STS, 14 de Abril de 2011
| Ponente | OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2011:2087 |
| Número de Recurso | 228/2008 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
S E N T E N C I A
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: SEXTA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Octavio Juan Herrero Pina
Magistrados:
D. Luis María Díez Picazo Giménez
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Carlos Lesmes Serrano
D. Agustín Puente Prieto
En la Villa de Madrid, a catorce de abril de dos mil once.
Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia de 20 de noviembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 3ª) en el Recurso Nº 91/2006 , por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Ezequiel contra la Resolución del Ministerio de Justicia de 10 de noviembre de 2005, por la que se le denegó la concesión de la nacionalidad española por razones de orden público o de interés nacional. Ha sido parte recurrida Don Ezequiel , representado por el Procurador de los Tribunales Don Carlos Gómez-Villaboa Mandri.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de noviembre de 2007 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo:
"FALLAMOS 1.- Estimar el recurso. 2) Anular la resolución recurrida y declarar el derecho de la parte actora a que le sea concedida la nacionalidad española. 3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas".
Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por el Abogado del Estado, manifestando su intención de interponer recurso de casación, que se tuvo por preparado por providencia de 5 de diciembre de 2007, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Con fecha 28 de enero de 2008 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer un motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , por infracción del artículo 22.4 del Código Civil , así como por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al significado del requisito de buena conducta cívica, solicitando la estimación del recurso y que se case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia.
Admitido a trámite el recurso por Auto de fecha 10 de julio de 2008, se dio posterior traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, el cual fue presentado el 22 de diciembre de 2008, solicitando la desestimación del recurso, con imposición de las costas causadas.
Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 13 de abril de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina , Magistrado de la Sala.
Formulada solicitud de reconocimiento de la nacionalidad española por Don Ezequiel , nacional de Jordania, le fue denegada por resolución del Ministerio de Justicia de 10 de noviembre de 2005, atendiendo a razones de orden público o de interés nacional:
"teniendo en cuenta las razones de orden público o interés nacional que concurren en este caso, en atención al círculo de relaciones y las actividades del peticionario".
No conforme con ello el interesado interpuso recurso contencioso administrativo ante la Audiencia Nacional, en el que recayó sentencia de 20 de noviembre de 2007 en el sentido estimatorio antes descrito. Contiene dicha sentencia la siguiente fundamentación jurídica (que transcribimos a continuación en cuanto interesa a los efectos del presente recurso de casación):
"[...] el recurrente nació en Hebrón (Palestina), siendo titular de un pasaporte jordano expedido en 1994, que caducaba el 1-11- 1999. Nace en 1954, y en 1974 se traslada a España, donde cursa los estudios de Medicina, realizando posteriormente la especialidad de Urología. Reside legalmente desde 1987 y en 1992 se casa con una ciudadana española, con la que tiene dos hijas. Figura inscrito en el padrón de habitantes del municipio de Sevilla, y en la causa se ha aportado una serie de documentos que acreditan su integración social (certificado del Colegio Oficial de Médicos de Sevilla, informe del Hospital de San Sebastián de Écija e informes del colegio de Sevilla donde asisten sus hijas).
La solicitud de nacionalidad origen de la litis se presentó el 24-2-1999, siendo así que en su tramitación han informado favorablemente el Ministerio Fiscal y el Magistrado-Juez Encargado.
Ya vimos más arriba que la denegación administrativa se funda en "razones de orden público o de interés nacional". Se trata ahora de verificar tales razones y si la resolución puesta en entredicho es o no conforme a Derecho. A este propósito es de ver que en el expediente administrativo obran dos informes de 1999, uno del Centro Superior de Información de la Defensa (CESID), y otro de la Comisaría General de Extranjería y Documentación (Dirección General de la Policía, Ministerio del Interior), cuyos informes fueron reiterados en 2004.
El aludido informe del CESID dice lo siguiente: "El interesado, en su día, simpatizaba con organizaciones palestinas radicales, como la práctica totalidad de los estudiantes palestinos de entonces, aunque sin implicarse en ningún momento en sus actividades. También fue objeto de un intento de captación en ESPAÑA por parte del Servicio de Inteligencia israelí, captación que se ha podido comprobar que finalmente no llegó a materializarse. Por eso, pese a haberse informado negativamente sobre el interesado con motivo de su anterior solicitud de nacionalidad (Expediente R-9683/1993-1 de 26-01-1994), se considera que en la actualidad no hay ningún antecedente desfavorable sobre el solicitante ni causa alguna que suponga una amenaza para el Estado o que desaconseje la concesión de la nacionalidad".
Por su parte, el informe de la Dirección General de la Policía que mencionamos más atrás expresó lo siguiente (en el particular que ahora interesa): "Conforme a datos de información confidencial que constan en la Comisaría General de Extranjería y Documentación, este extranjero podría realizar actividades que ponen en grave riesgo las relaciones internacionales que convienen a España y al mismo tiempo podrían afectar a la seguridad nacional".
A lo anterior hemos de añadir que en el periodo de prueba la parte actora propuso como prueba documental el requerimiento a la Comisaría General de Extranjería y Documentación para que aportara -si existieran- los documentos e información en los que basó el informe a que nos acabamos de referir, y en el caso de que no fueran aportados se explicasen las razones en las que basa su denegación (sic), cuya prueba fue admitida, siendo así que la Administración demandada ha contestado que "por razones de seguridad nacional no es posible aportar los documentos solicitados".
Amén de todo lo anterior, el recurrente ha aportado también documentos del Ministerio del Interior (Guardia Civil y Dirección General de la Policía) donde se informa que no constan antecedentes policiales del interesado.
Ya en este punto no está de más recordar lo dicho por la sentencia del Tribunal Supremo de 19-6-1999 sobre la materia que nos ocupa: "El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 22 de junio de 1982 , 13 de julio de 1984 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de abril , 18 de mayo , 10 de julio y 8 de noviembre de 1993 , 19 de diciembre de 1995 , 2 de enero de 1996 , 14 de abril , 12 de mayo y 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999 ), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. En consecuencia, según hemos expresado en nuestras Sentencias de 26 de julio de 1997 y 5 de junio de 1999 , el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal «a quo» ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código Civil , al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código , por lo que este único motivo de casación esgrimido debe ser desestimado".
En contemplación de cuanto antecede nuestra sentencia no puede ser sino estimatoria del presente recurso. Repetimos hic et nunc lo que ya ha dicho la jurisprudencia: las nociones de orden público e interés nacional son conceptos jurídicos indeterminados, que en cuanto tales excluyen la discrecionalidad, permitiendo una única solución justa, recayendo sobre la Administración la carga de expresar los hechos en que se basa a fin de permitir el necesario control judicial que ha de verificarse al demandarse por el interesado la tutela judicial efectiva.
En el supuesto contemplado no puede dejar de llamarse la atención sobre la contradicción en que incurren los informes de dos órganos de la Administración del Estado, cuales son el CESID (cuyo informe de 1999 fue reiterado por el CNI en 2004) y la Comisaría General de Extranjería y Documentación, cuya contradicción administrativa no puede interpretarse en perjuicio del interesado y ahora demandante. Por otra parte, el informe del CESID aparece razonado de modo bastante, mientras que el de la Comisaría General de Extranjería y Documentación no resulta categórico al expresarse en términos hipotéticos ("--- podría realizar actividades ---- y al mismo tiempo podrían afectar ---"), siendo de notar, además, que este último informe es genérico e indefinido al no concretar lo más mínimo las actividades a que alude, habiéndose la Administración negado a aclarar tales extremos en el periodo de prueba "por razones de seguridad nacional".
En definitiva, dada la acreditada trayectoria vital del demandante en España y los elementos de juicio de que disponemos en relación con las alegadas razones de orden público e interés nacional esgrimidas por la Administración demandada para denegar la nacionalidad, así como la carga que sobre esta última pesaba para justificar tales razones, hemos de concluir en la inexorable suerte estimatoria del recurso que nos ocupa ante la evanescencia de aquellas razones, que no están suficientemente refrendadas por los informes de la Comisaría General de Extranjería y Documentación y, en cambio, aparecen desacreditas por los informes del CESID y del CNI, por lo que, sin más circunloquios, procede el acogimiento de la pretensión actora".
Frente a dicha sentencia se interpone este recurso de casación por el Abogado del Estado, fundamentado en un único motivo, que se ha formulado bajo el amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción . "por infracción del artículo 22.4 del Código Civil , en cuanto este exige para poder adquirir la nacionalidad española que el interesado justifique en el expediente buena conducta cívica, así como por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al significado de este requisito y la prueba del mismo".
El Abogado del Estado sostiene que existe una doble infracción del referido artículo 22.4 . Por un lado, "porque de la sentencia resulta que es la Administración la que debe probar la ausencia de buena conducta cívica" , cuando lo que exige el mencionado artículo es precisamente lo contrario. Y por otra parte, porque la sentencia "parece entender que la buena conducta cívica queda acreditada si la Administración no explica las razones que le llevan a dudar de la misma" . Sostiene que no hay indicios acreditativos de la buena conducta cívica, e Invoca, en apoyo de su tesis, las sentencias de este Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2000 y 15 de diciembre de 2004 . Concluye afirmando que si lo que la Sala de Instancia entiende es que la Administración no motivó debidamente su decisión, debió entonces condenarla a dictar una resolución motivada, pero no debió reconocer automáticamente la nacionalidad ante la ausencia de un informe confidencial, presumiendo de este modo la concurrencia de los requisitos del Código civil.
Este motivo, así planteado, no puede prosperar.
Como hemos visto, la Administración denegó la nacionalidad española por una razón concreta, a saber, por razones de interés público o interés nacional, en atención al círculo de relaciones y actividades del peticionario; aplicando a tal efecto el artículo 21.2 del Código Civil , en el que se establece que " la nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional ".
Pues bien, en su escrito de interposición del recurso de casación el Abogado del Estado no denuncia la indebida interpretación y aplicación del referido artículo 21 , ni somete a crítica alguna la extensa y detallada fundamentación jurídica de la sentencia, que condujo a la Sala de instancia a la conclusión de que no hay en el caso del interesado razones de interés nacional u orden público que justifiquen la denegación de la nacionalidad; por lo que hemos de entender que desde esta perspectiva la Administración del Estado recurrente en casación se aquieta ante la decisión del Tribunal de instancia de anular el acto administrativo impugnado, por la inconsistencia de las razones en que se basó.
Lo que realmente parece decir el Abogado del Estado es que la Sala de instancia no debió haber dado el paso de reconocer en sentencia el derecho a la obtención de la nacionalidad española, pues considera que no se ha acreditado suficientemente la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica exigido en el artículo 22.4 Cc . Entiende el Abogado del Estado que el Tribunal a quo debería haberse limitado a anular la decisión administrativa impugnada y ordenar que se dictara una nueva resolución debidamente motivada.
La alegación no puede ser acogida, por dos razones:
-
) porque en numerosas sentencias sobre esta misma materia hemos dicho que incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud, dar todas las razones por las que considera incumplido alguno de los requisitos para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, debiendo limitarse luego la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dadas las razones en que se apoya, es o no ajustada a Derecho; y
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) porque obra en el expediente (doc. 2, pág. 2) un informe-propuesta de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil (Dirección General de los Registros y del Notariado) de fecha 8 de abril de 1999, en el que de forma expresa se apunta que el solicitante cumple todos los requisitos para la obtención de la nacionalidad española, entre ellos el de la justificación suficiente de la buena conducta cívica, formulándose un único reparo para la concesión de la nacionalidad, consistente, justamente, en la posible existencia de motivos de orden público o interés nacional en atención a los informes de la Dirección General de la Policía.
Así las cosas, si la propia Administración instructora del expediente consideró justificado este requisito, y, de hecho, nada se le opuso al solicitante desde esta perspectiva en la resolución denegatoria de la nacionalidad, carece de fundamento tratar de replantear esta cuestión ahora en casación.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede la condena en costas de la recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de dos mil euros, a la vista de las actuaciones procesales.
Que desestimando el motivo invocado, declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 228/2008, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 20 de noviembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (sección 3ª) en el recurso nº 91/06 , que queda firme; con imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Octavio Juan Herrero Pina , estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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STSJ Comunidad de Madrid 387/2013, 6 de Mayo de 2013
...El Tribunal Supremo, en sus Sentencias, de 10 de marzo de 2010 y de 28 de febrero de 2011 cuya doctrina ha sido seguida por las SSTS de 14 de abril de 2011 en los mismos términos, si bien en relación con una norma similar aplicable al personal estatutario (Ley 55/2003), sienta la siguiente ......