbanización de la Plaza central y las aceras, serán de cuenta del Ayuntamiento, sin que repercuta ningún coste a los posibles propietarios; la urbanización de los porches de las fachadas particulares se efectuará a cargo de los propietarios, en consonancia con cada proyecto para los edificios que en su caso se vayan construyendo, debiendo estar cada edificio que se vaya a construir dotado de los servicios correspondientes.

   5. - Hasta que la plaza no esté terminada no se abrirá al público, ni los viales y jardines que se construyan, quedando hasta ese momento el huerto cerrado como hasta ahora.

   6. - Esta donación en razón en la persona donataria y por tratarse de bienes destinados a viales y plaza pública, que se incorporan al patrimonio Municipal, está exenta de toda clase de impuestos...".

      También y por lo que aquí interesa se estipuló:

   2. - Los donantes se comprometen y lo convienen con el donatario a que se construya del modo y manera con las circunstancia de altura y volúmenes que se establecen en el plano incorporado, y a que se construyan edificios que por su calidad den dignidad a la plaza y jardines, por lo menos análogos a los edificios construidos en la Avenida del País Valenciá; al enajenar terrenos harán saber esta estipulación a los adquirentes.

   3. - "La Torre Ballester" quedará como edificio fuera de ordenación, sin que en ella puedan hacerse otras obras que de conservación y mejora..."

      El alcance de dicho contrato puede realizarse en la presente desde la perspectiva de las obligaciones urbanísticas contraídas por las partes y sin perjuicio de los aspectos que desde la perspectiva de derecho privado han sido examinados ya por la Jurisdicción Civil, cuyos pronunciamientos -según señala el Ayuntamiento codemandado- se encuentran pendientes de recurso de casación ante el TS. En tales términos procede desestimar la causa de inadmisibilidad de litispendencia alegada por éste".

2. Respecto de las razones jurídicas, se especifican así en la sentencia recurrida:

   "Ello sentado no puede desconocerse que de los términos de las estipulaciones transcritas no resulta sino el reconocimiento a favor de los donantes, de un derecho a edificar (partimos del carácter estatutario del derecho de propiedad urbanística, en que se van adquiriendo distinta facultades paralelamente al cumplimiento de determinados deberes), asumiendo el Ayuntamiento de Vinaroz las obligaciones de urbanización previas que se describen en la escritura, de donde ha de colegirse que a la entrada en vigor del nuevo Planeamiento -objeto de impugnación- aquéllos habían consolidado tal derecho (a edificar con el aprovechamiento que en las misma escritura se establecía.

   Siendo así las cosas, no puede desconocerse tampoco que los derechos subjetivos, nacidos o expectantes, de la anterior normativa, del Planeamiento anterior, en definitiva, que puede ser modificado en ejercicio del ius variandi de que gozan las Administraciones Públicas, no son fundamento bastante para justificar la ilegalidad de las determinaciones modificativas que les afecten -sin perjuicio de su posible contenido indemnizatorio-".

Frente a esa sentencia, que fundamenta así la estimación parcial del recurso, ha interpuesto el Ayuntamiento de Vinaroz el presente recurso de casación, en el cual alega dos motivos de impugnación; estudiaremos en primer lugar el que se articula como segundo, al tratarse de un motivo formal.

Si bien antes habremos de rechazar las causas de inadmisión opuestas por la parte recurrida, ya que son normas estatales las aplicables a este caso, unas procesales (referidas a la congruencia) y otras sustantivas (las atinentes a la indemnización por alteración del planeamiento).

Se alega en el segundo motivo la incongruencia de la sentencia (artículo 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ), ya que, se dice, lo que el demandante solicitó fue el restablecimiento del aprovechamiento urbanístico conforme al resultante del planeamiento anterior, mientras que la sentencia concede una indemnización por disminución del aprovechamiento, lo que es distinto.

Este motivo debe ser rechazado.

La sentencia no da algo distinto de lo pedido, sino lo mismo pedido, pero transmutado en dinero. Porque de suyo va que quien pide un aprovechamiento pide también su equivalente en dinero si, existiendo el derecho, no puede llegar a hacerse efectivo por cualquier causa (aquí, por las facultades de ordenación urbanística que la Administración tiene para el futuro y que no pueden quedar hipotecadas, en contra de lo que en cada momento exija el interés público urbanístico, por los derechos de los particulares, según previene el artículo 41.1 de la Ley 6/1998.

Cuando después de los múltiples avatares ocurridos con la finca de referencia, (y que arrancan desde la donación del año 1986), con sucesivas solicitudes de ejecución, entrevistas, reuniones, conversaciones, pleitos, negociaciones, etc. el Sr. Rafael hizo alegaciones al Plan e interpuso recurso de alzada pidiendo que se asignara a la finca las determinaciones que existían en el planeamiento anterior, estaba sin duda pidiendo lo más, pero, a la vista de los antecedentes, estaba también pidiendo lo menos, o estaba pidiendo lo mismo pero en forma distinta, a saber, el mismo aprovechamiento pero en dinero, si es que el interés urbanístico del Municipio no lo permitía materialmente. Y el autor del Plan no podía imponer la reducción de un aprovechamiento tan cierto y conforme a Derecho sin incluir entre sus previsiones la indemnización correspondiente; por ello la Sala de instancia anula en ese extremo el Plan impugnado.

Desde luego, no estamos propugnando aquí que los Planes de Urbanismo hayan de prever en todo caso las indemnizaciones correspondientes por las reducciones de aprovechamiento que originan, pero sí que en este caso concreto, a la vista de las circunstancias especiales ya descritas, el planificador no podía zanjar el problema y zafarse de compromisos firmes que le habían procurado nada menos que 8.950 metros cuadrados, sin prever al tiempo la correspondiente indemnización, por vía del artículo 41.1 de la Ley 6/1998, de 13 de Abril.

Si no admitiéramos esto, estaríamos infringiendo el derecho del actor a la tutela judicial efectiva, (artículo 24.1 de la Constitución), al remitirle a un nuevo pleito después de este que, referido a una historia comenzada con una donación en el año 1986, ha tenido una duración procesal de seis años (más lo que resta de ejecución de sentencia), lo que carece del mínimo sentido de la proporción, teniendo ahora, como se tienen, todos los elementos fácticos y jurídicos para un correcto enjuiciamiento.

En el otro motivo se alega la infracción de los artículos 4, 9 y 11 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con el artículo 111 del Texto Refundido de las Disposiciones de Régimen Local, del artículo 619 del Código Civil y del artículo 41 de la Ley 6/98, de 13 de Abril.

Tampoco aceptaremos este motivo, por las siguientes razones:

1. - Los artículos 4, 9 y 11 de la Ley de Contratos y el 111 del Texto Refundido de Régimen Local no fueron en absoluto esgrimidos por las partes en la instancia ni citados por la Sala de Valencia. Sólo por esto el motivo debe decaer.

   Pero, además, la parte aquí recurrente no explica en absoluto por qué la sentencia infringe esos preceptos, como no sea, como parece apuntarse, porque no resulta admisible una disposición de la potestad de planeamiento por vía contractual. Sin embargo, el problema no es ese, sino el de que el Plan de 1988 señaló un determinado aprovechamiento a la finca y el posterior de 2001 lo ha disminuido, sin que el actor pudiera materializarlo por culpa del Ayuntamiento, que durante tantos años se desentendió de su obligación de urbanizar la plaza, obligación que es perfectamente lícita. Y el Ayuntamiento ni siquiera alega que aquellas determinaciones sobre aprovechamiento urbanístico incorporadas a la escritura de donación fueran contrarias a Derecho o inconvenientes para el interés urbanístico del Municipio.

2. - Respecto de la violación del artículo 619 del Código Civil, dice el Ayuntamiento que "al establecerse la obligación de indemnizar a la Administración en contraposición al valor de lo donado (de cesión obligatoria) quiebra lo que por donación se entiende en el artículo 619 del C.C.".

   Tampoco aceptaremos este argumento.

   En absoluto se ha probado que el demandante tuviera obligación de ceder 8.950 metros cuadrados, como cedió. El Ayuntamiento aceptó la finca donada y se obligó a urbanizar la plaza, sin duda porque recibía más de lo que el Sr. Rafael estaba obligado por la Ley a dar; después, el Ayuntamiento llevó al Plan de 1988 ciertas determinaciones urbanísticas, que hay que presumir que la Corporación consideraba las más razonables y acertadas desde el punto de vista de la ordenación urbanística.

   Y lo que ahora juzgamos no es ya un problema de la donación, sino de pérdida de aprovechamiento reconocido en el Plan a causa del incumplimiento por el Ayuntamiento de su obligación de urbanizar la plaza.

   3. - Finalmente, se alega la infracción del artículo 41.1 de la Ley 6/98, de 13 de Abril.

   Este, es en efecto, el precepto que aquí importa.

   Respecto de él, dice la parte aquí recurrente que no se dan las condiciones para su aplicación.

   Pero sí se dan.

   1. Hay una alteración del planeamiento, y, aunque nadie ha precisado cuáles eran los plazos previstos para la ejecución del Plan de 1988, o bien era una alteración anticipada (y, por lo tanto, origen de indemnización) o no lo era pero existía causa imputable a la Administración (y, por lo tanto, origen también de indemnización), al no cumplir con su obligación de urbanizar la plaza prevista en el Plan.

   2. Esa alteración del planeamiento produjo una reducción del aprovechamiento urbanístico, y sobre esto no puede haber duda alguna, pues la acepta el propio Ayuntamiento demandado.

   Así que se dan las condiciones precisas para aplicar el artículo 41.1 tan citado, el cual, por ello no ha sido infringido.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento aquí recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 4.000'00 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.