STS, 31 de Marzo de 2014
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2014:1335 |
| Número de Recurso | 4647/2011 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 31 de Marzo de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Marzo de dos mil catorce.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4647/2011, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, en cuya representación y defensa interviene la Sra. Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia nº 1.532 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en fecha 27 de junio de 2011 , en el recurso contencioso-administrativo nº 913/2003, -y acumulado el 373/2005- sobre competencias municipales en materia de urbanismo.
Ha sido parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE ROQUETAS DE MAR, representado por la Procuradora Dª Josefina Ruíz Ferrán y asistido del Letrado D. F. Javier Torres Viedma y GENERAL DE GALERÍAS COMERCIALES, S.A. representada por el Procurador D. Alejandro González Salinas y asistida de Letrado.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Segunda) con sede en Granada dictó Sentencia con fecha 27 de junio de 2011 , cuyo fallo dice literalmente:
"1.- Rechazando la causa de inadmisibilidad aducida, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las representaciones procesales del AYUNTAMIENTO DE ROQUETAS DE MAR (recurso 913/2003) y de la entidad mercantil GENERAL DE GALERÍAS COMERCIALES S.A. (373/2005) contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de fecha 29 de enero de 2003 por la que, estimando el recurso de alzada interpuesto por la entidad mercantil Comerciantes del Poniente S.A. contra el Acuerdo del Peno del Ayuntamiento de Roquetas de Mar adoptado en sesión celebrada el 9 de septiembre de 2002, -por el que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual nº 3 del Plan General de Ordenación Urbana de Roquetas de Mar, sobre delimitación de los sectores 35 y 36-, declaró nulo el citado acuerdo; y, en conscuencia se anula dicha resolución por no ser ajustada a derecho.
No hace especial pronunciamiento sobre el pago de las costas causada en esta instancia. lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia."
Por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, se presentó escrito en el día 13 de julio de 2011 manifestando la intención de interponer recurso de casación, solicitando tener por preparado el recurso de casación, con remisión de los autos a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes para su comparecencia por dicha Sala.
Por Diligencia de Ordenación dictada por la Sala de instancia de fecha 25 de julio de ese mismo año, se tuvo por preparado por dicha parte recurso de casación, emplazando a su vez a las partes para que, dentro del término de 30 días comparecieran a usar de su derecho ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, con remisión de actuaciones y expediente a ese Tribunal.
Recibidas las actuaciones en dicho Tribunal, se hizo saber al Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía que, disponía del plazo de treinta días a fin de manifestar si sostenía o no el recurso de casación preparado contra la resolución dictada en el recurso de instancia.
Por Diligencia de Ordenación de fecha 2 de diciembre de 2011, se tuvo por interpuesto el recurso, teniendo como recurrente a dicha parte y por recurridos a los Procuradores Dª Josefina Ruíz Ferrán y a D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación, respectivamente, del Ayuntamiento de Roquetas de Mar y de la entidad mercantil General de Galerías Comerciales S.A.
En el día 13 de enero de 2012 se acordó por Providencia, la admisión del recurso interpuesto, con remisión de actuaciones a la Sección Quinta. Por Diligencia de Ordenación dictada el 27 de enero de 2012, se convalidaron las actuaciones, con entrega de copia del escrito de interposición a las partes recurridas Ayuntamiento de Roquetas de Mar y General de Galerías Comerciales S.A, a fin de que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición, siendo efectuado por el Ayuntamiento de Roquetas de Mar el 14 de marzo y, declarándose caducado el trámite de oposición respecto a General de Galerías Comerciales.
Presentado escrito por el Procurador D. Alejandro González Salinas, en nombre de Galerías Comerciales, S.A. (GGC), en el día 20 de marzo de 2012, fue unido a las actuaciones, todo ello al amparo del art. 128 de la L.R.J.C.A ., quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para su votación y fallo, habiéndose señalado en Providencia de fecha 11 de febrero de 2014 el día 18 de marzo del mismo año, día en el cual, efectivamente, ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala
El presente recurso de casación nº 4647/11 se interpone por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra la sentencia de fecha 27 de junio de 2011 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada , por la que se estiman los recursos contencioso-administrativos interpuestos por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Roquetas de Mar y de la entidad mercantil General de Galerías Comerciales S.A. (375/2005) contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de fecha 29 de enero de 2003, por la que estimando el recurso de alzada interpuesto por la entidad mercantil Comerciantes del Poniente S.A. contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roquetas de Mar adoptado en sesión celebrada el 9 de septiembre de 2002 - por el que se aprobó definitivamente la Modificación Puntual nº 3 del Plan General de Ordenación Urbana de dicha localidad, sobre delimitación de los sectores 35 y 36- declaró nulo el citado acuerdo. La sentencia objeto ahora de recurso de casación anula dicha resolución por considerarla no ajustada a derecho.
Interesa, ante todo, tener muy presente que la resolución de la Comunidad Autónoma recurrida en instancia había anulado por vía de recurso administrativo el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roquetas de Mar por el que se aprobó con carácter definitivo la Modificación Puntual nº 3 del P.G.O.U. de dicha localidad sobre delimitación de los sectores 35 y 36. Así las cosas, el primer motivo de impugnación de la entidad recurrente en dicha fase procesal fue infracción del art. 107. 3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en cuanto dispone que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso alguno en vía administrativa. La defensa de la Junta de Andalucía alegó, por su parte, que siendo el art. 107. 3. la norma general, el Decreto Autonómico 77/1944, de 5 de abril , sienta una excepción en su art. 28.3, en base a la cual se establece la posibilidad de interposición de recursos administrativos como medio de control de la potestad alegada.
Tal alegación, sin embargo, es rechazada por la Sala de instancia de una forma clara y contundente " pues ni sería admisible una excepción por decreto al mandato de una norma legal que sienta las bases del régimen jurídico común, ni tampoco se dispone tal cosa, puesto que el citado precepto no establece precisamente que quepa recurso en vía administrativa contra las disposiciones generales que son los instrumentos de planeamiento, sino que cabrá contra los actos y acuerdos, que es cosa bien distinta; lo que no supone la inclusión de las disposiciones de carácter general, y prueba de ello es que el apartado 4 del citado art. 28 señala que" salvo lo dispuesto en el apartado anterior, los acuerdos y resoluciones aprobatorios de disposiciones de carácter general y, especialmente, de instrumentos de planeamiento urbanístico, podrán ser objeto de recurso contencioso- administrativo directamente "
Si bien la sentencia añade, inmediatamente, a continuación que " Por otra parte, es evidente que conforme al art. 13. 4º de la LRJAP y PAC las decisiones del órgano delegado se entiende dictadas por el delegante, por lo que es inviable la interposición de recurso en vía administrativa que otorgaría la competencia al órgano que delegó la misma ".
La ratio decidendi de la sentencia radica, pues, en la categórica proscripción de los recursos administrativos directos contra disposiciones de carácter general, naturaleza que, como después veremos, tienen los planes de urbanismo. Sin embargo, la Administración ahora recurrente formula un primer motivo de casación en el que bordeando esta cuestión, se adentra en lo que se dice sólo a mayor abundamiento para invocar infracción del art. 13. 4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Si bien el planteamiento de tal motivo no es determinante de la inadmisibilidad propugnada por las partes ahora recurridas en casación dada la naturaleza estatal del precepto invocado, que no desaparece por la referencia que en el motivo se contiene a la ley 3/1980, de 1 de junio, de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sí lo es de su desestimación por la razón ya apuntada y que desarrollaremos en el siguiente fundamento jurídico.
La razón, pues, por la que la Sala de instancia anula la resolución recurrida no es otra que la de haber anulado la Comunidad Autónoma por vía de recurso administrativo el acuerdo del Ayuntamiento de Roquetas de Mar por el que se aprobó una modificación del Plan General de Ordenación Urbana de dicha localidad. Y tal razón se corresponde con reiterada jurisprudencia de esta Sala, de la que es una muestra la de 19 de octubre de 2011 (recurso 5795/2007) citada por la representación procesal de la entidad mercantil recurrida. Esta sentencia dice:
"siendo las actuaciones administrativas impugnadas disposiciones de carácter general, debe recordarse el mandato previsto en el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), según el cual " contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa " y así lo ha declarado esta Sala en una jurisprudencia consolidada, de la que son ejemplo las SSTS de 19 de marzo de 2008 , RC 3187 / 2006 en la que, remitiéndonos a la de 19 de diciembre de 2007, RC 4508/2005 , dijimos que "Los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, y así lo tiene reconocido una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Lo que en este recurso impugna la parte actora es un acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona que da conformidad al Texto Refundido de ciertas modificaciones del Plan General en el Plan Interprovincial PICC de Bolvir.
Se impugna, pues, una disposición de carácter general.
El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa".
Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado.
El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española , sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª, que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas", aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v.g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia ( artículo 111 de la Ley 30/92 )".
En la más reciente STS de 11 de mayo de 2011, RC 1789/2007 , añadimos que " esta Sala del Tribunal Supremo, ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de fechas 19 de diciembre de 2007 (recurso de casación 4508/2005 ), 19 de marzo de 2008 (recurso de casación 3187/2006 ), 11 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5100/2005 ), 30 de septiembre de 2009 (recurso de casación 3920/2005 ), 28 de mayo de 2010 (recurso de casación 3600/2006 ), 21 de julio de 2010 (recurso de casación 1793/2006 ), 22 de septiembre de 2010 (recurso de casación 4450/2009 ) y 10 de noviembre de 2010 (recurso de casación 5095/2006 ), a propósito de los preceptos legales que, en distintas Comunidades Autónomas, contemplan recursos administrativos frente a los planes urbanísticos, que tales reglas contradicen lo establecido en la norma básica contenida en el apartado 3 del artículo 107 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , según la cual «contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa».
Tales recursos administrativos frente a las disposiciones de carácter general, en este caso Planes de Ordenación Urbana, implicarían que, de estimarse dicho recurso administrativo, se alteraría o modificaría el Plan de Ordenación en cuestión sin respetarse los requisitos procedimentales establecidos para su aprobación, cual son, entre otros, la información pública y determinados informes, de manera que es la lógica del sistema de aprobación de las disposiciones administrativas de carácter general la determinante de que frente a ellas no quepan recursos en vía administrativa" .
El motivo, pues, debe ser desestimado.
La Sala de instancia, no obstante estimar el primer motivo de impugnación por la razón ya señalada de ser inadmisible el recurso administrativo deducido por las partes ahora recurridas en casación, examina, innecesariamente, el motivo relativo al alcance del acuerdo del Ayuntamiento que fue declarado nulo por la resolución entonces impugnada, para llegar a la conclusión de que se trata de un supuesto de simple modificación y no de revisión del planeamiento. Con relación a esta segunda cuestión la Junta de Andalucía formula un segundo motivo discrepante de la solución alcanzada por la sentencia recurrida.
Interesa, antes de nada, resaltar la improcedencia del examen del citado motivo de casación, con las consecuencias que ello comporta, toda vez que la terminante prohibición establecida en el art. 107. 3 de la citada LRJAP y PAC determina, como hemos visto, la nulidad de la estimación del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo del Ayuntamiento de Roquetas de Mar aprobatorio de la modificación del PGOU objeto de impugnación, pues -como señala la sentencia de esta Sala de 11 de diciembre de 2011, recurso nº 5100/2005 , en un supuesto igual al actual, salvo en el fallo, desestimatorio, de la sentencia de instancia- "la consecuencia natural de la estimación del recurso en sede jurisdiccional hubiera sido simplemente la nulidad de la estimación del recurso administrativo inexistente ante la prohibición expresa del mismo en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es, debió acordarse (como en el presente caso ocurre ) la nulidad de la resolución recurrida estimatoria del indebido e improcedente recurso de reposición" -en este caso alzada-
La nulidad de la resolución de la Junta de Andalucía decretada por la Sala de instancia por infracción del art. 107.3 de la LRJAP y PAC no supone indefensión alguna, ya que sí la Administración Autónoma entendía que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roquetas de Mar no era conforme a derecho lo pudo, y debió, recurrir jurisdiccionalmente. En este sentido, interesa señalar que, como se recoge en el último párrafo del fundamento de derecho tercero de la sentencia recurrida, la Junta de Andalucía interpuso recurso contencioso administrativo ante el Tribunal de instancia, lo que determinó la incoación de los autos 5482/2002, del que posteriormente desistió, lo que fue aceptado por auto de la Sala de 4 de junio de 2003 en el que se decretó el archivo de las actuaciones.
La desestimación del recurso de casación comporta la imposición de las costas derivadas de este recurso a la parte recurrente en virtud de lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción . Ahora bien, la condena en costas no debe comprender la partida correspondiente a los derechos del Procurador que ha actuado en representación del Ayuntamiento de Roquetas de Mar, por aplicación de la doctrina contenida en el Auto del Pleno de esta Sala de 19 de junio de 2012 (recurso de casación 4005/2008 ), y de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del citado art. 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por cada una de las partes recurridas, procede limitar la condena en costas a la cifra de 2000 euros por los conceptos de derechos de Procurador y honorarios de defensa de la entidad General de Galerías Comerciales S.A.; y a la cifra de 2000 euros por el concepto de honorarios de defensa del Ayuntamiento de Roquetas de Mar.
Vistos los preceptos citados, así como los arts. 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción
No ha lugar al recurso de casación nº 4647/2011 interpuesto por el letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada de 27 de junio de 2011 (recurso contencioso-administrativo nº 913/2003 ) con imposición de las costas a la parte recurrida en los términos señalados en el fundamento jurídico quinto.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
