STS, 18 de Diciembre de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, en los autos número 113/2009, dictó sentencia el día catorce de octubre de dos mil once, cuyo fallo dice: " Que debemos estimar y estimamos el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el Abogado del Estado en representación de LA AUTORIDAD PORTUARIA DE LAS PALMAS frente a los actos antes identificado que anulamos, sin imposición de costas ".

La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Canarias preparó el recurso de casación y la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación formulado, acordando el emplazamiento de las partes.

Una vez recibidas las actuaciones en esta Sala, y formulado escrito de interposición por la Comunidad Autónoma de Canarias, la Sección Primera acordó por Providencia de seis de junio de dos mil doce, la admisión del mismo y se acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Cuarta, que otorgó plazo de treinta días para la formalización del escrito de oposición.

La Abogacía del Estado presentó escrito de oposición el 28 de septiembre de dos mil doce, solicitando la desestimación del recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Se acordó que las actuaciones quedaran pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se acordó para el día cuatro de diciembre de dos mil doce, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,

La sentencia objeto de impugnación estima la demanda en base, a los efectos que ahora nos interesan, al siguiente razonamiento:

Los antecedentes del presente recurso son los siguientes:

- El 17 de junio de 2003 se dicta resolución por la Presidencia del Cabildo Insular de Lanzarote acordando la incoación del expediente de declaración de Bien de Interés Cultural con la categoría de Monumento, a favor de las Salinas de Naos, situadas en el término municipal de Arrecife, Lanzarote, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4/1999, de 15 de marzo, de Patrimonio Histórico de Canarias, modificada por la Ley 11/2002, de 21 de noviembre.

- El 30 de agosto de 2006 tiene entrada en el Gobierno de Canarias escrito de la Autoridad Portuaria, presentado en el Cabildo el 11 de agosto, en el que se solicita la caducidad del expediente de declaración de BIC de las Salinas de Naos.

- El 11 de abril de 2007 la Abogacía del Estado interpone recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de la petición de caducidad antes relatada

Formalizada la demanda por la Abogacía del Estado el 29 de noviembre de 2007, se recogía expresamente en el Suplico de la misma que si se estimaba el recurso declarase la Sala: "La imposibilidad de retrotraer los efectos de la caducidad al inicio del expediente".

Con carácter previo a la contestación a la demanda, concretamente el 21 de febrero de 2008, los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias esgrimieron en el presente procedimiento que la resolución de 21 de enero de 2008 la Comunidad Autónoma que declara la caducidad del expediente BIC de las Salinas de Naos con efectos retroactivos a la fecha 6 de octubre de 2005 reconocía la pretensiones de esta parte, a lo cual se opuso el Abogado del Estado, mediante escrito de fecha 3 de marzo de 2008, pues ello iba en contra de la solicitado en la demanda.

El 18 de septiembre de 2009 se publica en el BOP la resolución de 21 de enero de 2008, la anterior resolución y el Abogado del Estado amplía el recurso a la referida resolución

... No puede ser atendida la declaración de inadmisibilidad que formula el Abogado de la Administración autonómica de extemporaneidad en cuanto a la posible ampliación del recurso por cuanto, aunque se hubiese previamente notificado a la Autoridad portuaria, el cómputo del plazo para la interposición de recurso se computa desde la última publicación.

Además de ello resulta inane por cuanto la solicitud a que se dirige tal ampliación, (efecto retroactivo de la caducidad), había sido expresamente solicitada en la demanda del recurso ampliado.....

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La parte actora articula, en realidad dos motivos, aunque se numeren como tres, ambos al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA :

1. - Infracción de los arts. 46 y 69.e) LRJCA . (Motivo numerado como SEGUNDO por la recurrente).

   Entiende la parte que no procedía la admisión del recurso contencioso administrativo, respecto de la resolución expresa por haber sido interpuesto fuera de plazo.

   El recurso contencioso administrativo se interpuso inicialmente contra la desestimación presunta de la solicitud formulada por la Autoridad Portuaria de Las Palmas, de caducidad del expediente de declaración de bien de interés cultural, con categoría de monumento, a favor de las Salinas de Naos. Posteriormente, mediante Orden de la Consejería de Educación, Universidades, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias de fecha 21 de enero de 2008 se declaró la caducidad del expediente. Esta resolución se notificó a la recurrente en fecha 21 de febrero de 2008 sin que conste que la misma haya sido impugnada. En fecha 14 de julio de 2009, se dictó Resolución por la Dirección General de Cooperación y Patrimonio Cultural del Gobierno de Canarias (publicada en 18 de septiembre de 2009), resolución que se limitó a notificar a los interesados determinados en su Anexo I -a los que no se pudo practicar notificación personal- la Orden de 21 de enero de 2008, que es la que declara la caducidad. En dicho Anexo no figura la Autoridad Portuaria de Las Palmas. Es ésta última resolución respecto de la que la recurrente en la instancia -Autoridad Portuaria de Las Palmas- solicitó la ampliación del recurso.

   La sentencia de instancia incurre en error al expresar que es la Resolución de la Dirección General de Cooperación y Patrimonio Cultural de 14 de julio de 2009 la que declara la caducidad del expediente, cuando resulta manifiesto que dicha declaración se produce por la Orden de 21 de enero de 2008, notificada a la actora en la instancia en fecha 21 de febrero de 2008.

   Incurre en error al interpretar que, no obstante, la notificación personal, el Abogado del Estado dispone de un nuevo plazo de impugnación al hacer propio el plazo concedido a las personas y entidades a que se refiere el Anexo I de la Resolución de 14 de julio de 2009, resolución que no declara caducidad alguna sino que se dicta con la finalidad de notificar a las personas que figuran en su Anexo, la resolución de caducidad de 2008.

   Teniendo en cuenta la doctrina contenida en las SSTS de 26/06/2009 y 24/09/2008 , el día inicial del cómputo del plazo de interposición del recurso contra la Resolución de 21 de enero de 2008 que declaró la caducidad del expediente ha de fijarse para la recurrente en la instancia en el día siguiente al de su notificación personal. Por tanto, ha de estimarse la inadmisión del recurso por extemporáneo en relación a la Orden de la Consejería de Educación, Universidades, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias de 21 de enero de 2008, lo que determina que la caducidad decretada con efectos de 6 de octubre de 2005 ha devenido firme y consentida.

2. - Infracción del art.9.3 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español . (La recurrente cita también como infringido el art. 21.2 de la Ley 4/1999, de Patrimonio Histórico de Canarias ). (Motivo enumerado como TERCERO por la recurrente).

   Estos preceptos establecen un plazo máximo de duración de los procedimientos relativos a la declaración de un BIC e imponen la caducidad cuando dicho plazo se rebasa. Se producirá la caducidad haya o no una declaración en tal sentido de la Administración. La caducidad en los procedimientos iniciados de oficio se produce por el simple transcurso de los plazos señalados en dichos preceptos y previa denuncia de la mora, sin necesidad de su declaración, de tal modo que cualquier interesado puede invocar la caducidad y hacerla valer una vez transcurrido el plazo.

   La doctrina jurisprudencial contenida, entre otras, en la STS de 2/07/2008 resulta clara al afirmar que la caducidad tiene lugar por el mero transcurso del tiempo siempre y cuando se cumplan los requisitos que establezca el precepto aplicable.

   Es precisamente la producción por ministerio de la ley y la innecesariedad de su declaración para que la misma produzca efectos, lo que determina la retroactividad de los efectos de la caducidad que nos ocupa, pues la misma se produce desde que concurren los requisitos legales exigidos con total independencia de su declaración formal.

En nuestra sentencia recaída en el recurso 1906/2011 , señalábamos que <<no se ha planteado la cuestión relativa a si debe denunciarse la mora para la producción de la caducidad. Esta Sala no puede desconocer el criterio que hemos fijado en nuestras recientes sentencias de 20 de marzo de 2012 (recurso 4285/2010 ) y 17 de abril de 2012 (recurso3734/2009 ), en que se fija doctrina sobre la caducidad a tenor del artículo 9.3 LPH , que opera automáticamente sin necesidad de denuncia de mora, pero estas sentencias se refieren a procedimientos de declaración de BIC iniciados con posterioridad a la actual ley 30/92 y la reforma operada en la misma en 1999, lo que no es el caso que nos ocupa>>.

Decíamos en la sentencia de fecha 17 de abril, citada:

hemos de manifestar previamente que hemos de apartarnos de la interpretación que esta Sala venía efectuando de la necesidad de que en los procedimientos de declaración de bienes de interés cultural era precisa la denuncia de la mora una vez transcurrido el plazo para dictar la resolución procedente en los mismos, y ello porque en la mayoría de los supuestos en que se mantuvo esa interpretación los procedimientos de declaración se habían iniciado antes de la entrada en vigor de la modificación de la Ley 30/1.992 por la Ley 4/1.999 de 13 de enero.

Un cambio de orientación o de criterio en una determinada línea jurisprudencial es perfectamente posible, como tiene declarado esta Sala en sentencias como las de 1 de abril de 2.002, rec. 8.744/1.995 , en la que manifestamos que: "es sabido que nada impide a los Tribunales variar sus criterios o interpretar de forma diferente las normas aplicables, siempre que el cambio de criterio no sea fruto de un mero voluntarismo casuístico sino consciente, justificado y razonado" ( SSTC 91/1.990, de 23 de mayo , y 200/1.990, de 10 de diciembre ), o en la de 30 de octubre de 1.999, rec. 3.775/1.996 , en la que también expresamos sobre esta cuestión lo que sigue: "Otro tanto cabe decir del principio de seguridad jurídica, recogido en el mismo artículo 9.3 de la Constitución , cuya vigencia no se desconoce por seguir la más reciente orientación jurisprudencial para resolver conforme a ella, respetándose dicha seguridad jurídica también con los cambios de criterio interpretativo cuando se justifican debidamente, pues lo contrario sería ignorar el significado de la jurisprudencia, recogido en el artículo 1.6 del Código civil , cuya finalidad es la de guiar y orientar la función de aplicar las leyes al servicio de la mejor interpretación de éstas y de los principios generales del derecho, mientras que la estricta vinculación con el precedente constituiría un impedimento al cumplimiento de este fin".

Expuesto lo anterior es claro que la reforma de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, por la Ley 4/1.999, de 13 de enero, en relación con la falta de resolución expresa en plazo en procedimientos iniciados de oficio afecta a procedimientos como los resueltos por la sentencia de instancia que deciden sobre la declaración de bien de interés cultural...

... Así resulta del artículo 44 de la Ley 30/1.992 que tras disponer en su primer párrafo que: "En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos" añade en su número 2 que: "En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92".

Efectivamente esa regulación contenida en la Ley 30/1.992 citada, que es Ley básica, establece un denominador común que las Comunidades Autónomas han de respetar y, por tanto, Ley que condiciona la Ley complementaria autonómica...

Lo que estamos resaltando es que la declaración de caducidad de un expediente de declaración de Bien de Interés Cultural, se produce sin necesidad de denuncia de mora, por ser así dispuesto por normativa básica. La consecuencia lógica de esta doctrina es que la caducidad de un expediente BIC, como es el caso, se produce una vez que transcurren los plazos previstos legalmente para resolver el expediente, sin que dicha resolución se haya producido.

El primer motivo de casación debe ser estimado. Ya hemos relejado que el expediente se inicia en 2003, y la Autoridad Portuaria solicita la caducidad en 2006, interponiendo el recurso contencioso administrativo, frente a la desestimación presunta, en 2007.

La demanda del procedimiento iniciado se presenta en noviembre de 2007. Pues bien, en el trámite de contestación a la demanda, con carácter previo, la administración presenta escrito, el 21 de febrero de 2008, en el que pone de manifiesto que se ha dictado resolución expresa de 21 de enero de 2008, en la que se declara la caducidad del expediente, con efectos a fecha 6 de octubre de 2005. En este escrito se alude a la satisfacción extraprocesal producida.

Por tanto, es claro que desde la fecha en que la Abogacía del Estado conoce el escrito de la parte, que además contesta oponiéndose, la Autoridad Portuaria conoce la resolución expresa. Además, la notificación de la resolución de 21 de enero de 2008, se efectúa a la citada Autoridad Portuaria, precisamente, el mismo día en que se presenta el escrito en los autos, es decir, el 21 de febrero de 2008.

Se produce un doble conocimiento, por la notificación efectuada y por el hecho de contestar frente a la pretendida satisfacción extraprocesal. Y, a partir de este dato incontestable, entendemos que era carga de la parte recurrente ampliar el recurso, dentro de plazo, a la resolución expresa que no implicaba satisfacción extraprocesal. La parte no lo hace hasta que en septiembre del año 2009 se produce la publicación de la resolución de enero de 2008 en el Boletín Oficial correspondiente. Esta publicación venía acordada para que sirviera de notificación a determinadas personas que no habían sido notificadas personalmente en su momento.

En nuestra sentencia de fecha 26 de junio de 2009, recurso 1079/2005 , que cita la parte en el motivo de impugnación, señalábamos: «... porque cuando se dejan transcurrir los plazos impugnatorios de un acto administrativo, ... puede pretenderse con éxito que actuaciones posteriores, que reiteran lo ya acordado, puedan reabrir los plazos del recurso ya fenecidos, pues dicho acto ha adquirido firmeza ante la pasividad de su destinatario que ha dejado transcurrir los plazos impugnatorios ... porque no se aduce ninguna novedad, modificación o adicción entre el acuerdo originario ... y que impediría la aplicación de dicha causa de inadmisión fundada en el artículo 28 de la LJCA al producirse tal innovación o añadido respecto del acto administrativo anterior. Repárese que el expresado artículo 28 de la LJCA emplea el término "reproducción" para evidenciar ese carácter de transcripción, copia o calco de otro anterior firme por no haber sido recurrido en tiempo y forma».

Y, en nuestra sentencia de fecha 24 de septiembre de 2008, recurso 5765/2004 , que también cita la parte en el motivo, afirmábamos: «no cabe duda que es doctrina jurisprudencial la que declara que el cómputo del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo frente a las disposiciones generales debe hacerse, de acuerdo con el artículo 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción , a partir del día siguiente a su publicación, pero no es menos cierto que cuando, como en este caso, se ha notificado personalmente el acuerdo aprobatorio de la adaptación del Plan General con instrucción de los recursos, dicho cómputo tiene que hacerse a partir de esta notificación».

En definitiva, nuestra doctrina reside en el dato de que la notificación personal inicia el cómputo del plazo para interponer recurso, salvo en aquellos casos en que expresamente se prevea otra forma de notificación distinta (publicación etc). Y en el caso que nos ocupa lo que se prevé es la notificación personal. Y esto no se desvirtúa por el hecho de que la administración haya notificado a los interesados a quienes no pudo hacerlo personalmente a través del Boletín oficial, pues la notificación personal a la Autoridad protuaria y su conocimiento judicial de la resolución expresa iniciaba el cómputo del plazo para ampliar el recurso. En otros términos, podemos señalar que el doble conocimiento que tuvo la Autoridad Portuaria, de la resolución expresa, impide que la posibilidad de ampliar el recurso a dicha resolución expresa, lo sea desde la publicación en el Boletín Oficial, pues el plazo se computaba desde su conocimiento personal y, desde luego, desde el conocimiento judicial.Procede, pues, estimar el motivo de impugnación y, como Tribunal de instancia, debemos declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso.

De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo no procede hacer mención en cuanto a las costas causadas en ninguna de las instancias.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución