ATS, 15 de Junio de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Junio 2006 |
AUTO
En la Villa de Madrid, a quince de Junio de dos mil seis. HECHOS
Por el Procurador de los Tribunales D. José Luis Martín Jauregubeitia, en nombre y representación de "Ofitas del Norte, S.A.", se ha interpuesto recurso de casación contra la Sentencia de 11 de septiembre de 2003, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso nº 2246/00.
En virtud de providencia de 30 de mayo de 2005, se puso de manifiesto a las partes para alegaciones por plazo común de diez días la posible causa de inadmisión del recurso siguiente: la Sentencia impugnada ha sido dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en un asunto cuya competencia está atribuida al conocimiento de los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo a tenor del artículo 8.3 de la vigente Ley Jurisdiccional, estando sujeta al régimen de recursos establecido en dicho texto legal para las sentencias de segunda instancia, con la consiguiente exclusión del recurso de casación (artículo 86.1de la misma Ley ) ya que, en definitiva, el recurso contencioso-administrativo ha sido resuelto por el órgano jurisdiccional que, con arreglo a la Ley 29/1998, es el Tribunal de apelación; trámite que ha sido evacuado por la parte recurrente.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D Juan García-Ramos Iturralde Magistrado de la Sala
La sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Ofitas del Norte, S.A." contra la Orden Foral 756/2000, de 7 de septiembre, del Diputado Foral de Obras Públicas y Urbanismo de la Diputación Foral de Álava, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden Foral 550/2000, de 30 de junio, por la que se denegó la aprobación definitiva del Plan Especial de la Cantera de Araba, cuyo objeto era la adecuación urbanística para la implantación del uso de cantera de un área en las proximidades del núcleo de Viloria.
Reexaminada la causa de inadmisión planteada en nuestra providencia de 30 de mayo de 2005, se hace necesario analizar la admisibilidad del presente recurso de casación partiendo del análisis de la cuestión relativa a cuál de los concretos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa va a corresponder el enjuiciamiento de los actos y disposiciones emanados de los órganos de los Territorios Históricos. Para ello se expondrá cuál ha sido la doctrina de esta Sala en la materia hasta ahora y la necesidad de introducir un cambio de orientación en la misma que ya anunciamos desde este momento.
Para comenzar nuestro análisis, hemos de partir de la disposición adicional primera , apartado primero, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que señala:
"En la Comunidad Autónoma del País Vasco, la referencia del apartado 2 del artículo 1 de esta Ley incluye las Diputaciones Forales y la Administración Institucional de ellas dependiente. Asimismo, la referencia del apartado 3, letra a) del artículo 1 incluye los actos y disposiciones en materia de personal y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes de las Juntas Generales de los Territorios Históricos". En sentido análogo se expresa la Disposición Adicional Decimosexta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas del Procedimiento Administrativo Común, en su redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, titulada "la Administración de los Territorios Históricos del País Vasco".
Como sabemos el artículo 1.1 de la LRJCA refiere el ámbito del conocimiento del orden jurisdiccional contencioso administrativo a las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujetas a Derecho Administrativo y con las disposiciones generales con rango inferior a la ley, en lo que aquí nos interesa.
El artículo 1 de la Ley Jurisdiccional dispone en el apartado segundo, al que se refiere la disposición adicional antes aludida, que se entenderá, a estos efectos, por Administraciones públicas:
-
La Administración General del Estado.
-
Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
-
Las Entidades que integran la Administración local.
-
Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén
vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales.
La cuestión de a cuál o a cuáles de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa corresponde la fiscalización de los actos y disposiciones emanados por los órganos de los Territorios Forales no aparece resuelta en las expresadas normas, pues ni la disposición adicional primera aclara en cuál de los apartados del artículo 1.2 habrían de entenderse por analogía incluidos los órganos de los Territorios Históricos ni, por otra parte, los artículos de la Ley procesal que llevan a cabo la delimitación de competencias entre los distintos órganos, atendiendo a la Administración y órgano autores del acto o disposición impugnados y a la materia sobre la que inciden aquellos, a saber, artículo 8, relativo a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo ; artículo 9, relativo a los Juzgados Centrales; artículo 10, Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia; artículo 11, Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y artículo 12, Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se refieren expresamente, en ninguno de sus apartados, a los actos y disposiciones emanados de los Territorios Históricos.
Para resolver tal cuestión, la Sección Tercera de esta Sala en Sentencia de 18 de mayo de 2004 (recurso de casación número 6289/2000 ) con ocasión del análisis de la admisibilidad de un recurso de casación interpuesto contra una Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que enjuició un recurso deducido frente a una actuación de la Diputación Foral de Guipúzcoa -en concreto, se impugnaba una Orden Foral del Departamento de Transportes y Carreteras de la Diputación Foral de Guipúzcoa, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto frente a una Resolución del Director de Transportes por la que se denegaba la autorización para la prestación de un servicio regular de transporte de uso especial-, tuvo la ocasión de abordar la cuestión de forma más directa.
En aquella ocasión se partía de la "peculiar naturaleza sustantiva y procesal de las Diputaciones Forales", señalando que "No cabe duda de que las Diputaciones Forales, como órganos ejecutivos de los Territorios Históricos, exceden el carácter de la Administración Local a que se refiere la letra c), ya que no pueden ser equiparadas a las Diputaciones provinciales comunes por cuanto sus competencias superan a las de éstas, ostentando algunas -de las que se predica su naturaleza foral- que en otras Comunidades Autónomas corresponden a las Administraciones autonómicas. Por contra, tampoco pueden ser asimiladas a las Administraciones de las Comunidades Autónomas aludidas en la letra b), cuyo correlato es la propia Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco".
Desde dicho planteamiento, la Sala centró su esfuerzo interpretativo en buscar un acomodo para las Diputaciones Forales dentro del listado de Administraciones a que se refiere el artículo 1.2 de la Ley Jurisdiccional, pues resultaba necesario, a los meros efectos de determinar qué órgano jurisdiccional debería conocer de los recursos deducidos frente a los actos o disposiciones emanadas de aquéllas, asimilarlas a alguno de los tipos de Administración Pública que contempla el último precepto señalado, optando por aquella que fuera más acorde con su naturaleza, argumentando lo siguiente:
"Siendo así que, en virtud de la referida Disposición Adicional Primera , apartado 1, primer inciso, de la Ley de la Jurisdicción, las Diputaciones Forales constituyen una Administración incluida en el listado del artículo 1.2 de la propia Ley procesal, debe dárseles a efectos competenciales el tratamiento que sea más acorde con su naturaleza, y éste es sin duda, habida cuenta de la imposibilidad de su equiparación con la Administración Local por ostentar competencias que exceden las propias de las Diputaciones comunes, el que la Ley atribuye a las Administraciones de las Comunidades Autónomas mencionadas en la letra b) de citado artículo 1.2 de la Ley de la Jurisdicción.
La equiparación de las Diputaciones Forales en cuanto al régimen de recursos a las Administraciones autonómicas obliga a considerar de aplicación al supuesto de autos lo prevenido en el artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional ".
Es decir, en tal sentencia se equiparó, a efectos de fiscalización jurisdiccional, a las Diputaciones Forales con la Administración de las Comunidades Autónomas, si bien se remitía para su enjuiciamiento al artículo 8.3 de la Ley procesal, razonando a tal efecto que "responde a la realidad de las Diputaciones Forales y resulta obligada para evitar la contradicción que supondría que los actos de éstas -de ámbito territorial inferior al de la Comunidad Autónoma-, tuviesen un sistema de recursos que otorgase menos competencias a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que los actos de las propias Administraciones Autonómicas". En definitiva, se producía una equiparación de las Diputaciones Forales con la Administración periférica de la Comunidad Autónoma del País Vasco a efectos de su control jurisdiccional contencioso-administrativo.
Este criterio ha tenido continuidad, entre otras, en la Sentencia de 11 de octubre de 2004 (recurso de casación número 3385/2001 ), donde el acto administrativo impugnado en la instancia consistía en una denegación de solicitud de autorizaciones para actividad de arrendamiento con conductores de vehículos, emanada de la dirección de Obras Públicas y Transportes del Departamento homónimo de la Diputación Foral de Alava, así como en los Autos de 9 de junio de 2005 (recurso nº 3859/2001 ), donde el recurso contencioso-administrativo seguido en la instancia se dirigía contra varias Ordenes Forales del Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Vizcaya, dictadas en el seno de un procedimiento expropiatorio para la construcción de la variante de Berriz, y 22 de septiembre de 2005 (recurso nº 3125/2004), donde el recurso contencioso-administrativo seguido en la instancia se dirigía contra una resolución emanada de la Dirección General de Planificación y Gestión Viaria de la Diputación Foral de Vizcaya sobre reclamación de responsabilidad patrimonial por accidente de circulación; resoluciones que equiparan a las Diputaciones Forales, siempre a efectos procesales, con la Administración descentralizada de la Comunidad Autónoma, y así entienden aplicable el artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional, de tal manera que la competencia para el enjuiciamiento de los concretos actos administrativos a que se referían tales recursos correspondía a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, con la consiguiente inadmisión del recurso de casación, de conformidad con la interpretación realizada por el Tribunal Supremo de la disposición transitoria primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
Ahora bien, el citado criterio no ofrece una respuesta satisfactoria en todos los casos, especialmente en aquellos supuestos de enjuiciamiento de disposiciones de carácter general o de instrumentos de planeamiento urbanístico que, con arreglo al mismo y mediante la estricta aplicación del artículo 8.3 de la LRJCA, podrían entenderse de la competencia de los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo (debe tenerse en cuenta que tal precepto atribuye a tales Órganos jurisdiccionales el enjuiciamiento no sólo de los actos de la Administración periférica e institucional, sino también el enjuiciamiento de las disposiciones de tal Administración periférica e institucional), a diferencia de lo que ocurriría con las disposiciones de carácter general o los instrumentos de planeamiento urbanístico emanados de las Entidades locales o de las Comunidades Autónomas, cuya fiscalización correspondería, en ambos casos, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia ex artículos 8.1 y 10.1.b) de la Ley Jurisdiccional.
Por otro lado, el mencionado criterio de esta Sala que equipara a efectos de fiscalización jurisdiccional a las Diputaciones Forales con la Administración de las Comunidades Autónomas y remite para la determinación concreta del Órgano jurisdiccional competente al artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional, no resulta plenamente acorde con la "peculiar naturaleza" de las Diputaciones Forales, como órganos propios de los Territorios Históricos que asumen la responsabilidad del gobierno y la administración del respectivo Territorio Histórico, dentro del marco competencial atribuido por el Estatuto de Autonomía del País Vasco y por la Ley del Parlamento Vasco de 25 de noviembre de 1983, de Relaciones entre las Instituciones Comunes del País Vasco y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, cuya naturaleza jurídica se caracteriza por una dualidad derivada de la asunción de competencias de régimen común y de régimen foral.
Ello es así porque, conforme a lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, los Territorios Históricos y, en consecuencia, sus órganos forales, van a ejercer las competencias que se atribuyen con carácter general a las Diputaciones Provinciales, que podríamos denominar competencias de régimen común; y, por otro lado, van a ejercer las competencias que les atribuyen el Estatuto Vasco y la legislación interna de la Comunidad Autónoma que se dicte en su desarrollo y aplicación, que podríamos denominar competencias de régimen foral. Lo anterior explica la denominada dualidad de los Territorios Históricos de la que la doctrina se ha hecho eco y que, necesariamente, ha de afectar, no sólo a la naturaleza jurídica de los mismos, sino también al control jurisdiccional de sus actos y disposiciones ante la falta de una determinación concreta sobre el órgano u órganos de la jurisdicción al que sea encomendada dicha tarea en la LRJCA y que esta Sala, modificando su inicial criterio antes expuesto, considera que impide una aplicación generalizada del artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo tanto, habrá de atenderse a la naturaleza jurídica dual de los órganos forales o, lo que es lo mismo, a la naturaleza de las competencias ejercitadas en cada caso por tales órganos - de régimen común o foral- para asimilarlas, según el caso, a las Entidades locales o a las Comunidades Autónomas, a los efectos de proceder a la aplicación de los artículos 8 y 10 de la LRJCA.
Ante lo expuesto, cuando las Diputaciones Forales ejerzan competencias de "régimen común", esto es, las que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen local, atribuye con carácter general a las Diputaciones Provinciales (disposición adicional segunda, apartado segundo, de dicha Ley), habrá de tomarse en consideración el artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que atribuye a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo el conocimiento de los recursos que se deduzcan frente a los actos de las Entidades locales, excluidas las impugnaciones de cualquier clase de instrumentos de planeamiento urbanístico (estas últimas se atribuirían a la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia), así como el artículo 10.1.b ) que atribuye a dicha Sala el conocimiento de los recursos que se deduzcan contra las disposiciones generales de las Entidades locales.
Finalmente, cuando ejerzan competencias de "régimen foral", esto es, las que exceden de las propias de una Diputación Provincial y que en un territorio no foral corresponderían a las Comunidades Autónomas, habrán de tomarse en consideración los apartados segundo y tercero del artículo 8 de la Ley Jurisdiccional sin que puedan equipararse, no obstante, las Diputaciones Forales a la Administración periférica de las Comunidades Autónomas, de tal manera que el artículo 8.3 únicamente entrará en juego, a falta de una organización periférica del correspondiente Territorio Histórico, respecto de la Administración institucional dependiente de la Diputación Foral. Por último, habrán de tomarse en consideración los artículos 10.1.a), que atribuye a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, el conocimiento de tales actos que no estén atribuidos a los Juzgados, el artículo 10.1.b ) que igualmente atribuye a dicha Sala el conocimiento de las disposiciones generales emanadas de la Administración autonómica, y el articulo 10.1 j ) que asigna a la mencionada Sala el conocimiento de cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de este orden jurisdiccional.
Aplicando las anteriores consideraciones al presente caso, y versando el recurso contenciosoadministrativo sobre la denegación de la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento, en concreto, de un plan especial, es evidente que se está ejercitando una competencia que excede de las propias de una Diputación Provincial y que la misma correspondería, en un territorio no foral, a la correspondiente Comunidad Autónoma. Por lo tanto, el enjuiciamiento de la misma, teniendo en cuenta la naturaleza de disposición de carácter general que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala cabe predicar de los instrumentos de planeamiento, corresponde, en única instancia, a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia con arreglo al artículo 10.1.b) de la LRJCA, sin perjuicio del ulterior recurso de casación que, tal y como se infiere de lo dicho hasta ahora, ha de admitirse en el presente caso.
En su virtud,
declarar la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Ofitas del Norte SA", contra la sentencia de 11 de septiembre de 2003 de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada en el recurso nº 2246/00, ordenando la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala para su tramitación y enjuiciamiento de acuerdo con las normas de reparto de asuntos. Sin costas.
Lo mandó la Sala y firman los Magistrados Excmos. Sres. al inicio designados.
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