ATC 369/2007, 12 de Septiembre de 2007
Ponente | Excms. Srs. Casas Baamonde, Delgado Barrio, y Aragón Reyes |
Fecha de Resolución | 12 de Septiembre de 2007 |
Emisor | Tribunal Constitucional - Sección Primera |
ECLI | ES:TC:2007:369A |
Número de Recurso | 6934-2005 |
A U T O
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Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal
el día 4 de octubre de 2005, doña Paloma Ortiz-Cañavate
Levenfeld, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación
del Grupo Parlamentario Popular del Parlamento Vasco, representado por su
Portavoz, don Leopoldo Barreda de los Ríos, y de los parlamentarios
que lo integran, interpuso por la vía del art. 42 LOTC recurso de
amparo contra los acuerdos de la Mesa del Parlamento Vasco de 7 de junio
y 5 de julio de 2005, relativos a la aceptación de la constitución
de los Grupos parlamentarios Eusko Alkartasuna (EA) y Eusko Abertzaleak-Nacionalistas
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Los hechos que han dado lugar al presente recurso son básicamente
los siguientes:
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En las elecciones al Parlamento Vasco celebradas el 17 de abril de 2005,
el Partido Nacionalista Vasco (EAJ-PNV) y el partido Eusko Alkartasuna (EA)
concurrieron como “Coalición EAJ-PNV/EA” en las circunscripciones
de álava y Vizcaya, y como “Coalición EAJ-PNV/EA/Eusko
Abertzaleak” en Guipúzcoa. Ambas coaliciones electorales fueron
consideradas válidamente constituidas por la Administración
electoral y participaron en el proceso electoral compartiendo un mismo representante
general, un mismo representante general suplente, idéntico administrador
general y administrador general suplente ante la Junta electoral, así como
los mismos representantes en el Comité de radio y televisión.
La Junta Electoral de la Comunidad Autónoma de Euskadi otorgó a
ambas coaliciones electorales un tiempo común de 30 minutos de propaganda
electoral gratuita en las radios y televisiones de titularidad pública.
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“Eusko Abertzaleak-Nacionalistas Vascos” figura inscrito
en el Registro de partidos políticos desde octubre de 1986 como partido
domiciliado en Bilbao, aunque no cuenta con actividad política. Según
las noticias periodísticas que acompañan la demanda, la inscripción
de este partido fue promovida por militantes del Partido Nacionalista Vasco
para evitar el uso de esta denominación por parte de los militantes
escindidos de este partido, que finalmente fundaron Eusko Alkartasuna. Desde
la primera Legislatura del Parlamento Vasco el grupo parlamentario en que
se han integrado los diputados del Partido Nacionalista Vasco se ha denominado
precisamente “Eusko Abertzaleak-Nacionalistas Vascos” (EA-NV),
sin que esta coincidencia en la denominación haya generado ningún
tipo de conflicto jurídico.
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Celebradas las elecciones autonómicas, la Coalición EAJ-PNV/EA
obtuvo 11 escaños en Vizcaya y 8 en álava, mientras que la
Coalición EAJ-PNV/EA/Eusko Abertzaleak sumó 10 escaños
en Guipúzcoa. Mediante escrito de 23 de mayo de 2005 los 5 parlamentarios
de Eusko Alkartasuna electos por la coalición EAJ-PNV/EA/Eusko Abertzaleak
(es decir, por Guipúzcoa) solicitaron constituir el “Grupo
Parlamentario Eusko Alkartasuna (EA)”. Al día siguiente, los
16 parlamentarios del Partido Nacionalista Vasco electos por la coalición
EAJ-PNV/EA (esto es, por las provincias de álava y Vizcaya) solicitaron
constituir el “Grupo Parlamentario Eusko Abertzaleak-Nacionalistas
Vascos (EA-NV)”. Por escritos de 27 de mayo y 7 de junio, los 5 parlamentarios
del Partido Nacionalista Vasco electos por la Coalición EAJ-PNV/EA/Eusko
Abertzaleak (es decir, por Guipúzcoa) solicitaron su integración
en este último Grupo. Por su parte, mediante escrito de 25 de mayo
los 3 parlamentarios de Eusko Alkartasuna electos por álava y Vizcaya
en la Coalición EAJ-PNV/EA solicitaron su incorporación al “Grupo
Parlamentario Eusko Alkartasuna (EA)”. De este modo, los 21 parlamentarios
del Partido Nacionalista Vasco electos en cualquiera de las dos coaliciones
solicitaron constituir un grupo parlamentario propio, bajo la denominación “Grupo
Parlamentario Eusko Aberzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)”, mientras
que lo mismo ocurrió con los 8 parlamentarios de Eusko Alkartasuna,
quienes solicitaron constituir el “Grupo Parlamentario Eusko Alkartasuna
(EA)”.
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Mediante Acuerdo de 7 de junio de 2005 la Mesa del Parlamento Vasco
acordó la constitución de ambos Grupos, integrados por 21
y 8 parlamentarios, respectivamente.
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El 14 de junio el Portavoz del Grupo Popular en el Parlamento Vasco
presentó ante la Mesa de la Cámara escrito de reconsideración
contra el Acuerdo anterior. La reconsideración se fundamentaba en
la existencia de un fraude de ley en relación con el art. 19 del
Reglamento del Parlamento Vasco (en adelante, RPV), precepto que impide
la constitución de grupos diversos por parte de parlamentarios “que
hubiesen comparecido en las elecciones bajo una misma coalición”.
Aunque formalmente fueron dos las coaliciones presentadas en los diversos
Territorios Históricos, se adujo que desde un punto de vista material
se trataba de una misma coalición. El escrito de reconsideración
vinculaba este hecho con una infracción del derecho del Grupo Parlamentario
Popular y de sus miembros a acceder en condiciones de igualdad a las funciones
y cargos públicos (art. 23.2 CE). En este sentido, se señaló que
la existencia de más o menos grupos parlamentarios afecta a todos
los demás grupos al incidir en los turnos de los principales debates
parlamentarios, en la presentación de diversas iniciativas parlamentarias
y en la composición de las Comisiones Parlamentarias y de la Junta
de Portavoces. También se señaló que la existencia
de más o menos grupos limita la actuación y presencia parlamentaria
de los demás grupos al disminuir su capacidad de actuación
en iniciativas sometidas a cupos.
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Oída la Junta de Portavoces, por Acuerdo de 5 de julio de 2005
la Mesa del Parlamento Vasco acordó por mayoría rechazar la
reconsideración solicitada y confirmar el Acuerdo anterior. Esta
decisión se basó en que la constitución de los grupos
parlamentarios discutidos se había realizado a partir de dos coaliciones
electorales diferentes y que, en consecuencia, se cumplían los requisitos
establecidos en el art. 19 RPV.
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En base a estos hechos, el recurso de amparo presentado por el Portavoz
del Grupo Popular del Parlamento Vasco se dirige por la vía del art.
42 LOTC contra los dos Acuerdos de la Mesa que han aceptado la constitución
de los Grupos parlamentarios “Eusko Alkartasuna (EA)” y “Eusko
Abertzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)”, a los que atribuye una
vulneración del derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad
y con los requisitos que señalen las leyes a las funciones y cargos
públicos (art. 23.2 CE). La infracción de este derecho, que
se atribuye a interpretación fraudulenta del art. 19 RPV por parte
de la Mesa de la Cámara, se considera que afecta directamente al
Grupo Parlamentario Popular teniendo en cuenta la importancia y trascendencia
de los grupos parlamentarios en la organización y funcionamiento
de la Cámara y que, como ha reconocido este Tribunal en la STC 64/2002,
su creación afecta al núcleo de la función representativa
parlamentaria. La demanda fundamenta la importancia de la constitución
de los grupos parlamentarios en los demás a partir del repaso del
propio Reglamento del Parlamento Vasco, que alude a los grupos parlamentarios
en la regulación de la Junta de Portavoces (arts. 29 y 30 RPV), de
la iniciativa para solicitar comisiones de investigación (art. 31
RPV), de su participación en los principales debates parlamentarios
(investidura, cuestión de confianza, moción de censura y comunicaciones
del Gobierno), así como de la atribución en exclusiva de legitimación
respecto de determinadas iniciativas parlamentarias (presentación
de candidatos a Lehendakari, de enmiendas a proyectos de ley y de mociones
consecuencia de interpelaciones). Además, se aduce que la consideración
de grupo parlamentario es decisiva para determinar el número de miembros
de las Comisiones y de la propia Junta de portavoces, puesto que todos los
grupos tienen derecho a tener al menos un representante. Por todo ello,
se señala que la existencia de más o menos grupos afecta a
todos los demás, ya que reduce o aumenta la importancia de éstos
y permite, como en el presente caso, que el Gobierno cuente con dos grupos,
dos voces y el doble de tiempo para defender su posición o, lo que
es lo mismo, que el Grupo Popular disponga de la mitad de posibilidades
de intervención que la coalición formada por el Partido Nacionalista
Vasco y Eusko Alkartasuna.
Tras repasar la jurisprudencia constitucional relativa al art. 23.2 CE
y, concretamente, las SSTC 64/2002 y 40/2003, y recordar que este precepto
protege el ius in officium de los parlamentarios en los términos
que prevea la ley y en condiciones de igualdad, y que la constitución
de los grupos parlamentarios forma parte del núcleo de la función
representativa parlamentaria amparable a través del art. 23.2 CE,
la demanda fundamenta su pretensión en lo que considera una interpretación
fraudulenta por parte de la Mesa del Parlamento Vasco del art. 19 RPV, que
prohíbe explícitamente la constitución y el fraccionamiento
en grupos parlamentarios diversos de quienes hubiesen comparecido en las
elecciones bajo una misma formación, grupo, coalición o partido
político. En este sentido, se aduce que el Partido Nacionalista Vasco
y Eusko Alkartasuna han decidido concurrir en coalición para concentrar
el voto y para obtener todos los beneficios electorales como si fueran una única
coalición, pretendiendo en cambio obtener, como así ha sido,
todos los beneficios parlamentarios —no sólo los procedimentales,
sino también los económicos— como si hubiesen concurrido
a las elecciones a través de dos coaliciones diferentes. Aunque desde
un punto de vista formal es cierto que éste ha sido el caso, la demanda
sustenta el carácter fraudulento de esta operación a partir
de diversos hechos. Por un lado, se esgrime la utilización instrumental
del partido Eusko Abertzaleak para diferenciar formalmente ambas coaliciones.
En este sentido, se destaca que se trata de un partido que no tiene actividad
política, que fue inscrito por el Partido Nacionalista Vasco para
evitar su utilización por los escindidos de su seno, que está domiciliado
en Bilbao cuando aparece integrado en la coalición que se presenta
en Guipúzcoa, y que desde hace veinticinco años está siendo
utilizada por el Partido Nacionalista Vasco para denominar a su Grupo parlamentario
en el Parlamento Vasco. Por otro lado, el hecho de tratarse materialmente
de una misma coalición se desprende, entre otras cuestiones, del
propio acuerdo de coalición entre el Partido Nacionalista Vasco y
Eusko Alkartasuna —que es único para las tres provincias—,
del Acuerdo de la Junta electoral de la Comunidad Autónoma de 22
de marzo de 2005 concediendo a ambas coaliciones un tiempo común
de propaganda electoral gratuita, así como del proceso electoral
del año 2001, en el que una decisión inicial de la Junta electoral
no concediendo dichos espacios a ninguna de las dos coaliciones en el ámbito
autonómico fue recurrida con éxito por los partidos que las
integran reconociendo que se trataba de una única coalición.
En virtud de todo ello, la demanda de amparo insta al Tribunal el reconocimiento
de la vulneración, por parte de los Acuerdos parlamentarios recurridos,
del derecho del Grupo Parlamentario Popular y de sus integrantes proclamado
por el art. 23.2 CE, así como su reconocimiento a través de
la anulación de tales Acuerdos y del rechazo de la constitución
de los Grupos parlamentarios “Eusko Alkartasuna (EA)” y “Eusko
Abertzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)”.
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Por providencia de 5 de abril de 2006 la Sección Primera del
Tribunal acordó conceder a la parte demandante de amparo y al Ministerio
Fiscal un plazo común de diez días, en virtud de lo previsto
en el art. 50.3 LOTC, para presentar alegaciones en relación con
la posible carencia manifiesta de contenido constitucional [art. 50.1 c)
LOTC] de la demanda.
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Las alegaciones de la representante de los recurrentes, registradas
el 26 de abril de 2006, fundamentan la no concurrencia de esta causa de
inadmisión en el hecho de que la demanda de amparo no convierte al
Tribunal Constitucional en un nueva instancia revisora de la jurisdicción
ordinaria, en que el supuesto planteado no es de mera legalidad y en que
la vulneración aducida no carece notoria y manifiestamente de entidad.
Por el contrario, considera que el recurso presentado pretende que la primera
y única instancia judicial que puede controlar la constitucionalidad
de los actos parlamentarios salvaguarde el “derecho de los ciudadanos
a participar en los asuntos públicos por medio de sus representantes
(art. 23 CE)” y al acceso en condiciones de igualdad a las funciones
y cargos públicos. Tras ratificarse en el contenido de la demanda,
el escrito realiza una serie de consideraciones adicionales aplicando la
jurisprudencia constitucional al caso concreto para acreditar la necesidad
no sólo de admitir a trámite la demanda, sino de estimarla.
Así, se denuncia que los actos recurridos carecen de motivación,
discriminan al Grupo Parlamentario Popular y a sus miembros frente a los
miembros de la Coalición EAJ-PNV-EA en el desempeño del cargo
parlamentario, vulnerando con ello la igualdad entre representantes y el
derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos a
través de los mismos. La discriminación de los recurrentes
tendría su origen en la creación de dos grupos parlamentarios
distintos por parte de parlamentarios que pertenecen materialmente a una única
coalición, tal y como revela, por otra parte, la identidad de los
partidos coaligados y la utilización del mismo logotipo en la página
web del Parlamento Vasco. Dicha discriminación colocaría a
los recurrentes en una clara situación de desventaja e inferioridad
en una serie de institutos parlamentarios. En este sentido, se cita en primer
lugar la regulación de los medios y materiales que el Reglamento
parlamentario asigna a los grupos parlamentarios con independencia del número
de integrantes (art. 21.1 RPV), que lógicamente es la mitad en el
caso de los recurrentes. En segundo lugar, se alude sin carácter
exhaustivo a determinadas actuaciones parlamentarias que pueden llevarse
a cabo por dos grupos parlamentarios y que, por lo tanto, pueden ejercerse
por los grupos constituidos por los Acuerdos recurridos, pero no por el
Grupo Parlamentario Popular con independencia de los escaños obtenidos
(convocatoria y composición de la Junta de portavoces —art.
29.1 RPV—, convocatoria del Pleno —art. 46.1 RPV—, alteración
del orden del día del Pleno y de las Comisiones —arts. 55.3
y 4 RPV—, decisión sobre las modalidades de votación —art.
76 RPV—, decisión sobre la resolución en el Pleno en
la delegación legislativa plena en Comisiones —art. 116.2 RPV—,
decisión sobre la tramitación de urgencia —art. 121
RPV—, y solicitud de convocatoria de las Comisiones). Finalmente,
se menciona que la constitución de los dos grupos parlamentarios
objeto de discusión también perjudica a los recurrentes respecto
a la posibilidad de presentar interpelaciones y preguntas en el Pleno, que
el Reglamento parlamentario somete a un sistema de cupos (arts. 136.2 y
143.2 RPV), lo cual se traduce no sólo en una duplicación
de las posibilidades de control del Gobierno por parte de dichos grupos,
sino que puede llegar a bloquear el ejercicio de esta función por
parte del Grupo Parlamentario Popular.
La situación de desigualdad provocada por los Acuerdos impugnados
también se acredita, en opinión de los recurrentes, por colocar
a los grupos parlamentarios objeto de discusión en una clara situación
de ventaja en determinados institutos parlamentarios. Así, se mencionan
los supuestos en que la normativa parlamentaria exige el concurso de tres
grupos parlamentarios (creación de comisiones de investigación
o encuesta —art. 45.1 RPV—, celebración de sesiones en
días diferentes a los señalados —art. 51.2 RPV—,
sesiones secretas —art. 53.1. c) RPV—, y realización
de debates generales sobre la acción del Gobierno —art. 133.1
RPV—), que en el caso de estos grupos exigen lógicamente el
concurso de otro grupo, mientras que el Grupo Parlamentario Popular requiere
el concurso de otros dos grupos. También se hace referencia a los
debates parlamentarios en que la participación se otorga a los grupos
(suspensión temporal de la condición de parlamentario —art.
89.2 y 6 RPV—, enmiendas a la totalidad a las proposiciones de ley —art.
124 bis, 3 RPV—, elección a Lehendakari —art. 128 RPV—,
debate sobre la política general del Gobierno —art. 132.2 RPV—,
presentación de propuestas de resolución —art. 133.2—,
cuestión de confianza —art. 151.3 b) y c) RPV—, moción
de censura —art. 155.2 RPV—, proposición no de ley —art.
161.1 RPV—, comunicaciones del Gobierno —art. 165.2 y 4 RPV—,
entre otras). En estos casos los grupos discutidos no sólo pueden
intervenir en dos ocasiones, sino que pueden definir estrategias políticas
al cerrar los debates o al situar su intervención antes y después
de la del Grupo Parlamentario Popular.
Los recurrentes también esgrimen, finalmente, que la inadmisión
de la demanda de amparo dejaría impune y sin posibilidades de control
jurisdiccional unos actos parlamentarios que inciden claramente en el principio
democrático y el pluralismo político, y que no sólo
afectan a los representantes políticos, sino también a los
ciudadanos representados, cuyo voto al Partido Popular tiene la mitad del
valor que el voto a la coalición electoral entre el Partido Nacionalista
Vasco y Eusko Alkartasuna, que al disponer de dos grupos parlamentarios
realizan actuaciones y disponen de medios económicos que no están
al alcance del Grupo Popular. En este sentido, se señala que la inadmisión
de la demanda también dejaría impune la eventual decisión
del Partido Popular de constituir dos o más grupos en aquellos Parlamentos
en que dispone de mayoría.
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El día 4 de mayo 2006 fueron registradas las alegaciones del
Ministerio Fiscal instando la inadmisión a trámite de la demanda
por carencia manifiesta de contenido constitucional [art. 50.1 c) LOTC].
Tras recordar que las decisiones impugnadas no rechazan la constitución
de ningún grupo parlamentario, sino que la demanda de amparo se dirige
contra una decisión que interpreta favorablemente el derecho fundamental
de los grupos parlamentarios cuya constitución se ha aceptado, se
subraya que el recurrente está especialmente obligado a fundamentar
en qué medida se le ha lesionado un derecho fundamental. El objeto
del recurso de amparo impide que dicha lesión se base exclusivamente
en la infracción del Reglamento parlamentario, puesto que a pesar
de tratarse de un derecho de configuración legal el art. 23.2 CE
no permite atribuir relevancia constitucional a cualquier infracción
parlamentaria. A partir de estas consideraciones, se aduce que las resoluciones
impugnadas han vulnerado el art. 19 RPV, puesto que a partir de los datos
aportados en la demanda no cabe sino calificar como única la coalición
presentada en todo el territorio vasco. En apoyo de este hecho se esgrime
la identidad de los representantes de las dos coaliciones presentadas y
la composición de las propias candidaturas, en las que en ningún
caso aparecen miembros de Eusko Abertzaleak, lo cual permite afirmar que
estamos ante una única coalición electoral que, en virtud
del art. 19 RPV, no puede dar lugar a dos grupos parlamentarios autónomos.
A pesar de ello, el Fiscal considera que la demanda carece manifiestamente
de contenido constitucional, porque los recurrentes no han acreditado suficientemente
en qué medida constitución de los dos grupos parlamentarios
objeto de debate ha supuesto una lesión de su derecho fundamental
a participar en los asuntos públicos. Así, en el caso de las
Comisiones parlamentarias (art. 31 RPV) se considera que el criterio de
la proporcionalidad que rige en su composición y que se proyecta
en el voto ponderado hacen que sea indiferente, al menos sin un mayor desarrollo
por parte de los recurrentes, si la coalición electoral única
ha podido crear dos grupos parlamentarios diferentes. En el caso de las
Comisiones de investigación y de encuesta (art. 45 RPV) se aduce
que los recurrentes no ven mermada u obstaculizada su iniciativa para crearlas,
puesto que dicha iniciativa no se atribuye con carácter de monopolio
a los grupos parlamentarios. En el caso de las iniciativas parlamentarias
atribuidas a los diversos grupos parlamentarios se esgrime que la demanda
tampoco justifica suficientemente la vulneración del derecho fundamental
invocado, puesto que dichas intervenciones constituyen por lo general una
actividad preparatoria de las votaciones por parte de los parlamentarios
individualmente considerados. Por lo que respecta a las instituciones parlamentarias
cuya iniciativa corresponde en exclusiva a los grupos parlamentarios, se
señala que difícilmente puede existir una lesión del
derecho fundamental de los recurrentes, puesto que la existencia de otros
grupos no incide en su facultad de actuación. Así, en el caso
de las propuestas de Lehendakari se esgrime que el Grupo Parlamentario Popular
puede presentar su propio candidato, al margen de que la propia lógica
del sistema conlleva que los grupos parlamentarios objeto de discusión
presenten un mismo candidato. En el caso de las enmiendas a proyectos de
ley (art. 102 RPV) se señala que al atribuirse a los grupos parlamentarios
en régimen de monopolio los demandantes no han justificado suficientemente
en qué medida la constitución de los grupos objeto de discusión
merma sus facultades de actuación. Finalmente, en el caso de las
interpelaciones (art. 138.2 RPV) se esgrime que tampoco se produce ninguna
limitación del derecho de los recurrentes, puesto que las eventuales
mociones que tienen su origen en las mismas son presentadas por los interpelantes
y no por los grupos parlamentarios. En definitiva, el Ministerio Fiscal
considera que, aún admitiendo la vulneración del art. 19 RPV,
la demanda de amparo no ha aportado una justificación suficiente
de que los Acuerdos impugnados han lesionado el derecho fundamental del
Grupo Parlamentario Popular y de sus miembros reconocido en el art. 23.2
CE, lo cual debe llevar a inadmitir a trámite la demanda por carencia
manifiesta de contenido constitucional.
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El Grupo Parlamentario Popular del Parlamento Vasco y los miembros que
lo integran impugnan en el presente proceso los Acuerdos de la Mesa de la
Cámara vasca de 7 de junio y 5 de julio de 2005 relativos a la constitución
de los Grupos Parlamentarios Eusko Aberzaleak-Nacionalistas Vascos (EA-NV)
y Eusko Alkartasuna (EA). En el encabezamiento y el petitum de la demanda
se aduce para ello que la constitución de estos Grupos vulnera el
derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad y con los requisitos
que señalen las leyes a las funciones y cargos públicos (art.
23.2 CE), derecho que se reivindica tanto para el Grupo recurrente como
para sus miembros. La fundamentación jurídica de esta pretensión
se basa, en términos generales, en que la decisión de la Mesa
parte de una interpretación fraudulenta del art. 19 del Reglamento
del Parlamento Vasco (RPV) que habría permitido la constitución
de dos grupos parlamentarios diferentes a partir de lo que materialmente
era una única coalición electoral (la integrada por el Partido
Nacionalista Vasco y Eusko Alkartasuna para todo el País Vasco),
que sólo formalmente habría concurrido a las elecciones mediante
dos coaliciones distintas (EAJ-PNV/EA en álava y Vizcaya, y EAJ-PNV/EA/Eusko
Abertzaleak en Guipúzcoa). A juicio de los recurrentes, la decisión
de la Mesa afecta directamente a los demás grupos parlamentarios
y, concretamente, al Grupo Popular, lo cual se ejemplifica, como se ha dejado
constancia en los antecedentes, recurriendo a determinados institutos parlamentarios.
Abierto el trámite de alegaciones previsto en el art. 50.3 LOTC,
los demandantes han esgrimido que la constitución de los grupos parlamentarios
objeto de impugnación ha discriminado al Grupo Popular y a sus miembros,
no ha sido motivada por la Mesa de la Cámara y también afecta
al derecho de participación política de los ciudadanos (art.
23.1 CE) al sobredimensionar el protagonismo de las fuerzas políticas
que han impulsado la constitución de los grupos impugnados. A los
efectos de justificar la no concurrencia de la causa de inadmisión
prevista en el art. 50.1 c) LOTC también se señala que la
cuestión suscitada no sólo no es de mera legalidad ni carece
manifiestamente de entidad, sino que debe ser admitida a trámite
para evitar que actos parlamentarios como el recurrido resulten inmunes
al control jurisdiccional, toda vez que contra los mismos sólo es
posible acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional. Por su parte,
el representante del Ministerio Fiscal aduce que, a pesar de haberse vulnerado
el art. 19 RPV, el recurrente no ha acreditado suficientemente que los Acuerdos
impugnados hayan vulnerado su derecho fundamental a participar en los asuntos
públicos y a ejercer las funciones y cargos públicos en condiciones
de igualdad y de acuerdo con los requisitos previstos legalmente, lo cual
debe conllevar la inadmisión a trámite del recurso por carecer
manifiestamente de contenido constitucional.
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Expuestas sucintamente las posiciones de las partes, lo primero que
debemos señalar es que la entrada en vigor de la Ley Orgánica
6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979,
de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, no afecta a la presente resolución.
La disposición transitoria tercera de dicha Ley nos obliga, en efecto,
a resolver las demandas de amparo interpuestas antes de su entrada en vigor
aplicando la normativa anterior. De ahí que, a pesar de haber sido
derogado tácitamente, la ultraactividad del art. 50.3 LOTC nos imponga
resolver en forma de auto la inadmisión de la presente demanda.
Clarificado este extremo, el examen de admisibilidad del recurso debe iniciarse
con la concreta delimitación de nuestro cánon de control.
En este sentido, nuestro análisis debe limitarse a la pretendida
vulneración del art. 23.2 CE, único derecho fundamental aducido
en la demanda de amparo. Aunque nuestra jurisprudencia ha puesto de manifiesto
la íntima conexión existente entre los dos apartados del art.
23 CE [por todas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3; 161/1988, de 20 de
septiembre, FJ 6; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2, y 78/2006, de 13 de
marzo, FJ 3 a)], la alusión genérica, contenida únicamente
con ocasión del trámite del art. 50.3 LOTC, a la incidencia
de los Acuerdos impugnados en el derecho de participación política
de los ciudadanos -por otorgar distinto valor de los votos obtenidos por
las diversas candidaturas- no puede llevarnos a emplear también el
art. 23.1 CE como canon autónomo de control. Como hemos señalado
de forma reiterada (entre otros, STC 55/2001, de 26 de febrero, FJ 2, y
AATC 173/2001, de 28 de junio, FJ 3, y 119/2001, de 8 de mayo, FJ 2), los
términos del debate procesal resultan delimitados por la demanda
de amparo y no pueden ser alterados con ocasión de trámites
ulteriores. Sin que ello impida tener en cuenta la posible incidencia de
los Acuerdos impugnados en el derecho de participación de los ciudadanos,
nuestro análisis debe limitarse a analizar si la vulneración
del art. 23.2 CE aducida por los recurrentes carece manifiestamente de contenido
constitucional [art. 50.1 c) LOTC]. Planteada en estos términos,
la resolución de esta cuestión no puede desconocer que recientemente,
en concreto por Auto de 25 de mayo de 2007, esta misma Sección ha
decidido inadmitir a trámite una demanda similar, registrada con
el núm. 4564-2004, presentada por el Grupo Parlamentario Popular
del Congreso de los Diputados contra sendos Acuerdos de la Mesa de la Cámara
Baja relativos a la constitución del Grupo Parlamentario de Esquerra
Republicana de Cataluña (ERC) en el Congreso. Aunque ambos recursos
tienen su origen en supuestos diferentes, los paralelismos en los argumentos
del Grupo recurrente nos permiten reiterar buena parte de la ratio decidendi
que hemos empleado en esta reciente resolución para decidir la inadmisión
a trámite de la presente demanda.
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Como hemos señalado en el fundamento jurídico segundo
del Auto al que se acaba de hacer referencia, la decisión sobre la
concurrencia de la causa de inadmisión del art. 50. 1 c) LOTC debe
partir de la interpretación que hemos venido haciendo de lo que en
alguna ocasión (SSTC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3 y 40/2003,
de 25 de febrero, FJ 2 a) hemos denominado “garantía añadida” del
art. 23.2 CE, esto es, el derecho fundamental de los parlamentarios y de
los grupos en que se integran a ejercer sus funciones en condiciones de
igualdad y dentro de la legalidad parlamentaria. De esta jurisprudencia,
que se remonta a las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, FJ 3, y 32/1985, de 6
de marzo, FJ 3, y que ha ido desarrollándose sin apenas variaciones
hasta la reciente STC 361/2006, de 18 de diciembre, FJ 2, cabe destacar,
a los efectos del presente proceso, los siguientes extremos.
Por un lado, el derecho reconocido en el art. 23.2 CE protege a sus titulares,
sean éstos parlamentarios individualmente considerados o grupos parlamentarios,
frente a decisiones de las Cámaras que impiden, limitan o perturban
sus funciones parlamentarias básicas ejercidas en el marco de la
legalidad y en condiciones de igualdad. Así, a través de diversas
fórmulas hemos señalado que es posible invocar el art. 23.2
CE frente a actuaciones de las Cámaras que impiden u obstaculizan
artificialmente el ejercicio del núcleo de la función representativa,
que contrarían la naturaleza de la representación o la igualdad
entre los representantes (por todas, SSTC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 3;
y 38/1999, de 23 de marzo, FJ 2). Aunque en este último caso también
se pone de relieve la íntima conexión entre los dos apartados
del art. 23 CE, la igualdad en el ejercicio del cargo parlamentario tiene
su ámbito natural de actuación en la normativa que lo regula,
que debe ser aplicada de igual forma a todos sus destinatarios. En cualquier
caso, lo que resulta constitucionalmente improcedente es que el art. 23.2
CE pretenda ser ejercido por sus titulares frente a actuaciones de las Cámaras
que no inciden negativamente en el núcleo de su función representativa,
ya sea obstaculizándola directa o indirectamente, ya sea discriminándoles
respecto de otros supuestos.
Por otro lado, el ius in officium tutelado por el art. 23.2 CE no implica
un derecho fundamental genérico al respeto de la legalidad parlamentaria.
Son reiterados, en efecto, los pronunciamientos de este Tribunal considerando
que el hecho de tratarse de un derecho de configuración legal no
supone que cualquier infracción de los Reglamentos parlamentarios
pueda considerarse automáticamente vulneradora del derecho fundamental
a ejercer las funciones parlamentarias en los términos que señalan
las leyes. Como hemos señalado, entre otras, en las SSTC 38/1999,
de 22 de marzo, FJ 2, 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2, y 64/2002, de 11
de marzo, FJ 2, sólo son constitucionalmente relevantes, a estos
efectos, aquellas decisiones parlamentarias que afecten al núcleo
de la función representativa parlamentaria. De ahí que las
infracciones del Reglamento parlamentario sólo puedan ser denunciadas
a través del recurso de amparo si las mismas suponen una vulneración
de los derechos fundamentales susceptibles de amparo y, significativamente,
del derecho a ejercer el núcleo de las funciones parlamentarias representativas
en condiciones de igualdad.
Finalmente, de nuestra doctrina también se deduce que los órganos
parlamentarios y, sobre todo, los órganos rectores de las Cámaras
disponen de un margen de maniobra en la interpretación de la legalidad
parlamentaria que este Tribunal no puede desconocer. La autonomía
parlamentaria amparada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza
del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal obligan, en
efecto, a limitar nuestro control a los supuestos de actuaciones parlamentarias
arbitrarias, irrazonables o desproporcionadas, lesivas de los derechos fundamentales
reconocidos en dicho precepto. Sin ir más lejos, este fue el criterio
seguido en la STC 64/2002, de 11 de marzo, relativa a la negativa de la
Mesa del Congreso de los Diputados a considerar constituido el Grupo Parlamentario
del Bloque Nacionalista Galego (BNG) en la Legislatura anterior. Pero también
lo ha sido en la más frecuente jurisprudencia sobre la admisión
a trámite de las iniciativas que la propia normativa parlamentaria
somete a requisitos de tipo material [por todas, SSTC 40/2003, de 25 de
febrero, FJ 2, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3a)]. Como en tantos otros ámbitos,
el empleo de un canon de control de este tipo supone reconocer a los órganos
parlamentarios un margen de interpretación de la normativa que rige
su actuación que no puede ser ignorado por este Tribunal. Ello no
obsta, como es lógico, a que dicha interpretación no deba
ser censurada en los casos en que la misma conlleve una vulneración
de los derechos fundamentales susceptibles de amparo. El que en la STC 64/2002,
de 11 de marzo, hayamos reconocido que el art. 23.2 CE obliga a los órganos
parlamentarios a motivar las decisiones que restringen los derechos fundamentales
reconocidos en su seno (FJ 4), o a interpretar restrictivamente las normas
que puedan suponer una limitación a los mismos (FJ 2), no contradice
lo anterior, puesto que estos deberes tienen su fundamento constitucional
en los propios derechos fundamentales. Son las propias Cámaras, pues,
las que deben interpretar la legalidad parlamentaria, sin que dicha interpretación
pueda ser controlada por este Tribunal al margen de los derechos fundamentales
-
Como en el caso de la constitución del Grupo Parlamentario de
Esquerra Republicana en el Congreso de los Diputados al que se ha hecho
referencia anteriormente, la aplicación de esta doctrina a la presente
demanda nos lleva a inadmitirla a trámite por carecer manifiestamente
de contenido que justifique una decisión sobre el fondo de la misma
por parte de este Tribunal [art. 50. 1 c) LOTC]. Como se ha señalado
anteriormente, el derecho fundamental supuestamente infringido no es sólo
el del Grupo Parlamentario Popular, que ha actuado a través de su
Portavoz, sino también el de los miembros que lo integran, que han
actuado representados por la misma Procuradora que el Grupo parlamentario.
En todo caso, y a diferencia del supuesto que dio lugar a la STC 64/2002,
de 11 de marzo, que ha sido invocada en varios momentos por los recurrentes,
los Acuerdos impugnados no han tenido por objeto la constitución
del Grupo Parlamentario Popular del Parlamento Vasco, sino la de los Grupos
Parlamentarios Eusko Alkartasuna (EA) y Eusko Abertzaleak-Nacionalistas
Vascos (EA-NV). No hay nada en los mismos, por tanto, que incida directamente
en el derecho de los parlamentarios del Partido Popular a constituirse en
grupo parlamentario, derecho que efectivamente forma parte del núcleo
de la función representativa protegible en amparo, pero que en ningún
caso ha podido verse comprometido por los Acuerdos impugnados. El único
derecho fundamental que ha podido verse infringido es, por tanto, el de
ejercer en condiciones de igualdad y de acuerdo con las previsiones legales
las restantes facultades integradas en el ius in officium de los recurrentes.
La demanda vincula la pretendida vulneración de este derecho a una
interpretación fraudulenta del art. 19 RPV por parte de la Mesa del
Parlamento Vasco. Sin embargo, la eventual infracción o, en su caso,
interpretación fraudulenta de la legalidad parlamentaria no abre
automáticamente las puertas al amparo constitucional por vulneración
del art. 23.2 CE, sino que es necesario, como se ha recordado anteriormente,
que dicha interpretación dé lugar a una lesión autónoma
del ius in officium del Grupo recurrente y de los parlamentarios que lo
integran. De ello se deduce que nuestro control no debe centrarse, como
se pretende en la demanda, en si ha existido el fraude de ley denunciado,
sino que debe limitarse a analizar si ha podido producirse una infracción
de dicho derecho fundamental. En este mismo sentido, también debe
tenerse en cuenta que la decisión recurrida se basa en un hecho que
no puede ser cuestionado por este Tribunal, cual es la proclamación
de dos coaliciones electorales distintas en los diversos Territorios históricos.
No habiendo sido recurrida dicha proclamación por los recurrentes,
no resulta ni material ni procesalmente posible emplear el amparo ordinario
del art. 42 LOTC para cuestionar dicho dato y, con él, la interpretación
de la legalidad parlamentaria realizada por la Mesa del Parlamento Vasco.
No corresponde a este Tribunal, en efecto, suplantar la interpretación
del art. 19 RPV realizada por dicho órgano basándose en su
carácter supuestamente fraudulento, sino que únicamente le
compete velar por que dicha interpretación no vulnere el art. 23.2
CE. Procede analizar, por lo tanto, los diversos argumentos empleados por
los recurrentes para otorgar relevancia constitucional a su queja.
Aunque no constituye el núcleo de la demanda, en algún momento
se ha aludido con este propósito a la falta de motivación
de los Acuerdos impugnados. Si bien la práctica del Parlamento Vasco
de limitarse a aportar el acta de la reunión de la Mesa puede suscitar
problemas de motivación formal en algunos supuestos, tal y como hemos
reconocido, entre otras, en las SSTC 40/2003, de 27 de febrero, FJ 6, y
242/2006, de 24 de julio, FJ 5, no puede olvidarse que nuestra jurisprudencia
ha vinculado constantemente dicho deber constitucional de motivación
con la propia limitación del derecho fundamental afectado. La íntima
relación entre las dimensiones formal y material de dicho deber de
motivación en el sentido que es la primera la que hace posible el
control de la segunda nos ha llevado, como hemos recordado anteriormente,
a exigir a los órganos parlamentarios que motiven las decisiones
que restringen los derechos fundamentales reconocidos en el seno del art.
23.2 CE (STC 64/2002, de 11 de marzo, FJ 6), y que interpreten restrictivamente
las normas que pueden suponer una limitación de los mismos (FJ 2).
Pero en todo caso, los eventuales déficits de motivación,
que en el caso que nos ocupa quedan en gran medida compensados por el acta
del Acuerdo que rechaza el escrito de reconsideración, en el que
se alude expresamente a la existencia de dos coaliciones electorales independientes, únicamente
podrían tener relevancia constitucional en el caso que la interpretación
de la legalidad parlamentaria fuese susceptible de vulnerar el derecho aducido
por el recurrente, cuestión ésta que analizaremos en el próximo
Fundamento Jurídico.
Si la eventual ausencia de motivación no es susceptible, por lo
tanto, de dar por sí misma relevancia constitucional a unos Acuerdos
basados en una determinada interpretación de la legalidad parlamentaria,
lo mismo cabe decir de la teórica impunidad en que, a juicio del
recurrente, quedarían dichos Acuerdos si se inadmitiese a trámite
la presente demanda. Aunque se trata de un argumento accesorio que únicamente
se emplea en las alegaciones a las que se refiere el art. 50.3 LOTC, es
evidente que no puede ser acogido sin desnaturalizar el recurso de amparo
previsto en el art. 42 LOTC. En efecto, tal y como hemos señalado
en el Auto del pasado 25 de mayo al que nos hemos referido anteriormente,
la ausencia de una vía judicial previa que deba ser agotada antes
de acudir en amparo ante este Tribunal disminuye lógicamente las
posibilidades de control jurisdiccional de las decisiones parlamentarias
sin fuerza de ley. Pero este hecho no justifica que deba admitirse a trámite
toda demanda que invoque la vulneración de un derecho fundamental
ni que sea posible ampliar esta modalidad de amparo para permitir la impugnación
de decisiones parlamentarias no susceptibles de vulnerar derechos fundamentales.
Ello no sólo implicaría una desnaturalización de nuestra
jurisdicción de amparo, sino que también supondría
una inevitable intromisión en la autonomía parlamentaria constitucionalmente
garantizada que este Tribunal también debe preservar.
-
Descartado que la posible falta de motivación de los Acuerdos
impugnados y los efectos de una eventual inadmisión de la demanda
puedan justificar que no concurre la causa de inadmisión prevista
en el art. 50.1 c) LOTC, debemos pronunciarnos sobre lo que sin duda constituye
el núcleo principal del presente juicio de admisibilidad: que los
Acuerdos impugnados sean susceptibles de vulnerar el art. 23.2 CE invocado
por los recurrentes. Para ello, debemos comenzar recordando que la vertiente
de este derecho fundamental que puede verse afectada es la que garantiza
al grupo parlamentario recurrente y a los miembros que lo integran el ejercicio
de las facultades que forman parte del núcleo de las funciones parlamentarias
representativas en condiciones de igualdad y legalidad. Descartado, como
se ha señalado anteriormente, que los Acuerdos impugnados hayan afectado
al derecho a constituirse en grupo parlamentario, la única posibilidad
de admitir a trámite la demanda conduce a considerar que la constitución
de los Grupos EAJ-PNV/NV y EA es susceptible de vulnerar el derecho fundamental
del Grupo Parlamentario Popular y de sus miembros a ejercer otras funciones
parlamentarias básicas en condiciones de igualdad y de acuerdo con
la normativa que las regula. El examen de las alegaciones formuladas por
los recurrentes para sustentar su pretensión permite descartar, sin
embargo, que tal posibilidad se haya producido.
La demanda de amparo alude, en primer lugar, a la importancia de los grupos
parlamentarios en el parlamentarismo actual para justificar que la interpretación
del art. 19 RPV realizada por la Mesa del Parlamento afecta directamente
a todos los grupos y, concretamente, al Grupo Popular. Una argumentación
tan genérica, sin embargo, resulta insuficiente para otorgar relevancia
constitucional a la demanda, puesto que permitiría trasladar a la
jurisdicción de amparo prácticamente cualquier disputa que
afecte a la existencia o actuación de los grupos parlamentarios.
Para demostrar la repercusión de la decisión recurrida en
los restantes grupos la demanda también se refiere, en segundo lugar,
a una serie de instituciones parlamentarias que, en su opinión, se
ven afectadas por la constitución de los Grupos parlamentarios impugnados.
El análisis del régimen jurídico de tales instituciones,
sin embargo, permite descartar que la existencia de dichos Grupos vulnere
el derecho de los recurrentes a ejercer su ius in officium, puesto que no
limita las posibilidades de ejercer las facultades que el Reglamento parlamentario
concede al Grupo Parlamentario Popular y a sus miembros. Así, la
incidencia de la existencia de dichos Grupos en la composición de
la Junta de portavoces y de las Comisiones parlamentarias no repercute negativamente
en las facultades de los recurrentes, por cuanto el sistema de voto empleado
es el ponderado en el primer caso (art. 29.2 RPV) y el mayoritario en una
composición que tiene en cuenta la importancia numérica de
cada grupo en el segundo (art. 31 RPV). Por su parte, en el caso de las
restantes figuras parlamentarias mencionadas en la demanda cabe señalar
que los Acuerdos impugnados no afectan negativamente al ius in officium
de los recurrentes, puesto que el reconocimiento de los Grupos impugnados
no limita sus posibilidades de ejercerlo. Así, la facultad de presentar
candidatos a Lehendakari, enmiendas de totalidad a los proyectos de ley
o mociones resultantes de interpelaciones no se ven mermadas por cuanto
se atribuye a los grupos parlamentarios individualmente considerados (arts.
45.1, 102.3 y 138 RPV, respectivamente). Lo mismo cabe decir respecto de
la facultad de intervenir en los debates que se producen con ocasión
de la sesión de investidura, de la presentación de una cuestión
de confianza o de una moción de censura, así como en los debates
de política general, que tampoco puede verse impedida o limitada
al atribuirse también a los grupos parlamentarios con independencia
de su tamaño (arts. 128, 151.3, 155 y 132.2 RPV, respectivamente).
Sin necesidad de pronunciarnos sobre si en todos los casos forman parte
del núcleo de la función representativa protegido por el art.
23.2 CE, los Acuerdos impugnados no han supuesto, pues, ninguna merma de
las facultades enumeradas a título ejemplificativo por los recurrentes,
puesto que no han afectado sus posibilidades de actuación en tanto
que Grupo parlamentario.
Frente a lo aducido con ocasión del trámite del art. 50.3
LOTC, los recurrentes tampoco han padecido ningún tipo de discriminación
respecto a los Grupos cuya constitución se ha recurrido, puesto que,
como hemos recordado anteriormente, la igualdad a la que se refiere el art.
23.2 CE se proyecta sobre los requisitos legales que afectan al ejercicio
del ius in officium. Puesto que los recurrentes no se han dirigido contra
una aplicación desigual de la normativa parlamentaria, sino contra
los efectos que se derivan de la constitución de los Grupos impugnados,
efectos que, como se ha visto, no merman la capacidad de actuación
de los recurrentes, no es posible aducir ningún tipo de discriminación.
Los Acuerdos impugnados tampoco contrarían la naturaleza de la función
representativa o la igualdad de los representantes, puesto que se limitan
a reconocer el derecho de los parlamentarios electos en las coaliciones
EAJ-PNV/EA y EAJ-PNV/EA/Eusko Abertzaleak a integrarse en dos grupos parlamentarios
distintos. El que este reconocimiento implique que los parlamentarios integrados
en cada uno de dichos Grupos tengan las mismas posibilidades de actuación
que los miembros del Grupo recurrente no supone ninguna merma de tales garantías.
Aducir, como hacen los recurrentes, que los Grupos cuya constitución
se impugna disponen de más medios y materiales para desempeñar
sus funciones y que pueden ejercer con más facilidad las potestades
que el Reglamento parlamentario atribuye a dos o tres grupos parlamentarios
no sólo supone desconocer que el Grupo recurrente dispone de las
mismas posibilidades de actuar que si tales grupos no se hubiesen constituido,
sino que presupone un ejercicio absolutamente coincidente y coordinado de
las facultades de estos últimos que no es jurídicamente necesario
teniendo en cuenta la libertad del mandato parlamentario y la consiguiente
prohibición del mandato imperativo. Considerar, como hacen los recurrentes,
que los Grupos parlamentarios cuya constitución se ha impugnado tienen
la doble capacidad de intervención que el Grupo recurrente, que ello
se traduce necesariamente en un mayor apoyo parlamentario del Gobierno y
en una merma de las posibilidades de control de este último, y derivar
de ello que el valor de los votos obtenidos por las candidaturas del Partido
Popular tienen la mitad del valor que los obtenidos por los parlamentarios
integrados en dichos Grupos supone ignorar que el proceso electoral se ha
desarrollado a partir de la proclamación de coaliciones electorales
distintas y parte de una premisa errónea en un sistema parlamentario
como el vigente en el País Vasco, en el que la prohibición
del mandato imperativo impide dar por supuesta la confluencia de los diversos
grupos en el ejercicio de las funciones parlamentarias. Por todo ello, no
es posible considerar que la constitución de los Grupos parlamentarios
impugnados sea susceptible de vulnerar ninguna de las facultades integradas
en el ius in officium del Grupo recurrente y de sus miembros.
Por lo expuesto, la Sección
A C U E R D A
Inadmitir el presente recurso de amparo.
Madrid, a doce de septiembre de dos mil siete.
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STC 108/2016, 7 de Junio de 2016
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ATSJ Comunidad de Madrid 2/2017, 10 de Enero de 2017
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Anexos. Jurisprudencia. Índice temático-cronológico
...de 20 de mayo STC número 40/2003, de 27 de febrero STC número 168/2004, de 6 de octubre STC número 78/2006, de 13 de marzo ATC número 369/2007, de 12 de septiembre STC número 31/2010, de 28 de junio STC número 44/2010, de 26 de julio STC número 14/2013, de 31 de enero STC número 66/2013, de......
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Bienes muebles e inmuebles
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