STS, 22 de Noviembre de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia con fecha 3 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo nº 330/2005 ), cuya parte dispositiva establece:

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Angel Colina Gómez en nombre y representación de la entidad mercantil Cayest Turísticas S.L.U. contra el Acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias, mencionado en el Antecedente Primero, el cual anulamos

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La Sala de instancia, tras haber enunciado los términos en que se había planteado el debate, que venían ceñidos a la clasificación y otras determinaciones que afectaban a unos terrenos de la demandante (antecedentes tercero y cuarto y fundamento primero de la sentencia), se abstiene sin embargo de examinar las cuestiones suscitadas pues, como explica el antecedente primero y reitera el fundamento segundo de la propia sentencia, la Sala había sometido a la consideración de las partes, como cuestión relevante para el pronunciamiento final, la posible incidencia de la anulación del mismo acuerdo aquí recurrido en sentencia de 28 de abril de 2.008 (recurso contencioso-administrativo 277/05), seguido luego por otros pronunciamientos de la propia Sala en el mismo sentido.

De modo que, por el cauce del artículo 65.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , se acogió como razón de decisión un motivo distinto de los planteados por las partes, resolviéndose el litigio sobre la base de considerar necesario el sometimiento del instrumento impugnado a la previa evaluación de impacto ambiental y declarándose su nulidad por no haberse realizado previamente esa clase de evaluación. Los razonamientos sobre esta cuestión se contienen en el fundamento jurídico segundo de la sentencia, que se expresa del modo que sigue:

(...) SEGUNDO. Así las cosas, la normal, en esta situación, seria examinar la prueba practicada y incardinar los hechos probados en los preceptos jurídicos aplicables al caso, que es la labor aplicativa del derecho propia de los Tribunales.

Ahora bien, como advertimos en los Antecedentes, esta Sala planteó a las partes, como hecho relevante para el pronunciamiento final, la posible incidencia de la anulación del mismo Acuerdo aquí recurrido en sentencia de 28 de abril de 2.008, dictada en el RCA nº 277/05, seguida por otras que mantienen la misma doctrina.

Pues bien, en aquella sentencia ( de 28 de abril de 2.008), la Sala examinó el Acuerdo de Adaptación Plena del Plan General de Ordenación de Santa María de Guía al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacios Naturales de Canarias y en particular las posible consecuencias de la inaplicación de la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de 1.985, modificada por la Directiva 97/11, de 3 de marzo, a la luz de la doctrina del Tribunal Supremo, resumida en la sentencia de la sala 3ª de 15 de marzo de 2.006 .

La conclusión de la sentencia es que, cuando se trata de un Plan General, procede una Evaluación de Impacto Ambiental que describa y evalúe los efectos directos e indirectos sobre el ser humano, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje, los bienes materiales, el patrimonio cultural y la interacción entre estos factores ( art 3 de la Directiva 85/337 ).

En apoyo de esta tesis se trajo también a colación el informe de fecha 2 de junio de 2005 de la Consejería de Política Territorial y Medio Ambiente, cuando advierte que ".. de acuerdo con la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que la primera actuación que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico. En consecuencia, incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como estén claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, deberá someterse a una evaluación de impacto ambiental, pues sólo así podrá conocerse las consecuencias las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente", advirtiendo que dicho informe se encarga de puntualizar que el Plan ".. carece del catálogo de especies amenazadas del municipio, es decir, especies de vegetación y fauna incluidas en alguna categoría de protección reguladas en el Decreto 151/2001, de 23 de julio, por el que se crea el Catálogo de Especies Amenazadas de Canarias, con inclusión de las prohibiciones genéricas y en su caso específicas previstas en el artículo 4 del mencionado Decreto. En el mismo sentido...se hace necesario regular los usos que puedan afectar a las especies catalogadas, incorporando dicha regulación en la Normativa del Plan General... incorporar las medidas de protección complementarias a fin de garantizar el estado de conservación de las poblaciones y áreas de nidificación del Alcaraván, no se analizan impactos puntuales y que son entre otros desmontes, taludes...no se recoge actuación ambiental alguna sobre el medio rural y natural en lo relativo a la reforestación, rehabilitación del patrimonio etnográfico y arquitectónico y recuperación de especies amenazadas".

También se advirtió que el tan mentado informe dedicaba otro apartado a sostener la aplicación de dicha Directiva en respuesta a los argumentos de las partes codemandadas, apuntado que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 11 de agosto de 1995, Comisión /Alemania, admitiendo que la Directiva 85/337 no se había adaptado al derecho interno en el plazo previsto proclama que "un estado miembro no puede invocar el hecho de no haber adoptado las medidas necesarias para la adaptación al Derecho interno a la directiva para oponerse a que el Tribunal Superior de Justicia examine una demanda dirigida a que se declare el incumplimiento de una obligación concreta derivada de dicha Directiva" También se apuntó la conclusión del Tribunal de que si bien los Estados miembros no están obligados a adoptar tales medidas antes de expirar el plazo de adaptación del Derecho interno (...) se deduce que durante dicho plazo deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva" (STJ Luxemburgo, de 18 diciembre 1997 (C-129/1996) asunto Inter-Environnement Wallonie)".

En cualquier caso, la conclusión de la Sala fue que la Directiva aplicable sería en este caso la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985, pese a ser invocada la Directiva 2001/42/CE. La referida sentencia añadía:

"Por ello aunque se pretenda una recuperación ambiental que tenga carácter "ejemplificador como criterio general en la costa Norte de la Isla", en palabras de la Administración , "definiendo un área de desarrollo urbano de alta calidad ambiental, donde se preserven los valores paisajísticos, culturales, etnográficos e histórico- arquitectónicos del lugar, que tenga carácter residencial con la implantación de uso turístico en hotel de alta calidad", lo cierto es que al ignorarse la Directiva 85/337 /CEE cuya promulgación se justificó en cumplir con uno de los objetivos de la Comunidad Europea en el ámbito de la protección del Medio Ambiente y de la calidad de vida, falta un elemento fundamental de análisis en el instrumento examinado que impidió se formara el juicio previo de los efectos de la actuación sobre los valores mencionados". Y concluía:

"Expuesto lo anterior procede referirnos al artículo 43 TR de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y Espacio Naturales de Canarias aprobado por Decreto 1/2000que regula el control de la Comunidad Autónoma en la Aprobación de los planes.

En este sentido, el órgano autonómico competente para la aprobación definitiva puede perfectamente, antes de pronunciarse sobre la legalidad de la modificación, tomar la decisión de salvar cualquier posible omisión de trámites preceptivos que haya podido detectar en el curso del procedimiento de elaboración. El artículo 43 del establece que:

1. Cuando el órgano a que se atribuya la aprobación definitiva de un plan estimare que existe algún incumplimiento de los trámites reglamentarios u observara que el expediente no estuviera completo, lo devolverá al organismo o entidad que lo hubiere tramitado a efectos de la subsanación de los defectos observados, dentro del plazo que se fije reglamentariamente, con suspensión del plazo máximo para resolver. 2. Si no se apreciaran deficiencias de trámite o documentación el órgano competente deberá analizar la adecuación del plan a la normativa legal aplicable, al igual que su conformidad, en el caso de las soluciones aportadas en el ámbito municipal, con los instrumentos de ordenación territorial aplicables, así como su coordinación con las políticas de ámbito supralocal. En función de dicho análisis, podrá tomar las siguientes resoluciones alternativas:... a) Aprobar definitivamente el plan en los términos en que viniera formulado. A esta alternativa se acogió indebidamente la Comisión de Ordenación del Territorio a pesar de que el expediente no estaba completo por faltarle la Declaración de Impacto.

Por lo expuesto se impone la estimación del recurso

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Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Santa María de Guía preparó recurso de casación contra ella y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 12 de febrero de 2010 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. ) Infracción de la normativa estatal y comunitaria en materia de medio ambiente, al haber sido infringidos el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental y la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente; y también de la Directiva 2001/42/CE sobre evaluación estratégica de planes y programas. En el desarrollo del motivo se aduce, dicho resumidamente, que al Plan aprobado no le resultaban aplicables las técnicas de evaluación ambiental previstas en las normas citadas.

2. ) Infracción de la jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (recurso 1355/2002 ), de la que según el Ayuntamiento recurrente resulta que la técnica de la evaluación del impacto ambiental se contrae a los proyectos, no comprendiendo los planes urbanísticos, como es el caso de la Adaptación del Planeamiento general de Santa María de Guía.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil Cayest Turísticas SLU, por ser conforme a derecho el acto administrativo impugnado en instancia.

El Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias Cataluña también preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 16 de marzo de 2010 en el que aduce tres motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los otros dos invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . Estos tres motivos, expuestos sucintamente, son los siguientes:

1. ) Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ya que la recurrida se basa en razonamientos incompletos y no debatidos ni planteados por las partes, con resultado de causar indefensión. En ese sentido se alega que si se hubiese suscitado la cuestión referente a la evaluación ambiental y se hubiera abierto prueba al respecto, se podría haber instruido a la Sala de la errónea toma en consideración de un informe incompleto que conduce a una valoración de la prueba irracional e incongruente.

2. ) Indebida aplicación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, así como de la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, de los cuales resulta, según la sentencia, la exigencia de someter el instrumento impugnado a Evaluación de Impacto Ambiental, cuando sucede que en el momento de la aprobación de la adaptación del planeamiento aquí controvertida se encontraba en vigor el Reglamento de contenido ambiental de los instrumentos de planeamiento aprobado por Decreto autonómico 35/1995, según el cual los efectos medioambientales debían ser evaluados en el propio documento de planeamiento.

3. ) Infracción de la jurisprudencia representada por la sentencia de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ) y las que en ella se citan, de la que resulta que la técnica de la evaluación del impacto ambiental se contrae a los proyectos, sin incluir los planes urbanísticos.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso interpuesto.

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 13 de mayo de 2010 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, y al no haber comparecido parte alguna como recurrida, quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, fijándose finalmente al efecto el día 20 de noviembre de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones (casación nº 1033/2010) se examinan conjuntamente los recursos de casación interpuestos por la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias y por el Ayuntamiento de Santa María de Guía contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Las Palmas de Gran Canaria, de 3 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 330/2005 ) en la que, estimando el recurso interpuesto por la compañía mercantil Cayest Turísticas SLU, se anula el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 28 de julio de 2005 de aprobación definitiva de la Adaptación Plena del Plan General de Ordenación del término municipal de Santa María de Guía.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y consiguiente anulación del Plan impugnado. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por las Administraciones recurrentes, cuyos enunciados y contenido hemos resumido en los antecedentes tercero y cuarto.

No obstante, dejamos desde ahora señalado que las cuestiones suscitadas en los motivos de casación han sido ya examinadas por esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en los recursos de casación números 4776/2008 , 4786/2008 , 1033/2010, 1095/2009 y 2174/2009 que hemos resuelto en sentencias de 16 de febrero de 2012 , 8 de marzo de 2012 ( rectificada por auto de 19 de abril de 2012 ), 22 de mayo de 2012 , así como en los recursos de casación 1095/2009 y 2174/2009, resueltos por sendas sentencias de 27 de septiembre de 2012 . En todas esas ocasiones hemos declarado la innecesariedad de someter la adaptación de determinados Planes Urbanísticos de Canarias a las técnicas de evaluación ambiental previstas en la Directiva 85/337/CEE y en el Real Decreto Legislativo 1302/1986. Por lo tanto, en los apartados siguientes no haremos sino reiterar en lo sustancial lo que dijimos en dichas sentencias, de acuerdo con los principios de igualdad, seguridad jurídica y unidad de doctrina que deben presidir las resoluciones judiciales.

Es de notar aquí que los casos examinados en los recursos de casación números 4776/2008, 4786/2008 y 1033/2010 la Sala de instancia había apreciado el incumplimiento de la Directiva 85/337/CEE sin que dicha cuestión hubiera sido alegada en el curso del proceso y sin someterla previamente a la consideración de las partes. Por el contrario, en el presente caso -al igual que ocurría en los casos examinados en los recursos de casación 1095/2009 y 2174/2009- la Sala de instancia, al amparo de lo establecido en el artículo 65.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , consideró oportuno, por su relevancia para el fallo, que la cuestión fuera tratada por las partes, a las que planteó la correspondiente tesis; y finalmente dirimió la controversia estimando la concurrencia del motivo de invalidez consistente en no haberse sometido el Plan impugnado a la Evaluación de Impacto Ambiental y considerar aplicable la Directiva 85/337/CEE.

Hechas las anteriores puntualizaciones, es momento de entrar ya a examinar los motivos de casación formulados tanto por el Gobierno de Canarias como por el Ayuntamiento de Santa María de Guía.

Salvo el primer motivo de casación de la Comunidad Autónoma, al que luego nos referiremos, abordaremos ahora de forma conjunta el resto de los motivos aducidos por ambas administraciones, debido a su evidente conexión argumental y a ser sensiblemente concordantes en sus desarrollos. En ellos se rechaza que la técnica de Evaluación de Impacto Ambiental sea aplicación al Plan impugnado; y como ya hemos anticipado, tales motivos habrán de ser acogidos en la misma forma en que lo fueron los aducidos en los citados recursos de casación nº 4776/2008, 4786/2008 y 5266/2008, que hemos resuelto en sentencias de 16 de febrero de 2012 , 8 de marzo de 2012 ( rectificada por auto de 19 de abril de 2012 ) y 22 de mayo de 2012 .

El núcleo de la controversia gira en torno al sometimiento del planeamiento aprobado a determinadas técnicas de la evaluación ambiental; y, en contra del criterio establecido en la sentencia recurrida, consideramos que no resultaba exigible someter el instrumento de planeamiento aprobado a los procedimientos contemplados en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental, y en la Directiva 85/337/CEE, que es la base normativa en que pretende sustentarse la sentencia de instancia.

Esta conclusión que acabamos de adelantar encuentra respaldo en la sentencia que se cita como infringida en el motivo de casación segundo de ambos recursos - sentencia de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 )-, que contiene una argumentación que luego hemos reiterado en otras sentencias posteriores, entre ellas, la de 20 de abril del 2011 (casación 2247/2007 ).

Con arreglo a las disposiciones que invoca la sentencia recurrida la evaluación ambiental no era exigible sino para los proyectos de obras, instalaciones o actividades contemplados en el anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986, que reproduce el Anexo I de la Directiva 85/337. Al no entenderlo así la Sala de instancia incurrió en vulneración, por aplicación indebida, de lo establecido en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental , vulnerando con ello, y por la misma razón, la Directiva 85/337/CEE.

Sobre esta cuestión, debe notarse que no resultan trasladables al caso que nos ocupa las consideraciones que expusimos en nuestras sentencias de 30 de octubre de 2003 (casación 7460/2000 ) y 3 de marzo de 2004 (recurso de casación 1123/2001 ) en relación con los cambios de uso del suelo. En el caso examinado en dichas sentencias, a través del cambio del uso del suelo se posibilitaba la construcción de cuatro mil cuatrocientas hectáreas y tres mil plazas hoteleras; y decíamos entonces: «... Es la aprobación del Plan la que hace posible el cambio de uso del suelo y, por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental; no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación del Programas de Actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan. La primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico. En consecuencia, incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como estén claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, el mismo debe someterse a una evaluación de impacto ambiental, pues sólo así la Administración planificadora (en la aprobación inicial) y los ciudadanos en general (en la información pública) podrán tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente ».

Tampoco resulta aplicable en este caso -por más que sea citada en la sentencia recurrida- la doctrina contenida en nuestra sentencia de 15 de marzo de 2006 (casación 8394/2002 ), referida a la aprobación de un Plan Parcial, que viene a recordar lo declarado, entre otros pronunciamientos anteriores, en sentencia de esta Sala de 19 de julio de 2004 (casación 3080/2001 ) relativa a la aprobación definitiva de un Plan Gestor de Residuos Especiales de Navarra. En tales pronunciamientos se declara la obligación de someter determinados instrumentos de planeamiento a la Evaluación de Impacto Ambiental prevista en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, Real Decreto 1131/1988, y Directiva 85/332/CEE, cuando por su grado de definición quedaba en ellos definida la localización o emplazamiento de la obra, infraestructura o instalación de la que se tratase, de modo que por dicha localización el Plan resultaba equiparable a un proyecto a efectos del sometimiento a la Evaluación de Impacto Ambiental. Así, en la mencionada sentencia de 19 de julio de 2004 (casación 3080/2001 ) señalábamos: « (...) Es cierto que toda esta normativa se refiere cuando impone la exigencia de EIA al concepto de "proyectos" (v.g. artículos 1 , 2 , 4 , 5 y otros de la Directiva 1985/337, de 27 de Junio de 1985 ), y en ello insiste la normativa española ( artículos 1 y concordantes del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de Junio, de Evaluación de Impacto Ambiental), pero el Anexo 1 de su Reglamento 1131/88, de 30 de Septiembre se encarga de precisar que se entiende por proyecto "todo documento técnico que define o condiciona de modo necesario, particularmente en lo que se refiere a la localización, la realización de planes y programas, la realización de construcciones o de otras instalaciones y obras ». Pero el caso que nos ocupa no puede equipararse a aquellos supuestos en los que el instrumento de ordenación territorial o urbanística es equiparable a un proyecto en el punto relativo a la localización espacial de una obra o infraestructura.

Por el contrario, deben tenerse en cuenta las consideraciones que expusimos en la sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2004 (casación 1355/2002 ), que ambos recurrentes citan como vulnerada en el motivo segundo de sus respectivos escritos. En el fundamento jurídico noveno.4 de esa sentencia declarábamos lo siguiente:

(...) Como conclusión de todo lo anterior (...) debemos reiterar que las EIA y su correspondiente (o precipitado) DIA, giran en torno al concepto de proyecto, concepto que no es asimilable, en modo alguno, al de política, plan o programa:

a) El concepto de proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria.

b) Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado.

c) Por plan, el conjunto de objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política; y,

d) Por programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada.

En consecuencia, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001 , solo afectan a proyectos, obras y otras actividades, ya que en lo referente a la evaluación de planes y programas que pudieran afectar a espacios incluidos en la Red Natura 2000 no existe norma taxativamente aplicable, no obstante lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992 , relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, por cuanto tanto esta norma como la de transposición interna española (Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre ) se limitan a realizar una simple remisión, y, en ausencia de normativa autonómica específica sobre EAE, solo quedaría aplicar, por extensión la normativa relativa a EIA, lo que, como venimos reiterando, en modo alguno se acomoda, a las EAE, habiendo perdido -posiblemente-- la norma estatal de transposición la ocasión para establecer, en tal operación, un correcto contenido y alcance de la EAE, anticipándose, en el ámbito concreto a que afecta, a la entrada en vigor de la Directiva 2001/42 / CE, de 27 de junio, el 24 de julio de 2004

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Y en el fundamento jurídico décimo de la misma sentencia de 7 de julio de 2004 añadíamos:

(...) Como hemos reiterado en el anterior motivo, la evaluación ambiental se plantea hoy en dos niveles, con regulaciones europeas diferentes: La EIA individualizada o de proyectos (que regula la Directiva 85/337/CEE y las demás normas europeas, que la modifican, e internas que la transponen), y la EAE de planes o programas (que regula la Directiva 2001/42 / CE, cuyo plazo de transposición concluye el 21 de julio de 2004). Como hemos podido contemplar su campo de aplicación ha venido ofreciendo problemas de interpretación, que la jurisprudencia ha ido resolviendo, derivados del solapamiento de los conceptos de "plan" y "proyecto".

Desde la perspectiva del Derecho Comunitario el concepto de proyecto obedece más a un criterio material que a una consideración formal, conectando con la noción de autorización. El artículo 1.2 de la Directiva Comunitaria 85/337 CEE, tras considerar los mismos como el objeto de la evaluación que la misma regula (1.1), considera proyecto "la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras", así como, en segundo término "otras intervenciones en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo

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Estas consideraciones son trasladables en su integridad al presente caso, lo que determina la estimación de los motivos primero y segundo del escrito del Ayuntamiento de Santa María de Guía y motivos segundo y tercero del recurso de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Lo dejaremos aquí, sin referirnos al régimen instaurado por la Directiva sobre Evaluación Ambiental Estratégica (Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001), puesto que la sentencia señala que la regulación contenida en esa Directiva no resulta aplicable al caso, aunque no esté de más observar que en el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, la Ley autonómica 11/1990, de 13 de julio, de Prevención de Impacto Ecológico, así como el desarrollo reglamentario de dicha norma aprobado por Decreto Territorial 35/1995, de 24 de febrero, adelantándose incluso a lo que luego sería la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica, estableció un tipo de evaluación ambiental, denominada de análisis ambiental, para determinados instrumentos de planeamiento, entre ellos los instrumentos de ordenación general, dentro el contenido de éstos. Pero, como ya quedó indicado, estas son cuestiones ajenas al presente recurso de casación.

El acogimiento de los motivos de casación que acabamos de examinar hace superfluo el examen del motivo primero del recurso de la Comunidad Autónoma, en el que de forma un tanto confusa se denuncia la infracción de las normas reguladoras de las sentencia señalando que si se hubiese suscitado la cuestión referente a la evaluación ambiental y se hubiera abierto prueba, se podría haber instruido a la Sala de instancia de la errónea toma en consideración de un informe incompleto que conduce a una valoración de la prueba irracional e incongruente. En todo caso, debe notarse que la Sala de instancia sometió previamente a la consideración de las partes el motivo en el que luego basó su sentencia, por lo que el reproche que se formula en el motivo de casación queda en buena medida privado de consistencia.

Una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada, por acogimiento de los motivos de casación aducidos tanto por el Gobierno de Canarias como por el Ayuntamiento de Santa María de Guía, procede resolver lo que corresponda «dentro de los términos en que apareciera planteado el debate» ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ).

La demanda formulada por la compañía mercantil Cayest Turísticas SLU está referida a unas específicas previsiones y determinaciones del Plan. La discrepancia se circunscribe en la clasificación asignada a los terrenos y, subsidiariamente, se extiende a algunas de las determinaciones de ordenación que afectan a esos terrenos en Lomo Guillén, en los que se ubican las edificaciones industriales que constituyen el emplazamiento de un comercio de alimentación de mediana superficie, denominado "Cash-Diplo".

Así, frente a la clasificación como suelo urbanizable sectorizado no ordenado que les asigna el Plan impugnado, que los incluye en el SUR-5 (ter) Guia III, la demandante sostiene que sus parcelas -fincas registrales 9291 y 7767- reunían los requisitos propios del suelo urbano, de forma que era improcedente la clasificación que cuestionaban, por considerarla contraria a la previsión del artículo 8 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones .

Con carácter subsidiario, la demandante impugna dos concretas determinaciones de la ordenación aprobada para el ámbito. Por una parte, la previsión de incluir con cargo al sector SUR-5 (ter) Guia III la ejecución del sistema general de Parque Urbano SGP1, como compensación del exceso de aprovechamiento urbanístico, con un valor actual, según la ficha, de 232.000.000 de pesetas que, según se prevé, será revisable en el momento de la ejecución. Según la demandante esta obligación excede de las que corresponden a los propietarios de suelo urbanizable, establecidas en el artículo 18 de la Ley 6/1998, de 13 de abril así como en el 71 del texto refundido de la legislación urbanística de Canarias. Y también discute la previsión de planeamiento consistente en asignar el 16,66 por 100 de la edificabilidad bruta del sector (0,1 m2/m2) referida a la superficie total del sector, esto es, 7.730 m2c. al Sistema General de Parque Urbano adscrito al SUR.5. En este caso, la razón de la discrepancia se expresa lacónicamente manifestando que no se encuentra justificada en el documento aprobado.

En el suplico de la demanda se interesa el dictado de sentencia por la que se anule el acuerdo de la Comisión de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de Canarias de 28 de julio de 2.005 por el que se aprueba definitivamente la Adaptación Plena del Plan General de Ordenación del término municipal de Santa María de Guía al Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, en cuanto a las determinaciones: « a) por las que se clasifican como suelo urbanizable los terrenos en Lomo Guillén sobre los que se levantan las edificaciones comerciales de la recurrente a que se hace referencia en el hecho I de [esta] demanda; b) por la que para el ámbito de suelo urbanizable Sector SUR-5 (Ter) Guía III, se establece que " En la urbanización se incluirá la ejecución del SGPU1 como compensación del exceso de aprovechamiento urbanístico con un valor actual de 232.000.000.- de pesetas, que será revisable, en el momento de la ejecución" y por las que para el "Sistimea General de Usos Terciarios y Parque Urbano en Lomo Guillén" (SGPU1), se establece que "se ejecutará con cargo al exceso de aprovechamiento del Sector SUR 5 con un coste actual de ejecución de 1.394.348,08 €...».

También se solicita, que accediendo a la pretensión de plena jurisdicción, se declare la concurrencia de los presupuestos fácticos determinantes de la debida clasificación como suelo urbano de los terrenos de Lomo Guillén sobre los que se levantan edificaciones comerciales a las que hace referencia, asignándoles la ordenación pormenorizada correspondiente.

En el proceso de instancia se personaron como demandados la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, el Ayuntamiento de Santa María de Guía, D. Ambrosio y D. Conrado , y D. Germán .

Los demandados aducen que los terrenos de Cayest Turísticas SLU tenían en el planeamiento anterior la clasificación de urbanizables, que las parcelas no se encuentran integradas en la malla urbana y carecen de acceso rodado, ya que aunque lindan con una carretera interurbana esta circunstancia no equivale a un acceso rodado en el sentido definido en el anexo conceptual del texto refundido de la legislación urbanística de Canarias. Además, descalifican la demanda en cuanto aspira a que las parcelas cuya clasificación se discute se beneficien del esfuerzo urbanizador de otros sin contribuir con las correspondientes prestaciones.

Por lo demás, solo la defensa del Ayuntamiento de Santa María de Guía se refiere a las determinaciones impugnadas subsidiariamente. En ese sentido, sobre la compensación de valor por exceso de aprovechamiento, señala el Letrado del Ayuntamiento que en la Memoria Operativa del Plan General (3.5.2.2) está justificado sobradamente el cálculo del aprovechamiento medio que corresponde al sector así como el exceso atribuido, y que se traduce en términos monetarios para convertirlo en una obligación de urbanización del sistema general por razones de "justicia distributiva" respecto a los demás sectores que tienen menos valor sin que exista, según el Ayuntamiento, "...ningún precepto legal que impida instrumentar en el plan General este tipo de técnicas compensatorias". Por el último, sobre la reserva de edificabilidad para el sistema general, la representación del Ayuntamiento señala que el Reglamento de Planeamiento exige la inclusión de una mínima edificabilidad para dotaciones y equipamientos públicos, que es a lo que se refiere la determinación de dedicar para tal finalidad una edificabilidad de 0.5 m2/m2 de superficie.

Pasemos entonces a examinar las cuestiones controvertidas en el proceso.

La clasificación del suelo urbano, que es reglada, exige el cumplimiento del requisito de que la parcela de que se trate se encuentre inserta en la trama urbana Una breve recapitulación de la jurisprudencia relativa a la exigencia de integración del terreno en la malla urbana puede verse en nuestra sentencia de 7 de octubre de 2010 (casación 4123/06 ), en la que se citan sentencias de 7 de junio y 17 de septiembre de 1999 , 16 de abril de 2001 , 3 de febrero , 27 de junio , 7 de julio y 15 de noviembre de 2003 y 17 de julio de 2007 , entre otras. En nuestra sentencia de 23 de noviembre de 2004 (casación 5823/2000 ) hemos insistido en que este requisito de inserción en la malla o trama urbana de la ciudad exige <<... que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente >>.

Precisamente la incardinación o no de las parcelas al entramado urbano es el principal problema a dilucidar en el caso presente, al no haber sido cuestionada la disponibilidad ni la suficiencia de los servicios, salvo el correspondiente al acceso rodado, que viene constituido por la travesía de la carretera CG-292, lo que, aunque relevante, como a continuación veremos, no es definitivo.

Estos casos de parcelas que lindan por uno de sus lados con la carretera de acceso a una población, o con vías perimetrales de los núcleos urbanos por las que discurren servicios urbanísticos, requieren un detallado examen de las circunstancias concurrentes, porque si bien es posible afirmar la existencia de aquellos servicios, el problema estriba en la situación del terreno en su conjunto y teniendo en cuenta su relación con el entorno, para comprobar si existe o no ligazón con el entramado urbano o, por utilizar la expresión acuñada en la jurisprudencia, si se cumple el requisito de la inserción en la malla urbana. Puede verse en este sentido sentencia de 16 de Junio del 2011 (casación 338/2008 )

Que la vía pública desde la que se accede a las parcelas, y, en definitiva, a una superficie comercial, tenga la condición de travesía, esto es, de tramo urbano de la carretera GC-293, y que haya sido entregada a la conservación del municipio, son datos relevantes a considerar pero no constituyen la clave para resolver la controversia. Sucede que las carreteras y las travesías pueden conformar el cierre perimetral de los núcleos urbanos, de manera que es posible que a uno de sus márgenes le corresponda la clasificación de suelo como urbano y no, en cambio, a los terrenos del otro margen. Por otra parte, las carreteras de acceso a los núcleos no pueden comprometer la clasificación urbanística porque, en ese caso, la clasificación se extendería indefinidamente y por contacto, al margen de los procesos ordenados de transformación, que implican la contribución de las cargas y obligaciones establecidas por la legislación urbanística.

De lo anterior se deriva que las pruebas solicitadas por la recurrente, tendentes a la acreditación del carácter de tramo urbano de la carretera en que se sitúan las parcelas y a demostrar la clasificación asignada a los terrenos situados frente a ellas, no son concluyentes para dirimir la controversia. Por ello, como de lo que se trata es de comprobar la situación con respecto al entramado, a falta de otros medios de juicio, resultan particularmente útiles, aparte de los documentos gráficos del Plan, las fotografías aéreas aportadas por la recurrente, que permiten el análisis de la situación con respecto a contexto urbano. Pues bien, aunque efectivamente las parcelas tienen acceso por la travesía de la Carretera CG-292, y a pesar de su proximidad al núcleo, los documentos gráficos disponibles no permiten considerar acreditado que los terrenos estén integrados en ese núcleo. Salvo la tangencia con la carretera y la referencia a los terrenos ubicados al otro lado de esa vía, la recurrente no hace la menor referencia al resto de los linderos que configuran la parcela. Pues bien, si esos otros linderos no son contiguos a la trama urbana, el mero contacto del frente de la parcela con la travesía, aún disponiendo ésta de los servicios, no puede contagiar la clasificación urbana, precisamente por no estar comprendida en el contorno definitorio de lo urbano.

Por tanto, debe ser desestimada la pretensión relativa a la clasificación de los terrenos.

Mejor suerte merece la primera pretensión subsidiaria, en la que se postula la declaración de nulidad de la determinación complementaria establecida para el Sector 5 de Suelo Urbanizable, de compensación económica por el exceso de aprovechamiento, y la correlativa previsión contenida en la ficha del Sistema SGPU1 para el Sistema General de Usos Terciarios y Parque Urbano en Lomo Guillén, según la cual ese sistema se ejecutará con cargo al exceso de aprovechamiento del Sector SUR 5 con un coste actual de ejecución de 1.394.348,08 €.

Partiendo de que, comparativamente, el aprovechamiento del Sector que nos ocupa es superior al "medio general", nada impide, según el Ayuntamiento de Santa María de Guía, que el Plan General instrumente "este tipo de técnicas compensatorias". El resto de los demandados no prestó atención alguna a la pretensión de la demandante de que se anulasen esas concretas determinaciones.

Pues bien, la conclusión a que llegamos -por el principio de vinculación positiva- es exactamente la contraria a la defendida por el Ayuntamiento de Santa María de Guía. Si la legislación urbanística no habilita técnicas de equidistribución externas, por ejemplo, a través del aprovechamiento tipo, que interrelacionen los distintos sectores, al objeto de compensar excesos o defectos, el planeamiento no puede crearlas ex novo al margen del sistema legal, porque con ello se incide directamente en el régimen de derechos y deberes de los propietarios de suelo, esto es, en el estatuto jurídico básico del derecho de propiedad, que para el caso del suelo urbanizable era el establecido en el artículo 18 de la Ley 6/1998 , sobre régimen del Suelo y Valoraciones.

Para evitar desigualdades significativas entre los sectores la legislación autonómica de Canarias prohíbe que el aprovechamiento de los sectores incluidos en la misma área territorial se separe en más del 15%, pero no avanza más sobre la posibilidad de compensar las diferencias. La mera apelación a principios de "justicia distributiva" no es un soporte válido y suficiente para imponer a los propietarios de suelo urbanizable una carga no prevista; por lo que procede declarar su nulidad. Y este pronunciamiento anulatorio debe hacerse extensivo a la previsión correlativa contenida en la ficha del Sistema General, en cuanto establece que "...se ejecutará con cargo al exceso de aprovechamiento del Sector SUR 5 con un coste actual de ejecución de 1.394.348,08 €".

Por último, la demandante también impugna la determinación complementaria establecida para el Sector SUR-5 de reservar la edificabilidad de 0,1 m2/,2 para las dotaciones del sector. Ese coeficiente representa el 16,66 por 100 de la edificabilidad bruta del sector (7.730 m2).

Como no se cuestiona la edificabilidad de 0,5 m2/m2 fijada para el uso de los equipamientos terciarios, comerciales y de ocio, que constituyen los aprovechamientos lucrativos del sector, el resto de la edificabilidad, de 0,1 m2/m2, asignada para las dotaciones públicas, hasta completar la 0,6 establecida con carácter global, no incide en la establecida a los usos lucrativos. Tampoco existe ninguna prueba acerca de que ese parámetro previsto para las dotaciones sea desproporcionado, de manera que no podemos acoger el planteamiento de la demandante, que solo denuncia la falta de justificación del parámetro, sin aportar argumentos que sustenten esa alegación. Y, así las cosas, como las dotaciones de los sectores han de cumplir como mínimo los estándares contenidos en la legislación urbanística, en este caso en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y no es exigible que los planes justifiquen detalladamente cada una de las decisiones de ordenación, no puede prosperar una denuncia genérica en la que ni siquiera se llega a afirmar que no existe necesidad de que los equipamientos consuman esa edificabilidad reservada; a lo que cabe añadir que en el suplico de su demanda la parte actora no ha incorporado petición alguna sobre la edificabilidad reservada para las dotaciones del sector.

En suma, de las pretensiones de la demandante únicamente debe ser acogida la pretensión subsidiaria dirigida a que se declare la nulidad de la determinación prevista para el Sector que establece la compensación del exceso de aprovechamiento urbanístico, así como la correlativa, contenida en la ficha correspondiente al Sistema General de Usos Terciarios y Parque Urbano en Lomo Guillén" (SGPU1), de que éste se ejecute con cargo al exceso de aprovechamiento del Sector SUR 5.

Al haber sido acogidos los dos motivos de casación aducidos por la representación procesal del Ayuntamiento de Santa María de Guía, así como los motivos segundo y tercero del recurso del Gobierno de Canarias, no procede imponer las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,