STS, 31 de Octubre de 2011
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2011:7089 |
| Número de Recurso | 5993/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 31 de Octubre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: SEXTA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Octavio Juan Herrero Pina
Magistrados:
D. Luis María Díez Picazo Giménez
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Carlos Lesmes Serrano
D. José María del Riego Valledor
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de octubre de dos mil once.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 24 de septiembre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 3ª) en el Recurso Nº 245/2008 , por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Ambrosio contra la Resolución del Ministerio de Justicia de 10 de enero de 2008, por la que se le denegó la concesión de la nacionalidad española al no haber justificado suficientemente buena conducta cívica. Ha sido parte recurrida Don Ambrosio , representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Blanca Murillo de la Cuadra.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de septiembre de 2009 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:
"Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Blanca Murillo de la Cuadra, en nombre y representación de Don Ambrosio , contra la resolución de 17 de enero de 2008 de la Directora General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó al actor la concesión de nacionalidad por residencia, declaramos la nulidad de la citada resolución al no ser ajustada a derecho, acordando en su lugar, reconocer el derecho del actor a que se le conceda la nacionalidad española; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.
Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 20 de octubre de 2009, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 30 de noviembre de 2009 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer un motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 22.4 del Código Civil , así como por infracción de la jurisprudencia, solicitando que se case la citada sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra acordando la conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia.
Por providencia de 9 de diciembre de 2010 se acordó la admisión del recurso, y no habiéndose personado la parte recurrida, por providencia de 3 de febrero de 2011 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Con fecha 29 de septiembre de 2011 la procuradora Dña. Blanca Murillo de la Cuadra, en nombre de D. Ambrosio , se personó en este recurso de casación en calidad de parte recurrida, y por diligencia de ordenación se le tuvo por personado y parte, acordándose estar a lo ordenado en providencia de 3 de febrero de 2011.
Se ha señalado para votación y fallo del recurso la audiencia del día 26 de octubre de 2011, fecha en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.
Formulada solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por Don Ambrosio , nacional de Nigeria, le fue denegada por resolución del Ministerio de Justicia de 10 de enero de 2008, basándose dicha resolución en que aún cuando el solicitante llevaba el tiempo exigido de residencia legal en España y había justificado una integración suficiente en la sociedad española,
"no ha justificado suficientemente buena conducta cívica, ya que según consta en la documentación que obra en el expediente tiene antecedentes de fecha 04/06/2003 por estafa, el sobreseimiento de los mismos no justifica positivamente la buena conducta que el artículo 22.4 del Código Civil exige al solicitante".
Contra esa resolución interpuso Don Ambrosio recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que recayó sentencia estimatoria de 24 de septiembre de 2009 . Contiene dicha sentencia la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos a continuación en cuanto interesa a los efectos del presente recurso de casación):
"El demandante impugna la resolución de 17 de enero de 2008 de la Directora General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó al actor la concesión de nacionalidad por residencia sobre la base de no haber justificado suficiente buena conducta cívica al tener antecedentes con fecha 4 de junio de 2003 por estafa. En dicha causa seguida en el Juzgado de Instrucción número 2 de Vélez-Málaga se dictó Auto con fecha 16 de diciembre de 2003 decretando sobreseimiento provisional y archivo de las diligencias a tenor del art. 641.1 de la L.E .Criminal al no resultar debidamente justificada la perpetración del delito.
El actor, de nacionalidad nigeriana, se limita a señalar en la demanda que carece de antecedentes penales ya que nunca ha sido condenado. Consta en el expediente administrativo, que el actor está casado con una española, y que reside legalmente en España desde 1998, ostentado actualmente la tarjeta familiar de residente comunitario. La solicitud de nacionalidad se presentó el día 3 de octubre de 2005.
[...]
El motivo de la denegación al actor de la concesión de nacionalidad por residencia es por no haber justificado suficiente buena conducta cívica al tener antecedentes con fecha al tener antecedentes con fecha 4 de junio de 2003 por estafa.
Pero, dichos hechos fueron sobreseídos provisionalmente al no resultar debidamente justificada la perpetración del delito en base al art. 641.1 de la L.E .Criminal por no existir indicios suficientes para acusar al actor por Auto de 16 de diciembre de 2003 del Juzgado de Instrucción número 2 de Vélez-Málaga , y, a ello, hay que añadir que como tal y como se desprende de la documentación obrante en el expediente y aportada en el procedimiento, concurren datos indicativos de la integración del recurrente en la sociedad española, como son: Tiene permiso de residencia desde el año 1998, que implica un largo período de permanencia en España; que está casado con una española, constando en la comparencia realizada ante el Juez-Encargado del Registro Civil de Málaga que el actor está totalmente adaptado a la cultura y estilo de vida españoles.
Pues bien, proyectando todo lo anterior al caso de autos, llegamos a la conclusión que concurren en el recurrente suficientes datos para poder afirmar que ha llevado durante el tiempo de su estancia en España una conducta que puede considerarse que cumple con estándar medio de conducta de los ciudadanos, por lo que debe entenderse acreditado el requisito exigido por el art. 22 del Código Civil y, en consecuencia, procede acceder a la concesión de la nacionalidad española solicitada.
En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso-administrativo".
Frente a dicha sentencia se interpone este Recurso de Casación por el Abogado del Estado, fundamentado en un único motivo, que se ha formulado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción ; por infracción del artículo 22.4 del Código Civil .
Alega el Abogado del Estado que dicho precepto ha sido vulnerado por dos razones. Por un lado, "porque de la sentencia resulta algo así como una presunción de buena conducta cívica, salvo que la Administración pruebe lo contrario" , cuando lo que exige el mencionado artículo es justamente lo opuesto, a saber, que el solicitante acredite en positivo la concurrencia del requisito de buena conducta cívica. Y por otro lado, porque la sentencia "parece entender que la buena conducta cívica queda acreditada con la ausencia de antecedentes penales y policiales" ; cuando no son estos los elementos que la caracterizan. Invoca, en apoyo de su tesis, las sentencias de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2000 y 15 de diciembre de 2004 , y concluye afirmando, primero, que la mera carencia de antecedentes o la residencia continuada en España no son suficientes para justificar la buena conducta cívica; y segundo, que los antecedentes del solicitante constituyen un dato que arroja una sombra de duda sobre su conducta que a ella le correspondía contrarrestar, lo que no ha hecho, pues no ha aportado dato alguno en sentido contrario.
La resolución del recurso, que exige ponderar las circunstancias del caso en cuanto a la concurrencia de un determinado requisito exigido para el reconocimiento de la nacionalidad española, aconseja la referencia a la doctrina que esta Sala viene manteniendo sobre la incidencia y alcance del requisito de la justificación de buena conducta cívica en la concesión de la nacionalidad española por residencia, que se recoge, entre otras muchas, en las sentencias de 8 de noviembre de 2004 , 13 de abril de 2004 , 20 de abril de 2004 , a las que se refiere la de 7 de febrero de 2006 , según las cuales, "la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional.
Además, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 .
El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.
Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales".
El cumplimiento de tal requisito viene determinado, por lo tanto, no solo por la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, como pueden ser transgresiones de las obligaciones de distinta naturaleza que el ordenamiento jurídico impone al ciudadano, sino por la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, que ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica.
Pues bien, en este caso no puede desconocerse el desvalor que a tales efectos supone la existencia de unas actuaciones penales seguidas contra el solicitante y ahora recurrido, en fechas cercanas a la solicitud de nacionalidad, por la presunta comisión de un delito de estafa. Esas actuaciones fueron provisionalmente sobreseídas al amparo del art. 641.1 LEC , según consta en el auto de archivo de 16 de diciembre de 2003, del Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción de Vélez-Málaga , por no haber sido posible la citación del perjudicado al no constar datos para su localización.
Frente a este dato negativo de las actuaciones penales seguidas contra el solicitante (que por su cercanía a la solicitud de nacionalidad no puede dejar de valorarse) no se invocan o acreditan elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica, que no sean los propios del arraigo personal del solicitante a que se refiere la sentencia de instancia, con los que se acredita el cumplimiento de los requisitos de residencia en España e integración en la sociedad española, pero no satisfacen esa exigencia de justificación positiva de una conducta conforme a los principios y valores cívicos de la comunidad, menos aun con la contundencia y convicción que sería precisa para contrarrestar la descrita situación negativa de la que se parte.
En estas circunstancias necesariamente ha de concluirse, en la falta de acreditación del requisito de la buena conducta cívica, establecido en el art. 22.4 del Código Civil , pues, ante el elemento negativo de la conducta del solicitante, no basta con la valoración de los datos sobre integración personal del mismo, a que se refiere la Sala de instancia, como justificación de la buena conducta, sin constatar la existencia de cualquier otro dato o elemento relevante desde el punto de vista de tal requisito, que pueda imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración.
En consecuencia procede estimar el motivo de casación que se invoca en este recurso y resolver lo procedente, conforme determina el art. 95.2.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que conduce a la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Don Ambrosio contra la Resolución del Ministerio de Justicia de 10 de enero de 2008, por la que se le denegó la concesión de la nacionalidad española, al no haber justificado suficientemente buena conducta cívica; resolución que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.
No ha lugar a hacer una expresa condena en las costas de este recurso ni de la instancia.
Que estimando el motivo invocado, declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 5993/2009, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 24 de septiembre de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 3ª) en el recurso nº 245/2008 , que casamos; y en su lugar desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de Don Ambrosio contra la Resolución del Ministerio de Justicia de 10 de enero de 2008, por la que se le denegó la concesión de la nacionalidad española por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica, resolución que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico. Sin imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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SAN, 13 de Junio de 2017
...en la contestación a la demanda, en línea con lo razonado por la Administración, hace referencia a la doctrina de la STS de 31 de octubre de 2011 (Rec. 5993/2009 ), que transcribe parcialmente, añadiendo que, con independencia del resultado final de las actuaciones penales, la detención del......
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SAN, 4 de Julio de 2017
...en la contestación a la demanda, en línea con lo razonado por la Administración hace referencia a la doctrina de la STS de 31 de octubre de 2011 (Rec. 5993/2009 ), que transcribe parcialmente, añadiendo que, de la documentación que obra en el expediente resulta que la Sra. Debora tiene ante......