STS, 26 de Marzo de 2014

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

" FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso interpuesto por la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) representada por la Procuradora Sra. Reinoso Mochón, luego por la Sra. López-Fe Moreno y defendida por la Letrada Sra. Jiménez Bermejo contra Orden de cinco de Julio de 2011 de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de la Junta de Andalucía por ser contraria al Ordenamiento Jurídico y por ello la declaramos nula. No hacemos pronunciamiento sobre costas".

Notificada la anterior sentencia, la representación de la JUNTA DE ANDALUCÍA promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba así:

" SUPLICA A LA SALA (...) estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia y, en consecuencia, desestime la demanda en todos sus pedimentos y declare la conformidad a Derecho de la Orden recurrida".

La representación procesal de "CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS" (CSI-F), en el trámite que le fue conferido, se opuso al recurso mediante un escrito en el que pidió:

"(...) dicte en su día Sentencia por la que con desestimación del Recurso de Casación confirme en su integridad la Sentencia recurrida, con todo lo demás a que haya lugar en Derecho y con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 12 de marzo de 2014.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

El proceso de instancia lo inició el sindicato "CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS" (CSI- F), mediante un recurso contencioso- contencioso-administrativo dirigido contra la Orden de 5 de julio de 2011, de la Consejería de Hacienda y Administraciones Públicas de la JUNTA DE ANDALUCÍA, por la que se modificaba parcialmente la relación de puestos de trabajo correspondiente a la Consejería de Empleo y al Servicio Andaluz de Empleo.

La sentencia aquí recurrida estimó el anterior recurso contencioso-administrativo y declaro nula la Orden recurrida.

El actual recurso de casación lo ha interpuesto la JUNTA DE ANDALUCÍA.

La sentencia de instancia, en su fundamento de derecho (FJ) primero, definió inicialmente la controversia por ella enjuiciada señalando que lo que la parte recurrente cuestionaba era la asignación de puestos que en el Servicio Andaluz de Empleo se hacía a personal funcionario y a personal laboral; y que a tal efecto dicho accionante partía de que en la Gerencia eran 12 los primeros y seis los segundos, y en las Direcciones Provinciales 82 los funcionarios y 75 los laborales.

Declaró también que el demandante invocó la necesidad de que los puestos de trabajo estén desempeñados, con carácter general, por funcionarios públicos.

Tras esa delimitación del litigio, en el FJ segundo declaró que la Orden recurrida no era conforme a Derecho; y argumentó para ello que, frente a la excepcionalidad que debían tener los puestos laborales en relación con los funcionariales, se habían asignado casi el mismo número a unos y a otros y no se había explicado la razón de esa proporción, que se apartaba de la regla general querida por el legislador y plasmada en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública [LMRFP ].

Sobre esa necesaria explicación, declaró que no existía en la Orden ni se deducía en sus anexos, y añadió al respecto lo siguiente:

"No ofrece la Orden que modifica la RPT información de la que pueda deducirse que, a la vista de las funciones públicas a desarrollar por la agencia, el número de puestos asignados a los funcionarios sea suficiente para que estos puedan ejercer sus funciones. Tampoco existe información de que las funciones reservadas a los laborales sean las que merecen ese número de puestos. Sobre todo, es especialmente grave esta ausencia de información si se tiene en consideración que las funciones de unos y otros no son libremente intercambiables, dado que por mandato legal las funciones que comporten ejercicio de potestades públicas están reservadas a los funcionarios públicos (at. 9.2 Estatuto del empleado público ley 7/2007)".

Más adelante, en el FJ tercero, transcribió el apartado 1 del artículo 15 de la Ley 30/1984 , y en el texto de su letra c) resaltó en negrita algunas de sus expresiones o párrafos así:

"c) Con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos.

Se exceptúan de la regla anterior y podrán desempeñarse por personal laboral:

- Los puestos de naturaleza no permanente y aquéllos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo;

- los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos;

- los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores;

- los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño, y

- los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares.

- Los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrati vo.(...)".

Después de esa transcripción declaró:

"Hemos destacado en negrilla algunos particulares que resultan especialmente destacables en el caso presente. Resulta que la modificación efectuada, al no contener información suficiente sobre los aspectos a que se refiere el precepto trascrito, que afectan a la esencia de la RPT, resulta contraria a derecho en la medida en que puede comportar efectivamente la asignación de funciones públicas a personal que no ostenta la condición de funcionario".

En el FJ cuarto se añadió que la potestad de autoorganización no era óbice a todo lo anterior porque el ejercicio de la misma no podía amparar la vulneración de mandatos legales; y que no se negaba que la modificación de la RPT tuviese cobertura legal, pues lo que se afirmaba era que no cumplía el canon de motivación que le era exigible y esa ausencia de motivación comportaba el riesgo de que, con la concreta adscripción de puestos de una y otra clase que llevaba a cabo la Orden, se propiciara en el desempeño por el personal laboral de funciones que no les corresponden.

El recurso de casación de la JUNTA DE ANDALUCÍA invoca en su apoyo cuatro motivos, todos ellos amparados en la letra d) del artículo 88.1.de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJCA ).

1. El primero denuncia la infracción de la jurisprudencia sobre el canon de motivación aplicable a las relaciones de puestos de trabajo, expresada en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 19 de marzo de 2008 , 8 de octubre de 2008 y 24 de septiembre de 2008 .

   Se dice a este respecto que la razón motivadora de la aquí polémica modificación de la RPT es la necesidad de adaptar la organización administrativa a la nueva estructura administrativa de la Consejería y del Servicio Andaluz de Empleo, sin que en esa modificación haya resultado alterada la configuración o la catalogación de los puestos, ni sus requisitos; y se dice que es esclarecedora a este respecto la parte expositiva de la Orden impugnada.

2. El segundo invoca la infracción de los artículos 106.1 de la Constitución (CE ) y 71 de la LJCA , y la jurisprudencia sobre los límites del control de la potestad reglamentaria contenida en las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2004 y 20 de mayo de 2008 , en lo que principalmente declaran sobre la necesidad de respetar que la determinación del contenido y sentido de la norma corresponde al titular de la potestad reglamentaria.

   Con ese punto de partida, se argumenta que la Orden anulada, que es un Reglamento de carácter organizativo, no es contraria a ningún precepto legal (pues la propia sentencia reconoce que tiene cobertura legal) y tampoco se ha razonado que su contenido sea arbitrario o produzca una afección cierta en los derechos de los funcionarios.

3. El tercero señala la infracción del artículo 47.1.1º del Estatuto de Autonomía para Andalucía y del artículo 148.1.1º de la Constitución , en cuanto a la atribución que hacen a la Comunidad Autónoma de Andalucía de la competencia de autoorganización.

4. El cuarto reprocha la infracción del artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública [LMRFP ], que pretende sostenerse con el argumento principal de que se extrae de este precepto una conclusión que es ajena a la Orden anulada.

   Lo que básicamente se aduce es que la sentencia recurrida, después de invocar lo que este precepto establece sobre las funciones que puede desarrollar el personal laboral, utiliza dicho precepto para dar cobertura a la hipótesis de que pueden ejercitarse potestades administrativas por personal laboral; pero ni la Orden atribuye al personal funciones reservadas a funcionarios, ni el fallo recurrido razona el porqué del riesgo que considera existente más allá de la referencia al número de personal laboral y funcionario.

El nuevo criterio de esta Sala sobre la naturaleza de acto administrativo que cabe atribuir a las relaciones de puestos de trabajo, plasmado en la reciente sentencia de 5 de febrero de 2014 , podría hacer inadmisible el recurso de casación.

Mas en el actual momento procesal resulta innecesario un planteamiento dirigido a esa declaración porque, por lo que seguidamente se va a exponer, también hay razones para decidir que los motivos de casación no son justificados.

Lo que plantean todos los motivos de casación confluyen en un problema principal del cuya previa decisión depende la de los concretos reproches que en tales motivos se suscitan; y el problema es éste: qué alcance o significación ha de darse a la excepcionalidad que para los puestos laborales establecen las leyes de la función pública, y qué motivación resulta exigible para las decisiones administrativas que opten por asignar determinados puestos de la estructura administrativa a personal laboral.

Una excepcionalidad, hay que decir, que la proclamó ese artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública [LMRFP ], que tanto la sentencia recurrida como el propio recurso de casación invocan en apoyo de sus respectivas posiciones; pero que aparece confirmada en el artículo en el artículo 11 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público .

La respuesta a dicho problema inicial tiene que tener en cuenta que en el artículo 103.3 CE hay una opción por el régimen estatutario o funcionarial para los servidores públicos y, por ello, la asignación a personal laboral de determinados puestos de trabajo en la Administración tiene que quedar circunscrita a los concretos y excepcionales casos de cometidos profesionales en los que la ley haya establecido esa posibilidad. Y la necesaria consecuencia de lo anterior es que, cuando la Administración, en el ejercicio de su potestad organizativa, configure determinados puestos de su estructura para ser provistos por personal laboral, tendrá que justificar cuáles son sus concretos cometidos y que éstos últimos son claramente subsumibles en las excepciones legalmente previstas.

En esta línea se han manifestado ya las sentencias de esta Sala y Sección de 19 de octubre de 2005 (casación 6033/1999 ) y 13 de mayo de 2009 (casación 56229005).

La de 19 octubre de 2005 (casación 6033/1999), después de recordar la doctrina de las sentencias 99/1987, de 11 de junio , y 37/2002, de 14 de febrero, del Tribunal Constitucional , declaró lo siguiente:

"Los patrones interpretativos que para ese segundo inciso del artículo 92.2 de la LRBRL se derivan de la jurisprudencia constitucional que acaba de sintetizarse son, a juicio de esta Sala, estos que continúan:

1) Aquellos puestos de trabajo cuyas funciones o cometidos exterioricen una actividad de la Administración que tenga una directa trascendencia para la situación jurídica de otros sujetos de derecho (ajenos o no a su organización), y en la por ello sean relevantes esas notas de objetividad, imparcialidad e independencia, habrán de ser necesariamente encomendados a personal funcionarial.

2) Corresponde a la Administración la carga de demostrar que en las funciones de un determinado puesto resultan indiferentes esas notas que han sido enunciadas.

3) Consiguientemente, la validez de los puestos de trabajo laborales estará condicionada inexcusablemente a que, en el acto que los haya creado con ese expreso carácter contractual y no estatutario, esté bien visible y justificado que los cometidos y funciones profesionales asignados a los titulares de tales puestos, por sus específicas características, hacen indiferente esas nota de que se viene hablando.

Lo que acaba de exponerse hace que no pueda compartirse esa validez que el Ayuntamiento recurrente de casación reclama para la actuación administrativa que fue objeto de impugnación en la instancia. Y esto porque no basta para ello, como se hace en esta casación, con la mera invocación de lo establecido en ese artículo 92.1 2 de la LRBRL ; habría sido necesario, y no se ha hecho así, que se detallaran las funciones y cometidos de los puestos litigiosos".

Y la de 13 de mayo de 2009 (casación 562/2005) se expresó así:

"No es de compartir esa argumentación que es desarrollada en la actual casación para sostener la infracción del artículo 15.1.c) de la Ley 30/1984 que se reprocha a la sentencia recurrida, por todo lo que se explica a continuación.

Lo primero a destacar es que la literalidad de ese precepto legal claramente señala que, por lo que hace a los puestos de trabajo de la Administración, la regla general es el estatuto funcionarial y lo excepcional el régimen laboral; y esto hace que hayan de interpretarse restrictivamente las excepciones que en dicho precepto se enumeran.

Lo segundo que debe subrayarse es que, en caso de duda, habrá de efectuarse una interpretación que tenga en cuenta cuáles son las notas fundamentales que se toman en consideración en el conjunto de esos casos que directamente son enumerados en el tan repetido precepto como hábiles para encarnar la excepción. Y estas notas son algunas de las siguientes: la temporalidad del puesto; su contenido coincidente con actividades propias de oficios o profesiones existentes en el sector privado, lo que equivale a señalar que se trata de puestos que no difieren en nada con los que puedan existir en dicho sector; su carácter instrumental en todo lo relativo a edificios y demás medios materiales de la Administración; o su carácter siempre secundario, auxiliar o de mera colaboración cuando tengan asignadas funciones administrativas.

Y lo tercero a tener en cuenta es que, tratándose de funciones directivas o de organización dentro de la Administración, el estatuto funcionarial, por la mayor inamovilidad y estabilidad que comporta para el empleado público, es el que mejor garantiza el principio de objetividad ( artículo 103 de la Constitución ) que debe presidir cualquier función de dirección administrativa".

A partir del razonamiento que acaba de ser expuesto, los distintos reproches que hacen cada uno de los motivos de casación necesariamente tienen que fracasar por lo que seguidamente se explica.

No cabe imputar a la sentencia recurrida, como hace el primer motivo de casación, que no haya respetado el canon de motivación exigible porque, en lo que concretamente se refiere a la específica justificación exigible para los puestos laborales, ésta no aparece en esa parte expositiva de la Orden litigiosa que es invocada en dicho primer motivo. En ella se señalan como razones principales de lo dispuesto en la Orden la modificación de la estructura orgánica de la Consejería y el Servicio Andaluz de Empleo, pero no se incluye ninguna referencia a los cometidos que son tomados en consideración en los puestos que son asignados al personal laboral. Por tanto, no es censurable esa falta de explicación sobre la razón de los puestos laborales que la sentencia recurrida declara como principal sustento de su pronunciamiento anulatorio.

Tampoco son de compartir las infracciones denunciadas en los motivos de casación segundo y tercero, pues la discrecionalidad que es inherente a la potestad reglamentaria y a las competencias de autoorganización tiene como necesario límite el cumplimiento de lo legalmente establecido sobre la específica justificación que requieren las decisiones administrativas sobre creación o configuración de puestos laborales.

Y es infundado el cuarto motivo de casación porque, como antes se razonó, es a la Administración a la que incumbe la carga de motivar sus decisiones sobre puestos laborales.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y con imposición de las costas a la parte recurrente por no concurrir circunstancias que justifiquen apartarse de la regla general contenida en el artículo 139.2 de la LJCA .

Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de este mismo artículo, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por la totalidad de los conceptos comprendidos en ellas la de 3.000 euros, teniendo en cuenta para la fijación de la expresada cantidad los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y a la dedicación requerida para formalizar la oposición al recurso.