STS, 19 de Junio de 2012

Con fecha 27 de diciembre de 2007, la Procuradora Doña Monserrat Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación del Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares presentó ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento que desarrolla la Ley del Ruido, Sala que acordó, antes de resolver sobre la admisión a trámite del indicado recurso, oír a las partes y al Ministerio Fiscal sobre la competencia, practicado lo cual dictó auto, con fecha 31 de enero de 2008, acordando declararse incompetente para conocer del mismo por serlo esta Sala del Tribunal Supremo, a la que se remitieron las actuaciones previo emplazamiento de las partes por plazo de treinta días, la que dictó auto, con fecha 19 de febrero de 2009 , declarando su competencia para conocer del mencionado recurso contencioso-administrativo, remitiéndose las actuaciones a esta Sección Quinta, por venirle atribuido su conocimiento conforme a las normas de reparto de asuntos, donde se dictó providencia, con fecha 15 de abril de 2009, teniendo por interpuesto dicho recurso contencioso-administrativo con designación de Magistrado Ponente.

Mediante providencia de fecha 11 de mayo de 2009, se tuvo por personada y parte a la Procuradora compareciente en la representación ostentada y se admitió a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto, mandando requerir a la Administración demandada para que remitiese el expediente y para que practicase los emplazamientos previstos en la Ley Jurisdiccional, con anuncio de su interposición en el Boletín Oficial del Estado, recibiéndose el expediente administrativo en esta Sala y el justificante de los emplazamientos practicados el día 31 de julio de 2009, habiendo comparecido, en calidad de codemandada, la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representada por su Abogado, a la que se tuvo por tal al mismo tiempo que al Abogado del Estado en representación de la Administración demandada, y se mandó entregar el expediente administrativo a la Procuradora representante del Ayuntamiento recurrente para que, en el plazo de veinte días, presentase escrito de demanda, lo que no efectuó, por lo que, mediante auto, de fecha 20 de noviembre 2009, se declaró caducado el recurso interpuesto, lo que se notificó a las partes, por lo que la representación procesal del indicado Ayuntamiento recurrente presentó, el mismo día de la notificación del mencionado auto de caducidad, escrito de demanda.

En el escrito de demanda, la representación procesal del Ayuntamiento del Real Sitio de San Fernando de Henares, después del relato de unos antecedentes de hecho, realiza una extensa referencia a las exposiciones de motivos de la Ley del Ruido 37/2003, de 17 de noviembre, y de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, en la que transcribe literalmente lo dispuesto por el artículo 23 de dicho Reglamento, su disposición adicional segunda y los Anexos II y III, de todo lo que deduce que los objetivos de calidad acústica aplicables a las zonas urbanas existentes deben ser los mismos que a las nuevas infraestructuras, para seguidamente transcribir la regulación contenida en la Ley del Ruido respecto de las servidumbres acústicas y en el Real Decreto aprobatorio del Reglamento de aquella Ley, y, después de una serie de razonamientos, llega a la conclusión de que se debe suprimir el apartado 4 del artículo 23 del Reglamento, pues, de lo contrario, todo el territorio nacional queda sujeto a una servidumbre acústica no declarada, terminando con la súplica de que se estime la demanda y se declare que el artículo 23, apartados 1,2 y 4 no se ajusta a derecho y se condene a la Administración demandada:

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1. Que aplique a las infraestructuras existentes los objetivos de calidad acústica para el ruido aeroportuario contemplados en la tabla A1 del Anexo III.

2. Que el valor límite de inmisión máximo de ruido aplicable a las infraestructuras aeroportuarias sobrepasa los límites que la OMS determina nocivos para la salud afectando con ellos los derechos de medio ambiente y fundamentales de los ciudadanos como son la integridad física, el domicilio y la intimidad, por ello adopte la administración del Estado las medidas precisas para que ese límite de inmisión máximo se adecue a la realidad y no afecte a esos derechos .

3. Se adopten las medidas precisas para corregir los índices acústicos o los métodos de valoración de los ruidos aeroportuarios para que coincidan los ruidos teóricos con la realidad.

4. Se suprima el apartado 4 por cuanto el ciudadano no tiene la obligación de soportar una fuente sonora que no se encuentra incluido dentro de una servidumbre acústica declarada".

A la demanda se adjuntaron cinco carpetas conteniendo informe y planos, y por otrosí se interesó el recibimiento a prueba con designación de particulares.

Por providencia de fecha 14 de diciembre de 2009 se tuvo por presentada la demanda y solicitado el recibimiento a prueba, mandando requerir a la Procuradora para que presentase copia de los documentos para su traslado a los demandados, y, una vez llevado a cabo, se dio traslado de la demanda y documentos presentados al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, contestase la demanda, previa entrega del expediente.

El Abogado del Estado contestó la demanda mediante escrito presentado con fecha 13 de abril de 2010, aduciendo primero la falta de legitimación de la Corporación recurrente por no haber justificado que el precepto impugnado afecte a su ámbito de autonomía ni que le impida el ejercicio de sus competencias, sin haber acreditado que el Pleno haya adoptado los acuerdos necesarios para el ejercicio de las acciones que esgrime, tal y como establece el artículo 22.2.j) de la Ley 7/1985 , pero, en cualquier caso, la acción ejercitada debe ser desestimada porque el artículo 23 no regula los objetivos de calidad acústica, pues a ellos se dedica el artículo 14 y el Anexo II, que no se impugnan, mientras que el artículo 8 de la Ley es el que obliga a distinguir entre las situaciones existentes y las nuevas, resultando manifiestamente contraria a la lógica la pretensión formulada, pues se pide que se apliquen a las infraestructuras existentes lo que la demanda denomina « objetivos de calidad contemplados en la tabla A 1 del Anexo III », cuando dicha tabla no establece objetivo de calidad alguno sino valores límite de emisión, resultando clara la diferencia entre valores límite de inmisión y objetivos de calidad, como se infiere de los artículos 8 y 12 de la Ley 37/2003 y de los artículos 14 , 23 y 24 del Real Decreto 1367/2007 , sin que se cite precepto alguno que obligue a aplicar a las infraestructuras existentes, como objetivo de calidad, los valores límite de inmisión previstos en la tabla A1 del Anexo III, por lo que la pretensión choca frontalmente con lo previsto en el artículo 71.2 de la Ley Jurisdiccional , permitiendo la potestad reglamentaria optar entre las diversas soluciones técnicas siempre que no se incurra en arbitrariedad, según ha declarado la jurisprudencia de esta Sala, sin que la demanda aporte dato alguno que avale la afirmación de que el valor límite de la tabla A2 del Anexo III es difícilmente corregible y nocivo para la salud, fijando el Anexo IV del Real Decreto los métodos de evaluación para los índices de ruido, sin haberse justificado que no permitan determinar unos índices acústicos que se ajusten a la realidad, y, finalmente, en contra de lo que opina el demandante, el establecimiento de valores límite de inmisión de ruido aplicables fuera de las zonas de servidumbre acústica no contraría precepto alguno, que, además, no se cita en la demanda, sin tener en cuenta la representación procesal del demandante que las fuentes de ruido existen y de lo que trata la Ley y su Reglamento es de prevenir, vigilar y reducir la contaminación acústica para evitar y reducir los daños que de ella pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio ambiente, de manera que carece de razón de ser la pretensión de que se suprima el apartado 4 del artículo 23 del Reglamento impugnado, y así terminó con la súplica de que se inadmita el recurso interpuesto y, subsidiariamente, se desestime por ser conforme a derecho la disposición impugnada.

Contestada la demanda por el Abogado del Estado, se ordenó dar traslado con entrega del expediente al Abogado de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares para que, en el plazo de veinte días, la contestase, lo que efectuó con fecha 10 de junio de 2010, aduciendo, en primer lugar, la falta de legitimación activa del Ayuntamiento demandante por las mismas razones alegadas por el Abogado del Estado, señalando igualmente que aquél no ha acreditado el acuerdo del Pleno de la Corporación para el ejercicio de la acción, adhiriéndose también a las razones de fondo expresadas por el Abogado del Estado, en orden a la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, y, si lo que pretende el demandante es la aplicación a las áreas existentes de los criterios de calidad acústica que a las nuevas, debería haber impugnado los artículos 14 y siguientes, ya que el artículo 23 del Reglamento sólo se refiere a las nuevas, diferencia entre unas y otras que se contempla en la Directiva europea que la Ley del Ruido y el Reglamento impugnado transponen, y de ahí que la referida Ley del Ruido 37/2003 contemple en su artículo 8 la distinción entre unas y otras áreas, y corresponde al Gobierno definir los objetivos de calidad acústica aplicables a las existentes y a las nuevas, en lo que abunda el Real Decreto 1513/2005 dada la competencia del Gobierno para establecer esa distinción, de modo que en el Real Decreto impugnado 1367/2007 se concretan los valores límite y los objetivos de calidad acústica, estando huérfana de prueba la afirmación de sobrepasarse los límites de la OMS, mientras que no cae en la cuenta el demandante de que la regulación de los sistemas de valoración del ruido son objeto de desarrollo en el Real Decreto 1513/2005, sin que el Anexo IV del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, haya sido objeto de impugnación, en el que se desarrollan aspectos concretos de los sistemas de valoración, terminando con la súplica de que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto con expresa imposición de costas al demandante por su notoria temeridad y mala fe.

Recibido el proceso a prueba mediante auto de fecha 1 de julio de 2010, se solicitó por la representación procesal del Ayuntamiento demandante la práctica de prueba documental y pericial, así como que se dirigiese oficio al Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo para que informase si el estar sometido a un ruido provocado por el tráfico aéreo de 85 dB permanentemente afecta a la salud, por lo que se dio traslado a las demandadas respecto de la documental y la comunicación al Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, admitiéndose la documental propuesta, y, una vez oídas las demandadas, esta Sala, mediante auto de fecha 25 de febrero de 2011 , accedió a la práctica de las pruebas periciales propuestas, sin que, a pesar de haberse designado perito a fín de emitir el informe solicitado, quien aceptó el cargo, se emitiese informe alguno al no haberse efectuado la correspondiente provisión de fondos para ello por el Ayuntamiento solicitante de la prueba, mientras que el Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo informó, con fecha 21 de junio de 2011, lo que aparece en la comunicación al efecto recibida y suscrita por el Jefe de Servicio de Industria e Higiene y por el Técnico Superior de Prevención de Riesgos Laborales, advirtiendo que, independientemente de donde proceda la fuente de ruido (incluido el tráfico aéreo), no son objeto de estudio por parte del Instituto la exposición sufrida por personal que no desempeñe prestación laboral alguna, entendiéndose como tal el público en general, y la emisión de ruido a efectos de contaminación medioambiental tampoco queda incluida en el ámbito de aplicación del Real Decreto 286/2006.

Transcurrido el plazo concedido para realizar la provisión de fondos, se declaró terminado el periodo de proposición y práctica de prueba y se mandaron unir a los autos las practicadas, y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a la representación procesal del actor el plazo de diez días a fin de que presentase escrito de conclusiones sucintas, lo que se le notificó a su representante procesal con fecha 16 de febrero de 2012, quien, el día 1 de marzo de 2012, presentó escrito alegando que, antes de formular las conclusiones, se le otorgase un plazo para subsanar el defecto observado del artículo 45.2 de la Ley de esta Jurisdicción , al no haber acompañado en su momento el acuerdo adoptado por el Pleno de la Corporación que autorice la interposición del recurso, a lo que se dio respuesta mediante providencia de 7 de marzo de 2012, en el sentido de que, dado que la justificación de la adopción del acuerdo puede llevarse a cabo al evacuar el traslado de conclusiones, no había lugar a lo solicitado, habiéndose dejado transcurrir el plazo para evacuar las conclusiones por la representación procesal del Ayuntamiento sin presentarlas, por lo que, mediante providencia de fecha 23 de marzo de 2012, se declaró caducado el trámite para evacuarlas y se concedió a las representaciones procesales de las Administraciones demandada y codemandada el plazo de diez días a fin de presentar sus respectivos escritos de conclusiones sucintas, lo que efectuó el Abogado del Estado con fecha 1 de abril de 2012, aduciendo, tras relatar lo acaecido en la tramitación del proceso, que se ratificaba en lo alegado en la contestación a la demanda, tanto en cuanto a los requisitos formales como a las cuestiones de fondo, por lo que terminó con la súplica de que se inadmita el recurso contencioso-administrativo o, subsidiariamente, se desestime con imposición de costas al recurrente.

El Abogado de la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares presentó escrito de conclusiones con fecha 13 de abril de 2012, en el que alega que la falta de presentación de conclusiones por el demandante es muy significativa y cabe interpretarlo como una aceptación de lo alegado al contestar la demanda por las Administraciones demandadas, por lo que dio por reproducido lo expresado en su escrito de contestación a la demanda, solicitando que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo con imposición de costas al recurrente.

Evacuadas las conclusiones por las Administraciones comparecidas como demandadas, las actuaciones quedaron conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijo el día 5 de junio de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Tanto el Abogado del Estado como la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como codemandada aducen, como causas de inadmisibilidad de la acción ejercitada por el Ayuntamiento demandante, la falta de legitimación activa de éste y la inexistencia del acuerdo necesario del Pleno de la Corporación para el ejercicio de acciones, tal y como lo requieren respectivamente los artículos 19 e) de la Ley de esta Jurisdicción y 22.2 j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local.

Ambas causas de inadmisión deben rechazarse.

El Ayuntamiento ha de velar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 25.2.f ) y h) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , por la protección del medio ambiente y la sanidad pública en el municipio, bienes ambos seriamente comprometidos por la emisión de ruidos, que es lo que, en definitiva, viene a regular el Reglamento impugnado.

Otro tanto sucede con el acuerdo para el ejercicio de la acción sostenida en el presente proceso frente al aludido Reglamento aprobado por Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, en el que la Procuradora comparecida actúa en virtud del poder conferido por el Alcalde Presidente del Ayuntamiento demandante, quien, conforme a lo dispuesto en el artículo 20.1.i) de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril , tiene atribuciones para ejercitar acciones en casos de urgencia, la que concurre en el supuesto de autos, dado el plazo perentorio para la interposición del recurso contencioso-administrativo que se ha promovido.

De la redacción o articulación de la demanda, sin haberse formulado conclusiones finales, no resulta clara la impugnación que se formula frente al Reglamento de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, aprobado por Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, pues si bien la concreta pretensión se centra en la declaración de nulidad del artículo 23, apartados 1 , 2 y 4 de este Reglamento, en la súplica se contienen peticiones, en los apartados a) b) y c), que exceden de la competencia jurisdiccional para controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa ( artículo 106.1 de la Constitución ) e interfieren el ámbito reservado a esa potestad reglamentaria del Gobierno al pretender que se le ordene cómo debe regular las emisiones acústicas, lo que le está expresamente vedado a esta Jurisdicción, según lo dispuesto en el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de manera que, de antemano, hemos de desestimar las referidas pretensiones formuladas en los apartados a), b) y c) de la súplica de la demanda.

De lo alegado en la demanda parece deducirse que la representación procesal del Ayuntamiento demandante considera contrario a derecho lo dispuesto en el artículo 23.1 , 2 y 4 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre , porque a las infraestructuras existente no se les aplican las medidas establecidas para las nuevas infraestructuras en dicho precepto y porque fuera de las servidumbre acústicas se aplican los niveles de ruido que el propio Reglamento prevé.

Como con toda lógica indican las representaciones procesales de las Administraciones demandada y codemandada al oponerse a la demanda, lo que debería haber impugnado el Ayuntamiento demandante, de considerar (como parece) que no se ajustan a derecho, son los objetivos de calidad acústica, regulados en los artículos 14 a 17 y en el Anexo II del mentado Reglamento, lo que no ha realizado, sino que el demandante se limita a cuestionar que se contemple en dicha regulación reglamentaria un trato diferente a las infraestructuras existentes en relación con las nuevas, cuando lo cierto es que dicha diferenciación viene prevista en el artículo 8.1 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre , en el que, al transponer la Directiva 2002/49/CE, del Parlamento y del Consejo, de 25 de junio de 2002, y, en coherencia con ésta, su artículo 7 distingue varios tipos de áreas acústicas, referidos a situaciones existentes y a las nuevas, atribuyendo al Gobierno la potestad de definir tanto los criterios para la delimitación de los tipos de áreas acústicas (artículo 7.2) como los objetivos de calidad acústica aplicables a cada una (artículo 8.1), sin más limitaciones que las señaladas en la Ley (artículo 8.2), que, al igual que la Directiva, no establece ningún valor límite, de donde se deduce que corresponde al Gobierno, mediante el desarrollo reglamentario, diferenciar las áreas nuevas de las existentes.

La diferenciación contemplada en el Reglamento impugnado resulta lógica y razonable debido a las posibilidades de mejora que unas y otras presentan, y, por tanto, al señalar esa distinción entre las áreas preexistentes y las nuevas, la Administración del Estado no ha incurrido en arbitrariedad alguna, proscrita en los artículos 9.3 de la Constitución y 3.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

La falta de prueba, al no haberse practicado la pericial admitida por causa exclusivamente imputable a la Corporación demandante, no permite decidir si los índices de ruido, fijados como límite máximo de inmisión en el Reglamento impugnado, son lesivos para la salud o perjudiciales para el medio, sin que tal defecto de prueba nos permita conocer tampoco si los métodos de evaluación de los índices de ruido se ajustan a la realidad, ya que la comunicación recibida del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene el limitado alcance a que la misma se refiere, que no es otro que la protección de la salud y la seguridad contra los riesgos relacionados con la exposición al ruido en aquellas actividades en las que los trabajadores estén o puedan estar expuestos a riesgos derivados del ruido como consecuencia de su ocupación laboral.

Finalmente, caba entender que el Ayuntamiento demandante cuestiona que las servidumbres acústicas, reguladas en los artículos 7 a 12 del Reglamento recurrido, condicionen la calificación del suelo y que, fuera de ellas, los límites de emisión de ruidos sean los establecidos en dicho Reglamento y no los fijados en el ordenamiento propio de la Comunidad Autónoma y en las Ordenanzas municipales.

La representación procesal demandante transcribe lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley del Ruido 37/2003 , cuyo fundamento constitucional y carácter básico recoge su disposición final primera, en el que se contemplan las servidumbres acústicas y su delimitación en los mapas de ruido mediante la aplicación de criterios técnicos que establece el Gobierno, pero el artículo 12.1 de la misma Ley dispone que «Los valores límite de emisión de los diferentes emisores acústicos, así como los valores límite de inmisión, serán determinados por el Gobierno», lo que evidencia la sinrazón de la pretensión municipal al solicitar en la súplica de su demanda que « se suprima el apartado 4 [del artículo 23 del Real Decreto 1367/07 ] por cuanto el ciudadano no tiene la obligación de soportar una fuente sonora que no se encuentra incluida dentro de una servidumbre acústica declarada », cuando, como apunta el Abogado del Estado, las fuentes de ruido existen en la realidad de las cosas y de lo que trata el ordenamiento jurídico es de paliarlo para evitar que pueda resultar perjudicial al ambiente y a la salud.

Por las razones expuestas procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, sin que existan méritos para hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas, en aplicación concordada de lo establecido en los artículos 68 , 70.1 , y 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al no apreciarse en la actuación de los litigantes temeridad ni mala fe.

Vistos los preceptos citados y los artículos 25 a 67 de la Ley de esta Jurisdicción .