STS, 3 de Junio de 2011

El recurso contencioso-administrativo nº 74/2002 se interpuso, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, por la misma parte ahora recurrente contra el acto de aprobación y ejecución del proyecto denominado "Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos de Talavera", a instancia de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de Castilla-La Mancha, en el término municipal de Talavera de la Reina (Toledo).

Mediante Sentencia de 11 de julio de 2005 , la Sala de instancia acuerda en el fallo lo siguiente

Que debemos desestimar y desestimamos el Recurso Contencioso-Administrativo formulado por DON Alfonso , DON Camilo , DOÑA Loreto Y DOÑA Regina , contra la aprobación y ejecución del Proyecto "Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos de Talavera de la Reina" de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente. Sin costas

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Interpuesto recurso de casación, por Sentencia de esta Sala y Sección de 8 de septiembre de 2009 , se acuerda lo siguiente

Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 5194/05, interpuesto por D. Alfonso , D. Camilo , Dª Loreto y Dª Regina , contra la sentencia dictada el 11 de julio de 2005, y en el recurso contencioso administrativo nº 74/02 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , y en consecuencia: 1º.- Revocamos dicha sentencia. (...) 2º.- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 74/02 interpuesto por dichos demandantes contra la resolución del Sr. Consejero de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 23 de Mayo de 2001 que aprobó el proyecto de adquisición de terrenos, redacción del proyecto, ejecución de las obras correspondientes al Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos de Talavera (Area de Gestión nº 8, Talavera). (...) 3º.- Declaramos dicha resolución aprobatoria del Proyecto disconforme a Derecho y anulamos. (...) 4º.- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación

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En ejecución de la expresada sentencia se dictan dos providencias de 21 y 23 de abril de 2010 que tienen por personadas en la ejecución al Consorcio y al Ayuntamiento, ahora recurridos, en coherencia con otra providencia de 12 de abril anterior. Esas dos providencias fueron impugnadas en suplica, y el recurso resuelto, y desestimado, mediante el auto de 19 de mayo de 2010 .

Por otro lado, mediante providencia de 19 de mayo de 2010 se acordó que la Junta de Comunidades prosiguiera con la ejecución de la sentencia. Esta providencia fue impugnada en suplica y el recurso resuelto, y desestimado, mediante auto de 11 de junio de 2010

Han comparecido como partes recurridas, y formulado escrito de oposición al recurso, las representaciones procesales del Consorcio de Servicios Públicos Medioambientales de la provincia de Toledo, el Ayuntamiento de Talavera de la Reina y la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha.

Acordado señalar día para votación y fallo, se fijó a tal fin el día 1 de junio de 2011, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

En esta casación se cuestiona la conformidad a derecho de dos resoluciones dictadas por la Sala de instancia en ejecución de sentencia. La primera -- Auto de 19 de mayo de 2010 -- permitiendo la personación en ejecución de quién no fue parte en el recurso contencioso administrativo. Y la segunda -- Auto de 11 de junio de 2010 -- acordando proseguir los trámites para la ejecución de la Sentencia, de 8 de septiembre de 2009, dictada por esta Sala Tercera en el recurso de casación nº 5194/2005 .

Resulta obligado remitirnos a los antecedentes primero a quinto de esta resolución, en los que ya señalamos el contenido de los autos recurridos que desestimaron sendos recursos de súplica interpuestos contra las providencias anteriores que acordaron, respectivamente, la personación en la ejecución y la prosecución de la ejecución.

Interesa antes de nada hacer una consideración preliminar sobre el singular contenido de este recurso de casación. Se trata de una casación en la que la proximidad temporal de ambas resoluciones -- autos de 19 de mayo y 11 de junio de 2010 -- ha hecho que se interpongan sendos recursos de súplica contra esas dos resoluciones judiciales, dictadas ambas en ejecución de sentencia pero que tienen un contenido propio, diferente e independiente la una de la otra. Y que, desde luego, bien podrían haber dado lugar, sin esa concurrencia temporal, a dos recursos de casación diferentes.

Por ello no es de extrañar que el recurso de casación siga una singular metodología en su exposición. Dividido en dos grandes apartados. En el primero se hacen una serie de consideraciones, pues no se estructura propiamente en motivos, relativas al auto de 19 de mayo de 2010 . Y en el segundo las consideraciones se dirigen contra el otro auto de 11 de junio de 2010 .

Antes de analizar los motivos que se aducen respecto de una y otra resolución recurridas, debemos dar respuesta a la objeción procesal que formula la Administración autonómica recurrida por considerar que lo suscitado por la recurrente excede, a tenor de lo dispuesto por el artículo 87.1.c) de la LJCA , de los límites legales de la impugnación de una resolución dictada en ejecución de sentencia.

De modo que nuestra prioridad ha de ser, antes de nada, fijar los contornos en los que ha de moverse nuestra decisión jurisdiccional cuando se trata de resolver un recurso de casación contra una resolución judicial dictada en ejecución de sentencia, para determinar si concurren en ambas resoluciones, en ninguna, o sólo en alguna de ellas.

Esta Sala viene declarando respecto de los recursos de casación interpuestos contra autos dictados en ejecución de sentencia que, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado c) del artículo 87.1 de la Ley de esta Jurisdicción, sólo son susceptibles de casación cuando resuelven cuestiones no resueltas en aquella o se oponen a los términos del fallo que se ejecuta, y, por tanto, los motivos de casación se han de articular a partir de ese presupuesto legal necesario e ineludible. Dicho en términos legales, el artículo 87.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción abre el recurso de casación, en los mismos supuestos previstos en el artículo 86 , a los autos " recaídos en ejecución de sentencia ", pero no a todos estos autos o resoluciones de cumplimiento de lo mandado por la sentencia, sino únicamente cuando " resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta ".

Esta singularidad de los motivos que pueden invocarse respecto de este tipo de autos, se proyecta no sólo sobre el contenido del auto recurrido, haciendo inviable su impugnación cuando se rebasan tales límites, sino también sobre los motivos que se esgrimen en casación, de modo que esta Sala no puede tomar en consideración los motivos y argumentos, expuestos en el escrito de interposición, relativos a cuestiones que exceden de tal delimitación.

El contraste de este tipo de recursos de casación con los demás es que ahora nos encontramos en ejecución de una sentencia y, por tanto, no se trata de enjuiciar la actuación del Tribunal de instancia, bien al juzgar, bien al proceder, objetivo al que responden los motivos del artículo 88.1 LJCA , sino de garantizar la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo (por todos, Auto de la Sección Primera de esta Sala de 24 de abril de 2003 ).

En este sentido, la STC núm. 99/1995, de 20 de junio , nos ha indicado que « la simple lectura de tales causas evidencia, pues, que la única finalidad que persiguen este tipo de recursos radica, estrictamente, en el aseguramiento de la inmutabilidad del contenido de la parte dispositiva del título objeto de ejecución, evitando, de este modo, que una inadecuada actividad jurisdiccional ejecutiva pueda adicionar, contradecir o desconocer aquello que, con carácter firme, haya sido decidido con fuerza de cosa juzgada en el previo proceso de declaración ».

Acorde con los contornos que hemos descrito en el anterior fundamento, las cuestiones que ahora se suscitan son dos, en simetría con las dos resoluciones impugnadas.

En primer lugar, si pueden personarse en la ejecución de la sentencia aquellos que no fueron parte procesal en el recurso contencioso administrativo, concretamente el Ayuntamiento de Talavera de la Reina y el Consocio de Servicios Públicos Medioambientales de la Provincia de Toledo.

Y, en segundo lugar, si la ejecución de la sentencia demanda el cierre del Centro de Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos o, por el contrario, permite su normal funcionamiento mientras se elabora una evaluación ambiental que contenga estudio de alternativas y luego se vuelva a aprobar el proyecto.

En ambos casos esencialmente se suscitan cuestiones que sí afectan al contenido del artículo 87.1.c) de la LJCA en los términos antes citados, toda vez que la disputa versa sobre la constitución de la relación jurídico procesal en la fase de ejecución, y sobre el alcance exacto del fallo de la sentencia. Si bien, conviene insistir que no abordaremos aquellas cuestiones que excedan de los límites expuestos bien por suscitar aspectos accesorios, o bien por plantear cuestiones nuevas ajenas al sentido de tal restricción.

El alegato esgrimido para combatir el auto de 19 de mayo de 2010 , relativo a la personación en la ejecución por quién no fue parte en el recurso contencioso administrativo, no puede prosperar, por las razones que seguidamente se expresan.

La resolución del asunto debe arrancar enunciando el marco normativo aplicable al caso, que viene dado por lo dispuesto en los artículos 72.2 y 109.1 de la LJCA.

Con carácter general, el citado artículo 72.2, inciso primero, de nuestra Ley Jurisdiccional dispone que la anulación de una disposición general producirá efectos para todas las personas afectadas . Esta expresión " personas afectadas " se reitera, por lo que hace al caso, en el también citado 109.1 para distinguir, en este último, a tales personas de las partes procesales .

Sobre el alcance de esta expresión " partes afectadas " resulta obligada la cita de la Sentencia del Pleno de la Sala Tercera de 7 de junio de 2001 (recurso de casación nº 2492/2003 ). Si bien debemos hacer una importante matización respecto del contenido de la indicada sentencia. Entonces se trataba de la legitimación para intervenir en el proceso de ejecución como parte activa, y ahora se trata de personarse como parte pasiva, es decir, del lado de la Administración. Allí se personaba en la ejecución quién en el proceso declarativo hubiera sido parte recurrente, y ahora se persona quién hubiera sido parte recurrida.

Este matiz, por tanto, no se limita sólo una diferencia subjetiva, ahora se trata de una Administración, y entonces era un particular, sino que tiene fundamentalmente una trascendencia objetiva, es decir, afecta a la posición y caracterización procesal que hubieran ostentado en el proceso.

Lo dicho hasta ahora revela que ninguna relación guarde, por tanto, la personación del Ayuntamiento y del Consorcio, ahora recurridos, con el ejercicio de ninguna acción pública, ni urbanística, ni con la diluida acción medioambiental.

Pues bien, la expresión " personas afectadas " ha de comprender aquéllas que puedan ver lesionados o perjudicados sus derechos o sus intereses legítimos por efecto de la ejecución o de la inejecución de la sentencia. Y resulta ineludible considerar como personas afectadas al Consorcio y al Ayuntamiento del lugar donde se encuentra el centro de tratamiento de residuos, a tenor del citado artículo 109.1 de la LJCA .

Esta norma en su aplicación, al lado pasivo, de la relación procesal no demanda ni una constancia de la imposibilidad o dificultad para haber comparecido como recurrida, ni precisa dar razón alguna sobre las causas por las que no se acudió al proceso declarativo. Ni lo hemos exigido para el ejercicio de la legitimación activa en la fase de ejecución ni, en consecuencia, lo exigimos para la legitimación pasiva en la misma fase, pues en ambos casos se trata de la aplicación de la misma norma contenida en el mentado artículo 109.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

En efecto, la norma que contiene el artículo 109.1 de tanta cita ha de ser interpretada, en correspondencia con lo que venimos haciendo, en un sentido amplio compresivo de todos los intereses concernidos. Repárese que en ambos supuestos, cuando la personación afecta al lado activo o pasivo, se pretende lo mismo: que la sentencia se cumpla en sus propios términos. Si bien el lugar de observación de la cuestión varía, las ópticas son muy diferentes, al estar ligadas a la posición procesal que se ostenta.

Cuánto venimos señalando se inspira también en la propia exposición de motivos de la Ley cuando señala, en el apartado VI punto 3 , que " la Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las sentencias desde siempre una de las zonas grises de nuestro sistema ("porque) sus prescripciones entroncan directamente con la tutela judicial efectiva (...) que conlleva el derecho a la ejecución puntual de lo fallado ". La tutela judicial y el equilibrio procesal entre las partes podría resentirse si se imponen requisitos no previstos en la norma para la personación pasiva en la ejecución, en comparación con nuestra jurisprudencia para la legitimación activa.

Sin que, por lo demás, pueda tener aplicación el artículo 13 de la LEC que se invoca, pues cuando nuestra Ley Jurisdiccional tiene una relación completa y acabada al respecto en los términos que hemos expuesto no procede dicha supletoriedad. Y en todo caso la norma contenida en dicho precepto no se refiere a la ejecución de sentencias ni se opone a cuanto hemos expuesto.

Por otro lado, respecto del auto de 11 de junio de 2010 procede estimar los motivos o razones invocadas y declarar que ha lugar al recurso de casación, porque la ejecución de la sentencia pasa por el cierre de la planta de residuos para que se elabore el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental con carácter previo a la aprobación del proyecto de obras.

Recordemos, antes de continuar, que la citada resolución recurrida, de 11 de junio de 2010, desestima la súplica interpuesta contra la providencia que acuerda proseguir los trámites para la ejecución de la Sentencia, de 8 de septiembre de 2009, dictada por esta Sala Tercera en el recurso de casación nº 5194/2005 . Y conviene recoger lo que, al hilo de dicha impugnación, declara la Sala de instancia que «desde la inteligencia de lo alegado y de la Sentencia dictada por el Supremo, lo que procedía es seguir con el incidente normal de ejecución lo que se hizo por providencia de fecha 19 de Mayo de 2010, que es la resolución judicial que se impugna. Ciertamente dicha resolución por su contenido y alcance, excluye el cierre automático e inmediato del Centro de residuos que pretende la parte actora; como las demás pretensiones conexas. Y ello porque lo que resulta de la Sentencia del Tribunal Supremo es la anulación de un proyecto (declaración de alcance jurídico-formal), que a juicio de la Sala, nada le impide a la Administración, retrotraer actuaciones y reiniciar al proceso para su ulterior aprobación en los términos que legalmente correspondan; y todo ello según los informes emitidos por la Administración autonómica y el propio Consorcio; que en ningún caso justificarían como primera y única medida el cierre de la instalaciones, con todas las consecuencias medio- ambientales y económicas que implicaría el mismo, siendo a tal fin dichos informes concluyentes sobre el profundo efecto negativo que el cierre del centro de tratamiento de residuos urbanos conllevaría». Y añade que «Adviértase que estamos ante una infraestructura ya establecida; de alcance medio-ambiental; de gran relevancia jurídico-publica; cuya declaración de ilegalidad judicial, no puede originar, salvo razones de interés público superior, su cierre inmediato con el vacio prestacional que dicho centro representa para el interés común; (...) Frente a ello, no pueden prosperar los intereses de las partes, legítimos por la Sentencia obtenida, pero no superiores para obtener por vía ejecutiva un cierre del centro de transferencia de residuos urbanos, según los perjuicios jurídico-públicos y vecinales que ello pueda ocasionar; sin que los actores, más allá, de sus alegaciones abstractas, hayan aportado prueba alguna sustancial y técnica, que nos permita llegar a una conclusión distinta».

Cuando la sentencia de esta Sala Tercera, que se trata de ejecutar, acuerda, en su parte dispositiva, que la aprobación del proyecto de centro de tratamiento de residuos urbanos de Talavera es " disconforme a Derecho " y " anulamos " , porque, según declara en el fundamento sexto, se omitió un trámite esencial que es la elaboración de la evaluación de impacto ambiental previa, lo que quiere decirse es que dicho centro o planta de tratamiento de residuos ha quedado sin cobertura jurídica alguna para seguir funcionando.

Esta privación de cobertura jurídica comporta el cierre de la instalación, pues ésta es la consecuencia natural e inherente al pronunciamiento de la sentencia, que ha declarado la nulidad del proyecto por falta de " previa " evaluación ambiental, que contenga alternativas de emplazamiento. Téngase en cuenta que la evaluación ambiental no es un mero requisito formal, sino que cumple una trascendente función cual es introducir en el procedimiento administrativo la variable ambiental que ha de ser considerada a la hora de adoptar la decisión sobre dicho proyecto.

La solución contraria a la expuesta comportaría que el centro de tratamiento de residuos siguiera en funcionamiento a pesar de haber sido anulado el proyecto de aprobación y ejecución del mismo, lo que supondría, además de un incumplimiento flagrante de la sentencia dictada, que la instalación realizara su actividad al margen del Derecho, pues su instalación se encuentra huérfana de amparo jurídico.

No podemos compartir, por tanto, la ponderación de intereses que hace la Sala de instancia en la resolución recurrida, en los términos que hemos transcrito en el fundamento séptimo.

Las sentencias están para cumplirse en sus propios términos ex artículo 118 de la CE , a salvo las casos de imposibilidad legal o material ex artículo 105 de la LJCA que no hacen al caso, pues constituye la propia esencia de la potestad jurisdiccional juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado (artículo 117.3 de la CE ). Sin que su acatamiento y cumplimiento pueda someterse a una suerte de ponderación de intereses sobre si dicha ejecución conviene o no al interés público.

No se dictan sentencias y luego se valora si el interés público demanda su cumplimiento y ejecución. El interés público superior es el cumplimiento del núcleo de la potestad jurisdiccional, constitucionalmente establecido, que demanda que la decisión judicial firme se cumpla, y que las infracciones normativas que se han declarado tengan las consecuencias previstas en la sentencia que se pretende ejecutar.

En este sentido, la presencia de interés público que se invoca en la resolución recurrida no puede subsanar la invalidez apreciada y declarada en un sentencia juridicial firme. El interés público no puede esgrimirse para dejar de cumplir una sentencia firme. Concurre, en definitiva, un interés superior que afecta a la propia configuración del Estado de Derecho que exige que lo decidido por los jueces y tribunales se ejecute en sus propios términos.

Cómo tempranamente declaró el Tribunal Constitucional, en Sentencia 67/1984, de 7 de junio « difícilmente puede hablarse de la existencia de un Estado de Derecho cuando no se cumplen las sentencias y resoluciones judiciales firmes, y de aquí que el artículo 118 de la Constitución establezca que: "Es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, así como prestar la colaboración requerida por éstos en el curso del proceso y en la ejecución del mismo". Cuando este deber de cumplimiento y colaboración -que constituye una obligación en cada caso concreto en que se analiza- se incumple por los poderes públicos, ello constituye un grave atentado al Estado de Derecho, y por ello el sistema jurídico ha de estar organizado de tal forma que dicho incumplimiento -si se produjera- no pueda impedir en ningún caso la efectividad de las sentencias y resoluciones judiciales firmes"».

En consecuencia, procede declarar que ha lugar al recurso de casación respecto del auto de 11 de junio de 2010 , y en consecuencia procede el cierre del centro de tratamiento de residuos hasta tanto no se de cumplimiento efectivo a la sentencia. Es decir, se elabore una evaluación ambiental que contenga estudio de alternativas de emplazamiento y tomando en cuenta su contenido se apruebe el correspondiente proyecto. Sin que en este momento, por lo demás, pueda hacerse ningún pronunciamiento sobre los demás pedimentos contenidos en el escrito de interposición, que habrán de resolverse en ejecución de la sentencia y que, en todo caso, exceden de los contornos que hemos expuesto al inicio de los fundamentos de esta resolución.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no se hace imposición de las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,