STS, 20 de Enero de 2012

En el recurso contencioso-administrativo nº 147/2004 se impugnaba el Acuerdo de la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña que aprobó definitivamente la motivación puntual del Plan General Metropolitano del sector de la Colonia Castells.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó Sentencia con fecha 8 de octubre de 2007 , cuya parte dispositiva establece:

Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de Don Esteban , Don Gustavo , Doña Guadalupe , Don Leonardo , Don Patricio , Doña Ofelia , Doña Tarsila , Don Víctor , Doña Andrea , Doña Consuelo , Doña Flor , Doña Margarita , Doña Ruth , Doña María Dolores , Doña Berta , Don Antonio , Doña Estefanía , Doña Lorena , Doña Purificacion , Doña Yolanda , Don Eduardo , Don Franco , Don Jeronimo , Don Miguel , Don Saturnino , Doña Custodia , Don Carlos Alberto , Doña Isidora , Don Adriano , Don Benito , Don Dimas , Doña Rosalia , Don Genaro , la entidad Proyectos y Legalizaciones Snafell, S.L., Don Lázaro , Don Pablo , Doña Antonia , Don Urbano , Don Luis Pablo , Doña Enriqueta , Doña Lorenza , Don Arcadio , Don Conrado y Doña Sandra contra el Acuerdo de 20 de octubre de 2003 de la Subcomissió d'Urbanisme del Municipi de Barcelona del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya por virtud del que, en esencia, se acordó "Aprovar definitivament la modificació puntual del Pla general metropolitá al sector de la Colònia Castells" del tenor explicitado con anterioridad, y estimando parcialmente la demanda articulada declaramos la nulidad del establecimiento del Sistema de Expropiación y del régimen de realojo que deberá ser el comprendido en la Disposición Adicional 4ª del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, sin aditamento o limitación alguna. (...) Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas

.

La representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona y el Abogado de la Generalitat de Cataluña prepararon sendos recursos de casación contra dicha sentencia ante la Sala de instancia, e interpusieron el recurso ante esta Sala Tercera, invocando diversos motivos de casación.

Admitido a trámite el recurso de casación y remitido a esta Sección Quinta se sustancia por sus trámites legales.

Mediante auto de 17 de septiembre de 2008 se declaró desierto el recurso de casación preparado por Dña. Guadalupe y 37 más, que había sido recurrente en la instancia.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 11 de enero de 2012, fecha en que comenzó la deliberación finalizando la misma el día 18 de enero de 2012

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia que se impugna estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo de la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña que aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General Metropolitano del sector de la Colonia Castells.

La estimación en parte del indicado recurso --que integra la discrepancia de las Administraciones recurrentes en esta casación teniendo en cuenta que la casación preparada por la recurrente en la instancia ha quedado desierta como señalamos en el antecedente quinto-- se centra las dos cuestiones siguientes.

De un lado, la sentencia considera que es improcedente establecer el sistema de expropiación en la figura de planeamiento impugnada. Concretamente, al final del fundamento tercero la sentencia concluye, mediante la cita de un precedente anterior (la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo nº 142/2004) de la propia Sala de instancia, señalando que «Por todo ello no ajustándose la Administración a la debida apreciación de los hechos determinantes de la decisión reglada a adoptar ni a la debida y concurrente justificación de los supuestos de urgencia o necesidad habilitantes para poder prescribir el sistema de expropiación procede estimar improcedente su establecimiento en la figura de planeamiento impugnada en el presente proceso. En cambio, no cabe estimar procedente la fijación en sede de planeamiento de ámbitos de gestión o sistemas de actuación que ello igualmente puede acontecer en sede de gestión urbanística" ».

Y, de otro, la sentencia entiende que se ha infringido la disposición adicional cuarta del TR de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por RD Legislativo 1/1992, de 26 de junio, porque, tras citar la expresada disposición, señala, en el fundamento quinto, que «debe claramente estimarse la demanda formulada cuando con total y absoluta falta de cobertura legal, bien de un lado en el ámbito del ordenamiento del régimen de protección pública, se ha tratado de limitar el mismo a una concurrencia de supuestos relativos a una sede de preplaneamiento urbanístico cuando el recto sentido de la previsión legal establecida se centra precisamente en el ámbito de la gestión urbanística con lo que la improcedente exclusión de supuestos a comprender en su ámbito con la mera cobertura reglamentaria es lisa y llanamente disconforme a derecho y nula por lo que así deberá declararse en la parte dispositiva resultando suficiente la aplicación directa de la previsión legal».

El panorama de los motivos de casación de las Administraciones recurrentes es el siguiente.

El recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Barcelona se funda en tres motivos, los dos primeros invocados por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la LJCA y el tercero por el motivo que dibuja el artículo 88.1.d) de la indicada Ley.

El primero denuncia la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con infracción de los artículos 218 de la LEC y 60.6 de la LJCA , porque la sentencia se funda en la pericial practicada en otro recurso.

El segundo reprocha a la sentencia la infracción de sus normas reguladoras, por vulneración de los artículos 33.1 , 67 , 71.1.a) de la LJCA y 218 de la LEC , por su falta de motivación y de congruencia.

El tercero, en fin, denuncia, la lesión de la disposición adicional cuarta del TR de la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , aprobado por RD Legislativo 1/1992, de 26 de junio.

El recurso interpuesto por la Generaltitat de Cataluña, por su parte, se construye sobre cinco motivos.

El primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la LCJA, denuncia la infracción de los artículos 218 de la LEC y 24 de al CE , por la falta de claridad de la sentencia.

El segundo, por el mismo cauce procesal que el anterior, reprocha a la sentencia la lesión de los mismos artículos por la incongruencia en que incurre la sentencia.

El tercero, por el cauce procesal del artículo 88.1.a) de la LJCA , denuncia la vulneración de los artículos 106.1 de la CE , 8 de la LOPJ y 71.2 de la LJCA , que "prohibe a los órganos judiciales determinar el contenido discrecional de los actos administrativos anulados ".

El cuarto, al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , aduce la infracción de los artículos 348 de la LEC y 24 de la CE por no haber valorado la prueba conforme a las reglas sobre la sana crítica.

Y, el quinto motivo, por el mismo cauce que el anterior, denuncia la lesión del artículo 2 del Código Civil .

La pluralidad de motivos de casación alegados por las dos Administraciones recurrentes, en los términos que acabamos de relacionar, precisa seguir, como una previa cuestión de método, un orden de examen, diversificado en tres grupos.

En primer lugar, procede abordar el motivo invocado por el cauce procesal del artículo 88.1.a) de la LJCA . En segundo lugar debemos examinar, para el caso de que el motivo alegado al amparo del citado artículo 88.1.a) no hubiera prosperado, los quebrantamientos de forma, con preferencia de las infracciones de las garantías procesales ( artículo 88.1.c/, inciso segundo, de la LJCA ) sobre las infracciones de normas reguladoras de la sentencia ( artículo 88.1.c/, inciso primero, de la LJCA ). Y, en tercer lugar, habremos de examinar, si procede, las infracciones del ordenamiento jurídico ( artículo 88.1.d/ de la LJCA ).

Debemos comenzar, según el orden antes señalado, por el motivo aducido por el cauce procesal del artículo 88.1.a) de la LJCA , es decir, el motivo tercero invocado por la Generalidad.

Este motivo reprocha a la sentencia recurrida la vulneración de los artículos 106.1 de la CE , 8 de la LOPJ y 71.2 de la LJCA , que "prohibe a los órganos judiciales determinar el contenido discrecional de los actos administrativos anulados ". Los términos en los que se formula y desarrolla el expresado motivo impiden que pueda prosperar, en atención a las razones que seguidamente expresamos.

Bastaría para desestimar el mismo con remitirnos a lo que esta Sala viene declarando sobre los contornos en que ha de moverse este motivo de casación, por abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción, ex artículo 88.1.a) de la LJCA . Al respeto, ya la Sección Primera de esta Sala, desde el auto de 3 de marzo de 1997 (recurso de casación nº 542/1997 ), citando algún precedente anterior, perfila el contenido de ese motivo, seguido luego en innumerables resoluciones de esta Sala, al señalar que el motivo casacional que dibuja el artículo 88.1.a) queda reservado para denunciar el abuso, exceso o defecto de jurisdicción, lo que se concreta exclusivamente a los supuestos de decisiones judiciales que desconozcan los límites de esta jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o los demás poderes del Estado.

Pues bien, ningún desconocimiento se ha producido en el caso examinado, pues la Sala ha resuelto dentro de los límites legalmente impuestos al ejercicio de la potestad jurisdiccional en nuestro orden contencioso-administrativo. De modo que la invocación del mentado motivo del artículo 88.1.a) de nuestra Ley Jurisdiccional no se ajusta, ni se corresponde, con los contornos propios de este motivo casacional.

Conviene reparar que la sentencia no sustituye a la Administración en el ejercicio de las potestades administrativas. Al contrario, se limita a declarar la nulidad de una concreta determinación contenida en el plan impugnado --la elección dentro de los sistemas de actuación por el de expropiación-- porque su elección no aparece justificada en los presupuestos que legalmente se establecen al respecto. Sin que se añada, por tanto, prevención o limitación alguna al ejercicio futuro de potestades urbanísticas, de modo que se trata del normal ejercicio de la tarea de control de la actuación administrativa y de la potestad reglamentaria que tienen constitucionalmente atribuida los órganos jurisdiccionales, ex artículo 106.1 de la CE .

En fin, en modo alguno podemos considerar que el juicio sobre la legalidad de tal previsión, pueda ser considerado como un exceso o abuso en el ejercicio de la jurisdicción. Ni desde luego que pueda configurar una infracción del artículo 71.2 de la LJCA , pues la Sala de instancia no ha señalado la forma en que han de quedar redactados los preceptos de un plan general, sino que se ha limitado a declarar la nulidad de las disposiciones que no resultan conformes con el ordenamiento jurídico.

Siguiendo con el orden de examen que hemos marcado en el fundamento tercero, debemos abordar, seguidamente, el quebrantamiento de forma por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales previsto en el inciso segundo del artículo 88.1.c) de la LJCA , por el que se alega un único motivo. Concretamente el motivo primero alegado por el Ayuntamiento de Barcelona.

Se denuncia en este motivo la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con infracción de los artículos 218 de la LEC y 60.6 de la LJCA , pues se sostiene que la sentencia se funda en el resultado de la prueba pericial practicada en otro recurso contencioso administrativo, que ni siquiera fue incorporada al recurso que nos ocupa ni como prueba documental , por lo que se concluye que la pericial que sirve de base a la sentencia " no ha sido sometido al principio de contradicción en el presente procedimiento ".

Lo que subyace en el motivo alegado es un defecto en el poceso que se proyecta sobre la propia congruencia de la sentencia, en la medida que basa su razón de decidir en otra sentencia precedente de la misma Sala que valoró la prueba realizada, por tanto, en otro recurso contencioso administrativo. El contenido de dicha prueba, en definitiva, se importa a este recurso, el resuelto por la sentencia impugnada, sin haber dado a las partes procesales la oportunidad de alegar sobre la incidencia, trascendencia y repercusión que tal precedente tenía sobre este recurso.

La congruencia ha resultado afectada, en definitiva, cuando la sentencia fundamenta su decisión sobre un motivo ajeno a la controversia que ha tenido lugar en el proceso, basando su decisión en una prueba realizada en otro recurso, aunque exista coincidencia, parcial o total, entre las partes. De modo que se ha quebrado la elemental simetría entre las pretensiones y motivos esgrimidos por las partes en el proceso y el contenido de la sentencia que exige la congruencia.

La doctrina anterior tiene su reflejo legal, además de la referencia del artículo 218 de la LEC, en la LJCA que se ocupa de regular la congruencia de las sentencias en los siguientes artículos. a) El artículo 33.1 que impone que se ha de juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas hagan referencia a los motivos del recurso y no a los meros argumentos jurídicos. b) El artículo 67 establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; como en la jurisdicción civil el artículo 218 LEC . c) Y, en fin, el artículo 33.2 y el 65.2 LJCA , que pretenden conceder cierta libertad al juzgador para fundamentar su decisión siempre que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

Si se trata de adoptar prevenciones para la salvaguarda de la congruencia de la sentencia es necesario, por tanto, que, cuando la Sala vaya a tomar en consideración nuevos motivos, como es la importación a un recurso de la prueba practicada en otro, y en aras de evitar una lesión al principio de contradicción, su entrada en el debate procesal permita que las partes hayan expresado su parecer al respecto.

Acorde con cuánto llevamos expuesto, fácilmente se deduce que la sentencia recurrida, como ya hemos anunciado, ha incurrido en una infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, pues la misma se fundamenta sobre un motivo no alegado por ninguna de las partes en el recurso contencioso administrativo.

Conviene reiterar lo que antes dijimos, y es que la razón de decidir centrada en la prueba realizada en otro proceso, con independencia de las partes procesales en dicho recurso, debió de haberse sometido a la consideración de las partes para que formulara alegaciones sobre la incidencia y repercusión de dicha prueba en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia recurrida. Si así se hubiera procedido quizá se hubiera evitado la confusión en que parece incurrir la sentencia, recordemos que se produjo un incidente de aclaración, respecto de la determinación del ámbito al que se refería la nulidad en relación del sistema de expropiación, y su correlación con el realojo, pues respecto de ambas cuestiones se estima el recurso y se declara la nulidad.

Por tanto, la confrontación entre los motivos expuestos en los escritos de demanda y aquellos en los que se fundamenta la oposición de los escritos de contestación hubiera precisado que si la sentencia iba a cimentarse sobre un nuevo motivo --la proyección que sobre el recurso lo resuelto en otro anterior y la prueba realizada en aquel-- se hubiese sometido a la consideración y contradicción de las partes procesales, evitando la indefensión que genera fundar la sentencia en un motivo inédito para las partes, ajeno al debate procesal, y, en relación con el cual, la sentencia irrumpe alterando los términos por los que ha discurrido el proceso.

La indefensión, en este sentido, aparece cuando la parte no ha tenido la oportunidad de oponerse a un motivo de invalidez, no invocado por la parte recurrente y silenciado durante el proceso, al haber prescindido la Sala de la facultad que establece el artículo 33.2 LJCA , para garantizar que no se resienta la congruencia y que no quiebre el principio de contradicción que acarrea un menoscabo del derecho de defensa, al haberse hurtado del debate procesal un motivo de nulidad.

La consecuencia que se anuda en estos casos a la estimación de motivo por infracción de las normas que regulan los actos y garantías procesales, ex artículo 95.2.c) LJCA , es la reposición de las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la comisión de la falta.

En este sentido, venimos declarando, por todas Sentencias de 3 de diciembre de 2004 que cita la de 19 de abril de 2002 , en relación con la LJCA anterior, que « cuando se denuncia por el cauce del artículo 95.1.3º LJ que ha existido infracción del artículo 43.2 LJ , el éxito del motivo conduce necesariamente a un pronunciamiento de retroacción de las actuaciones al momento anterior a dictar sentencia, para que la Sala de instancia ofrezca a las partes la posibilidad de alegar sobre ese motivo, ajeno hasta entonces a la controversia judicial y capaz de servir para estimar la demanda o para oponerse a ella, puesto que se trata de una consecuencia impuesta por el artículo 102.1.2º LJ , sustraída al poder dispositivo de las partes ». En este mismo sentido, también, en Sentencia de 13 de febrero de 2002 declaramos que « la sentencia que decide sobre motivos no alegados por las partes comete una infracción que trasciende la propia sentencia y afecta a las garantías procesales, por lo que si se estima un recurso de casación fundado en tal infracción la consecuencia debe ser, conforme a lo previsto en el artículo 102.1.2 LJ , la reposición de las actuaciones al momento anterior al de dictar sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes, según lo indicado en el artículo 43.2 LJ ».

En consecuencia, la estimación del primer motivo invocado hace innecesario el análisis de los demás, y produce como efecto inmediato la casación de la sentencia y la reposición o retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente anterior al que se incurrió en la falta advertida, esto es, al momento anterior a la sentencia para que la Sala de instancia someta la cuestión a las partes. Es decir, para que confiera oportunidad a las partes y formulen alegaciones sobre lo resuelto en la sentencia anterior, que copia la sentencia que ahora casamos y la prueba practicada en ese proceso precedente. Y luego la Sala ha de resolver, en consecuencia, lo que corresponda, al dar respuesta a lo alegado en ese trámite por las partes.

No procede, conforme resulta del apartado 2 del artículo 139, hacer imposición de las costas causadas en este recurso.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.