STS, 20 de Octubre de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Octubre 2011 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Octubre de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 3555/2008 interpuesto por el Procurador D. Carlos Arcas Hernández en representación de Dª Micaela contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 13 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 446/2005 ). Se han personado como partes recurridas la GENERALIDAD DE CATALUÑA , representada y asistida por la Letrada de sus servicios jurídicos, y el AYUNTAMIENTO DE MALGRAT DE MAR, representado por el Procurador D. Adolfo Morales Hernández- Sanjuan.
La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 13 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 446/2005 ) en la que inadmite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Micaela contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 13 de julio de 2005 que dio conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Malgrat de Mar.
En el proceso de instancia Generalitat de Gataluña -parte demandada- planteó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por la causa prevista el artículo 69 .c/ en relación con el artículo 25, ambos de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, al no haberse interpuesto el recurso de alzada previsto en la legislación urbanística catalana contra los acuerdos de las Comisiones de Urbanismo.
La sentencia aborda esta cuestión en su fundamento segundo y termina apreciando la inadmisibilidad del recurso, por las siguientes razones:
(...) En este punto como reiteradamente se ha tenido ocasión de ir sentando -así, por todas, nuestras Sentencias nº 342, de 10 de mayo de 2004 y nº 385, de 2 de mayo de 2005 y nº 124, de 29 de febrero de 2006 -, en materia de recursos contra los acuerdos de las Comisiones de Urbanismo, será de indicar el tradicional establecimiento de recurso contencioso-administrativo jerárquico obligatorio. Baste, a los presentes efectos, traer a colación lo dispuesto ya en el artículo 233 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y en su consideración el Real Decreto 1385/1978, de 23 de junio , por el que se traspasan competencias de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de Urbanismo -artículo 1 y Anexo A en los particulares relativos a ese artículo 233 -. Pasando por la redacción originaria del artículo 294 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio , pro el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en Cataluña en materia de Urbanismo, y por su modificación operada por el Decreto Legislativo 16/1994, de 26 de julio , por el que se adecuan diversas disposiciones en materia de aguas, urbanismo, puertos, viviendas e Institutos Cartográfico de Cataluña y Catalán del Suelo, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Hasta llegar inclusive a lo dispuesto en el artículo 16.4 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña y al artículo 16.4 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña.
Todo ello y en lo que ahora interesa como supuesto claramente singular y específico al régimen general establecido en el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , bien en su redacción originaria, bien a resultas de la modificación actuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, para las disposiciones administrativas de carácter general.
Siendo ello así y resultando de aplicación el régimen establecido en el ordenamiento jurídico urbanístico, debe concluirse que sin ponerse fin a la vía administrativa mediante el obligatorio recurso de alzada debe prosperar la inadmisibilidad hecha valer por las Administraciones codemandadas.
Inadmisibilidad que debe prosperar sin que puedan producir los efectos deseados las invocaciones que comúnmente se exponen adornadas con invocaciones a la tutela judicial efectiva, bien a reabrirse el plazo de recurso bien a que nos hallamos ante una supuesto subsanable bien a que nos hallamos ante un recurso de alzada potestativo cuya naturaleza como tal no tiene cobertura jurídica en el caso presente. Se trata aquí de la impugnación de un acuerdo publicado en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 21 de octubre de 2005, contra el que, según se indicaba en dicha publicación, n poniendo fin a la vía administrativa (sic) se podía interponer recurso de alzada en el plazo de un mes.
Por todo ello, a salvo otras impugnaciones directas o indirectas contra la figura de planeamiento de autos que no adolezcan de la concurrencia de obstáculos procesales y que permitan el análisis de fondo correspondiente, procede declarar la inadmisibilidad referida en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva
.
Por todo ello, la sentencia de instancia declara la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
La representación de Dª Micaela preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 12 de Septiembre de 2008, en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:
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Infracción del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 en relación con los artículos 25 y 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de la jurisprudencia que cita.
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Infracción del artículo 24.1 de la Constitución en relación con los artículos 69.c/ y 25 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y de la jurisprudencia que cita.
La recurrente alega, en síntesis, que no es exigible interponer un recurso de alzada cuando lo que se impugna es una disposición general, por encontrarse prohibido por la normativa básica estatal. Lo contrario, vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la Jurisdicción y derecho a obtener una resolución sobre el fondo.
Termina el escrito solicitando que se estime el recurso, casando la sentencia recurrida, y se acuerde reponer las actuaciones seguidas ante la Sala de instancia para su continuación, tramitación y fallo sobre el fondo del recurso.
Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala de 19 de noviembre de 2008 se acordó admitir a trámite el recurso de casación y la remisión de las actuaciones a esta Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 3 de febrero de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas - G eneralitat de Cataluña y Ayuntamiento de Malgrat de Mar - para que en el plazo de treinta días formalicen su oposición.
El Ayuntamiento presentó escrito de oposición el 20 de marzo de 2009 en el que solicita la desestimación del recurso de casación alegando que las reglas procedimentales de la Ley 30/1992 tienen presente la estructura organizativa de la Administración del Estado y su sistema de distribución de competencias, con referencia a las normas organizativas de la Administración del Estado, mientras que según la normativa de la Comunidad Autónoma de Cataluña el órgano que aprueba una disposición de carácter general tiene superior jerárquico, circunstancia ésta no prevista en la normativa básica estatal.
La Generalidad de Cataluña presentó escrito de oposición el 20 de marzo de 2009, en el que solicita la desestimación del recurso de casación alegando, en síntesis, que la norma autonómica que exige la interposición de recurso de alzada frente a los acuerdos de las comisiones de urbanismo complementa a la Ley 30/1992 en el régimen de recursos y que el artículo 107.3 de esta Ley se habría excepcionado desde la promulgación de las primeras leyes urbanísticas en relación a la aprobación de los instrumentos de planeamiento adoptados por las Comisiones de Urbanismo. Considera además que este Tribunal no puede inaplicar la legislación catalana y en caso de duda debe plantear cuestión de inconstitucionalidad.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 18 de octubre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,
El presente recurso de casación lo interpone Dª Micaela contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 13 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 446/2005 ) que declara inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Sra. Micaela contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 13 de julio de 2005 que dio conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Malgrat de Mar.
Han quedado antes señalados los datos y razones con los que la Sala de instancia fundamenta la inadmisión del recurso contencioso-administrativo (antecedente segundo). Procede entonces que pasemos a analizar los motivos de casación aducidos por la recurrente, cuyo enunciado hemos dejado reseñado en el antecedente tercero.
En el primer motivo de casación se alega, según vimos, la infracción del artículo 107.3 de la Ley 30/1992 en relación con los artículos 25 y 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y la jurisprudencia representada por las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ) y 19 de marzo de 2008 ( 3187/2006 ).
Pues bien, desde ahora queda anticipado que el motivo debe ser estimado; y ello por las mismas razones que expusimos en las sentencia que se citan en el motivo, en las que se hacen unas consideraciones que luego hemos reiterado en pronunciamientos posteriores como son las sentencias de esta Sala de 21 de julio de 2010 (casación 1793/06 ) y 12 de noviembre de 2010 (casación 1879/06 ).
Reiterando una vez más lo razonado en las ocasiones anteriores, extraemos de la sentencia citada de 19 de diciembre de 2007 (casación 4508/2005 ) los siguientes párrafos:
(...) CUARTO.- El primer motivo debe ser estimado.
Los planes de urbanismo son disposiciones de carácter general, y así lo tiene reconocido una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Lo que en este recurso impugna la parte actora es un acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona que da conformidad al Texto Refundido de ciertas modificaciones del Plan General en el Plan Interprovincial PICC de Bolvir.
Se impugna, pues, una disposición de carácter general.
El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que " contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa ".
Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado.
El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española, sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª , que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas", aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v .g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia (artículo 111 de la Ley 30/92 ).
Ni lo dispuesto en el artículo 233 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 ni lo establecido en el 306.2 del de 1992 pueden prevalecer frente a una norma posterior como es el artículo 107.3 de la Ley 30/92 .
QUINTO.- En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran:
A) El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de Julio de 1990 , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de Octubre de 1992.
B) El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de Marzo , cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de Marzo de 2003.
Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92 , pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. (Artículo 149.3 de la C.E .).
Esa interpretación armonizadora es la siguiente:
El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba).
Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de Marzo , es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la exigencia.
En el presente caso, la parte demandante impugna la modificación misma del Plan, no aspectos del mismo acto de aprobación, y, por lo tanto, no rige la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se contenía en la publicación del acto.
SEXTO.- Procede, en consecuencia, declarar haber lugar al recurso de casación, y con revocación de los actos que declararon inadmisible el recurso contencioso administrativo, ordenar que continúe la tramitación del mismo...
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Trasladando esas consideraciones al caso que ahora nos ocupa, vemos que también aquí la recurrente impugna el contenido de la ordenación establecida en el Plan y no aspectos relativos al concreto acto de aprobación. Por tanto, respecto del contenido del Plan objeto de impugnación no opera la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se contenía en la publicación del acto.
La estimación del primer motivo de la casación determina que también deba ser acogido el segundo, pues, en efecto, la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativa ha causado indefensión a la parte recurrente, que se ha visto indebidamente privada del enjuiciamiento de fondo, con vulneración, por tanto, del artículo 24.1 de la Constitución.
Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procedería entonces que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d/ de la Ley de esta Jurisdicción).
Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia requieren la interpretación y aplicación de disposiciones de derecho autonómico, pues el enjuiciamiento de las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbanística Municipal de Malgrat de Mar cuya nulidad se pretende -que son las relativas a las fincas de la recurrente situadas en AVENIDA000 nº NUM000 y en CALLE000 nº NUM001 del Municipio de Malgrat de Mar- requiere no solo la valoración de las pruebas practicadas sino también la interpretación y aplicación de normas de derecho autonómico, como son los preceptos de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , y del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , que resulten de aplicación. Y, siendo ello así, no procede que entremos a dilucidar ese debate, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar ya la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
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Ha lugar al recurso de casación número 3555/2008, interpuesto por Dª Micaela contra la sentencia de fecha 13 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo 446/2005 ), quedando ahora anulada y sin efecto la referida sentencia.
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Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo según proceda sin que pueda ya declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.
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No hacemos imposición de costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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