STS, 13 de Diciembre de 2011

El recurso contencioso administrativo nº 1650/2008, seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, contra la resolución de 22 de julio de 2008 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial interpuesta por la parte recurrente, terminó por sentencia de 22 de julio de 2010 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "DESESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por el Procurador D. Antonio Roncero Águila, en nombre y representación de Los Herrericos, S.A., contra la resolución de 22 de julio de 2008 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana dictada en el expediente de responsabilidad patrimonial 1/01/08 desestimando la reclamación de daños presentada y, en consecuencia, CONFIRMAMOS dicha resolución en su integridad.".

Una vez notificada la citada sentencia la parte recurrente por escrito presentado el 8 de julio de 2010 manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 3 de septiembre se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case y anule la sentencia recurrida, y entrando a conocer dentro de los términos planteados en la demanda sea dictada sentencia declarando el derecho a percibir la indemnización solicitada, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMER MOTIVO.- Al amparo del artículo 88.1.c de la LJCA , quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, en cuanto a la motivación, incoherencia interna, por infracción del artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (Lec ), en relación con el artículo 24.1 de la Constitución . SEGUNDO MOTIVO.- Al amparo del artículo 88.1.d de la LJCA , infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en relación con el artículo 55.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas . TERCER MOTIVO.- Al amparo del artículo 88.1.d de la LJCA , infracción de la jurisprudencia (en concreto las Sentencias del Tribunal Supremo de 12.7.2001 y de 16.2.2009 , que son las citadas en la Sentencia recurrida).".

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que tiene legalmente conferida, interesó en su escrito de oposición que fuera dictada sentencia por la que fuera desestimado el recurso de casación, al ser la sentencia recurrida plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas al recurrente por ser preceptivas.

Por providencia de 30 de noviembre de 2011, se señaló para votación y fallo el día 7 de diciembre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, delimita de la siguiente manera los términos en los que viene planteada la controversia que resuelve:

"Se recurre en el presente procedimiento la resolución de 22 de julio de 2008 del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana dictada en el expediente de responsabilidad patrimonial 1/01/08 por la que desestima la reclamación de daños presentada. El resumen de los hechos es el siguiente: por sendos Acuerdos de 2004 y 2005 de la Junta de Gobierno del Organismo de Cuenca de la Confederación Hidrográfica del Guadiana, en aplicación de los Regímenes de Explotación del Perímetro Adicional del Acuífero de la Mancha Occidental, se procedió a la reducción de las dotaciones de agua respecto a los aprovechamientos de aguas privadas inscritos en los Registros de la CHG. Contra estos acuerdos se interpuso recurso contencioso-administrativo, que fue estimado por Sentencias del TSJ de Extremadura de 28 y 29 de diciembre de 2006 , anulando los citados acuerdos por falta de motivación de las limitaciones impuestas y por omitir el trámite de audiencia general.

Y tras fundamentar en extenso sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, en especial en supuesto de anulación de los actos administrativos por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, acuerda la desestimación del recurso contencioso-administrativo por no concurrir los reseñados requisitos en el supuesto que enjuicia:

"TERCERO.- En el caso de autos, las limitaciones establecidas en los Regímenes de Explotación tienen perfecto amparo legal. Corresponde a los distintos organismos de la Confederación la adopción de las medidas necesarias para garantizar la correcta utilización de los recursos hídricos y su uso adecuado y sostenible. Ya el propio artículo primero del Texto Refundido de la Ley de Aguas parte de la idea de la utilización racional del agua, la consideración del agua como un bien escaso y subordinado al interés general y la atribución al Estado de la planificación hidrológica a la que debe someterse toda actuación sobre el dominio público hidráulico ( art. 1 del TRLA), ideas que también se destacan en el Preámbulo de la primera versión de la Ley de Aguas , Ley 49/1985, de 2 de agosto (que no se recoge en el TRLA de 2001), y que se refiere al agua como un bien escaso, irremplazable, subordinadas al interés general y puestas al servicio de la nación, considerada como un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y en la que no cabe distinguir entre aguas superficiales y subterráneas. A su vez, el art. 28 del Texto Refundido de la Ley de Aguas dispone que la Junta de Gobierno tiene como atribuciones la de declarar acuíferos sobreexplotados o en riesgo de estarlo, determinar los perímetros de protección de los acuíferos o la de aprobar las medidas de carácter general contempladas en el artículo 55. Este artículo 55 refiere que los organismos de cuenca, teniendo en cuenta la disponibilidad del recurso, fijará el régimen de explotación de los acuíferos subterráneos de acuerdo con los aprovechamientos existentes, pudiendo modificar con carácter general el uso del dominio público hidráulico para garantizar su explotación racional. Y el art. 56 se refiere a los acuíferos sobreexplotados y señala que en ellos se aprobará un plan de ordenación para su recuperación, pudiéndose establecer las limitaciones de extracción necesarias.

Es decir, la actuación de la Confederación no puede calificarse de arbitraria ni infundada, sino amparada en el ejercicio de facultades expresamente reconocidas y con una finalidad específica (la conservación y utilización racional de los recursos dentro de la planificación establecida al efecto). Por ello resulta secundario que los Regímenes de Explotación para los años 2004 y 2005 fueran posteriormente anulados, pues la anulación se basa en meros motivos formales que no pueden derivar en el reconocimiento del derecho a ser indemnizado. Además, debe recordarse que la limitación afecta a todos los titulares de aprovechamientos en aras del interés común. No existe un derecho absoluto, ilimitado e incondicionado a utilizar una concreta dotación de agua, sino que el volumen reconocido -y así lo disponen expresamente las resoluciones de inscripción de aprovechamientos en el Registro y en el Catálogo- subrayan expresamente que al aprovechamiento le será de aplicación las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en caso de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las relativas a las limitaciones de uso del domino público hidráulico.

En conclusión, en el presente caso falta uno de los requisitos necesarios para que pueda apreciarse la responsabilidad patrimonial de la Administración como es la antijuridicidad del daño. La actuación de la Administración se ha movido siempre dentro de la legalidad, en el ejercicio de facultades expresamente atribuidas, de forma razonable y proporcionada, de acuerdo con la finalidad pretendida por la norma. Y el derecho de uso del agua reconocido al recurrente en ningún caso es un derecho absoluto sino que debe ajustarse a determinadas circunstancias cuya valoración corresponde a la Administración, que es a quien en definitiva corresponde acotar su alcance.".

El primer motivo del recurso de casación, articulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incoherencia o incongruencia interna de la sentencia, al carecer de la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en su parte dispositiva, pues -dice- tras motivar que el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio se derivan de la actuación administrativa anulada, cuando ésta se produce dentro de los márgenes de los razonable y de forma razonada, acaba desestimando el recurso contencioso-administrativo pese que la razón y fundamento de la previa anulación del acto fue precisamente la falta de motivación, esto es de la expresión de las razones de la decisión administrativa entonces adoptada, cuya razonabilidad por tanto tampoco puede ser apreciada.

Y procede desestimar el motivo del recurso de casación.

Ciertamente es necesario que los argumentos empleados guarden coherencia lógica y razonable con la parte dispositiva o fallo, para no generar incoherencia interna, por lo que hemos declarado (en Sentencia de 3 de marzo de 2010, recurso 1739/2008 , con cita de las de 23 de abril de 2003, rec. de casación 3505/1997 y 4 de noviembre de 2009, recurso 582/2008 ) que incurre en incongruencia interna la contradicción entre lo que se razona y lo que se decide derivada de error evidente en la redacción de un párrafo caracterizado por recaer sobre la circunstancia de la que depende la decisión del proceso.

Dicho esto, es lo cierto que este vicio de incongruencia no concurre en la sentencia que se impugna, cuyo fundamento jurídico tercero motiva de manera explícita que la ausencia de la antijuricidad del daño se justifica en el caso no en la razón que sostiene el motivo, relativa a la razonabilidad de la motivación de la decisión administrativa, como en venir amparada la actuación de la Confederación Hidrográfica en facultades expresamente reconocidas y con afectación de todos los titulares de aprovechamientos con la finalidad de conservación y utilización racional de los recurso dentro de la planificación establecida al efecto, sin discordancia entre el sentido de la parte dispositiva y la fundamentación jurídica específica que justifica el sentido del fallo.

Con esto último queremos decir que la sentencia trae a colación en uno de sus fundamentos jurídicos tanto la doctrina general sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración, como cita de Sentencias de este Tribunal Supremo relativas al deber jurídico de soportar el daño derivado de la anulación de una actuación administrativa cuando se ha producido dentro de los márgenes "razonados y razonables" que cabe esperar de una Administración Pública, mas la ratio decidenci no consiste en este antecedente doctrinal o exposición general de la cuestión, como en la fundamentación ajustada al caso del enjuiciamiento que se contiene en el fundamento jurídico siguiente, que carece por completo de aquella expresiones de las que el motivo quería deducir la falta de coherencia de la sentencia.

Parecida falta de sintonía del recurso de casación con los términos en los que la sentencia se pronuncia y decide la controversia se desprende en los restantes motivos formalizados, siendo el que ahora nos ocupa el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , alega la infracción del artículo 55.1 del Texto refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Esto pues dicho precepto, que establece " El organismo de cuenca, cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, podrá fijar el régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos y de los acuíferos subterráneos, régimen al que habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos existentes. Igualmente, podrá fijar el régimen de explotación conjunta de las aguas superficiales y de los acuíferos subterráneos. ", fue el considerado por las Sentencias de 28 y 29 de diciembre de 2006 de aquella misma Sala territorial para anular la actuación de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de la que ahora se dimana la responsabilidad patrimonial, por carecer el expediente de los informes y el acto de las razones por las que la Administración había procedido a sujetar unas determinadas zonas y no otras limítrofes a limitaciones en la disponibilidad del recurso, mas correctamente considerado no es de aplicación para resolver la cuestión objeto de debate, relativa a la consideración de si aquella anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluables económicamente que la reclamante no viene obligada a soportar, a cuyo efecto el Tribunal de instancia identifica la regulación de aplicación para la resolución del debate, formada por el precepto de cabecera que supone el artículo 106.2 de la Constitución , cuyos términos desarrolla los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa , y sustancialmente los artículos 139.1 y 2 y 142.4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de cuya interpretación al caso deduce que no concurre el requisito de la lesión antijurídica que, junto con aquellos otros requisitos antes indicados, daría lugar a la responsabilidad patrimonial de la Administración, y sobre los que nada aporta el motivo del recurso.

De otra manera, la sentencia que se recurre no discute la antijuricidad de la actuación administrativa de la Confederación Hidrográfica del Guadiana con sustento en la indebida aplicación por ésta del artículo 55.1 del Texto refundido de la Ley de Aguas , pues no en vano reside en la vulneración de este precepto la razón de la anulación por aquella misma Sala de las limitaciones impuestas por la Confederación en aprovechamientos de aguas privadas inscritos en sus Registros, siendo por el contrario la no antijuricidad de la lesión que se deriva de aquella anulación en lo que motiva la desestimación de recurso contencioso-administrativo deducido contra la resolución de la Confederación Hidrográfica desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, con sustento en la interpretación de aquellos otros preceptos de aplicación a la cuestión objeto de debate, y para lo que resulta inócuo el citado como infringido en este motivo, que por ello es desestimado.

El ulterior motivo del recurso de casación, igualmente al amparo del motivo previsto en la letra d) del art. 88.1 de la Ley Jurisdiccional , alega que la sentencia que impugna infringe nuestras Sentencias de 12 de julio de 2001 y 16 de febrero de 2009 , que son las citadas en la sentencia recurrida, como doctrina jurisprudencial relativa a que el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio se derivan de la actuación administrativa anulada cuando ésta se produjo dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, que dice se vulneran por cuanto el fallo de la sentencia se pronuncia en el sentido contrario a la jurisprudencia que cita, en atención que la Administración actuó de forma inmotiva, sin constancia por tanto de su razonabilidad.

Esta Sala ha declarado, por todas Sentencia de 2 de marzo de 2010, recurso 6300/2008 , que para invocar la infracción de jurisprudencia es necesaria la cita de dos o más sentencias de esta Sala -ya que no basta una sola, según dispone el artículo 1.6 del Código Civil - coincidentes en el establecimiento de una determinada doctrina, siendo necesario además poner de relieve la identidad o semejanza esencial de los casos resueltos por aquéllas, de manera que, para que el motivo de casación pueda ser tomado en consideración, no puede alegarse mas que sentencias de este Tribunal en que se hayan tenido en cuenta circunstancias de hecho iguales o similares a las del caso debatido y no declaraciones generales, como es lo que aquí se pretende.

De esta manera, cuando se basa el recurso en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable no basta el carácter genérico y ambiguo de su articulación, sin proporcionar una explicación jurídica o lógica sobre las infracciones de las normas citadas, como tampoco basta con lanzar al Tribunal un conjunto corto o amplio de sentencias sin proceder a analizar como ha sido quebrantada la doctrina en ellas sentada respecto al concreto supuesto impugnado, pues como hemos dicho en Sentencia de 9 de febrero de 2009, recurso 6203/2006 , con cita de las de 12 de marzo de 2007, recurso 7737/2004 y 21 de mayo de 2007, recurso 2077/2004 , es preciso desgranar su doctrina con relación a la sentencia cuyos pronunciamientos se combaten que, obviamente, para ser aceptada ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia.

En el presente motivo la recurrente cita como Jurisprudencia infringida aquéllas dos Sentencias que fueron citadas en la de instancia como exposición general de la cuestión, sin justificar la identidad entre los supuestos de hecho contemplados, identidad que la Sala -supliendo las deficiencias de la recurrente - comprueba que no existe en modo alguno, toda vez que la Sentencia de 12 de julio de 2001, recurso 3655/1997 , se refiere a la indemnización del coste por un ingreso tributario en contra de los que demandaba en una norma clara y no controvertida, razón por las que el daño debía reputarse antijurídico, y la Sentencia de 16 de febrero de 2009, recurso 289/2007 , al cierre cautelar de un establecimiento abierto al público de forma desmedida en su contenido y aplicación, fuera del margen razonable en los que debe transitar la Administración, de lo que resulta la ausencia de semejanza alguna que permita apreciar la existencia de la infracción aludida en relación la anulación de las limitaciones de explotación del Perímetro Adicional del Acuífero de La Mancha Occidental por falta de motivación y de trámite de audiencia, pues no en vano el motivo se fundamenta por remisión a las justificaciones y alegaciones que contenía el primero del recurso, este fue el que alegaba la incoherencia interna de la sentencia por falta de adecuación de su parte dispositiva a la doctrina general de las dos Sentencias nuestras de continua cita, que desestimamos por no consistir en aquella exposición general de la cuestión la razón de decisión al caso de la Sala sentenciadora, que ahora lo es también del presente motivo.

Por lo demás, la tesis que inspira el recurso conduce en sus últimas consecuencias a que la anulación de la actuación administrativa por falta de expresión de las razones de la decisión administrativa supondría siempre el derecho a la indemnización, aún cuando resultara de otra manera que la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, lo que no es lo querido por el postulado del artículo 142, apartado 4, LRJAPyPAC -" La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5 ."-, ni, en absoluto, se desprende de la doctrina que recoge las Sentencias citadas como infringidas, que como punto de partida declaran que debe rechazarse toda tesis maximalista, es decir las que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo.

Así, la Sentencia de 12 de julio de 2001 , tras reiterar que cuando se trata del ejercicio de potestades regladas en la que la Administración queda impelida a alcanzar la solución justa mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan la actuación administrativa anulada, cuando " la decisión se produjo dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada ", sigue declarando que " Lo hasta aquí razonado permite que en la valoración del caso concreto, función que necesariamente han de efectuar los Tribunales para poder dar una respuesta acorde a los intereses de la justicia en consonancia con las peculiaridades que concurran en cada supuesto sometido a su decisión, puedan operar, para la determinación de la concurrencia del requisito de antijuricidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cual sería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuviera antes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afirmarse que se produzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo, por la Administración de un concepto en si mismo indeterminado .".

O, la citada Sentencia de 16 de febrero de 2009 que " ahora bien, no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo.

También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes.

En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles.

Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita. Así lo hemos expresado en las dos sentencias referidas de 14 de julio y 22 de septiembre de 2008 , dictadas en unificación de doctrina (FFJJ 4º y 3º, respectivamente) .".

Como en nuestra Sentencia de 23 de marzo de 2010, recurso 2181/2008 , hemos recordado reiterado la doctrina expresada y aplicado precisamente como razón de la conclusión que los daños que allí conocimos no son antijurídicos, en tanto que la anulación de la actuación de la Administración -en el caso un deslinde- no deriva de una conducta desproporcionada, errónea ni improcedente de la administración.

Llegados a este punto, recordamos que la razón de decisión de la Sala de instancia no consistió en aquella primera declaración de la doctrina constante de este Tribunal a que alude el recurso y en que se fundamenta a contrario sensu , como en que la actuación de la Confederación no puede calificarse de arbitraria ni infundada, sino amparada en el ejercicio de facultades expresamente reconocidas y con la finalidad de conservación y utilización racional de los recurso dentro de la planificación establecida al efecto, aplicadas a todos los titulares de aprovechamientos en aras del interés común, y sin que la recurrente dispusiera de un derecho absoluto, ilimitado o incondicionado a utilizar una concreta dotación de agua.

Argumentos que constituyen la razón por los que la sentencia concluye que la actuación de la Administración refleja una interpretación razonable de los preceptos que aplica, destinada a satisfacer los fines para los que se ha atribuido la potestad que ejercita, y que no han sido combatidos.

Procede en consecuencia desestimar también el presente motivo y el recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto se declara como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 3.000 euros; dada la naturaleza del asunto y el criterio reiterado de esta Sala para supuestos similares.