STS, 25 de Febrero de 2011
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 25 Febrero 2011 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Febrero de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 470/2007, interpuesto por GENERALIDAD DE CATALUÑA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de noviembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 374/03 ). Ha comparecido la parte recurrida el Ayuntamiento del Masnou, representado por el Procurador Don Juan Antonio García Sanmiguel y Orueta.
Doña Amanda interpuso con fecha 20 de marzo de 2003 recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 23 de diciembre de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo órgano de 21 de octubre de 2002 que, a su vez, había desestimado el recurso de alzada interpuesto el 5 de diciembre de 2001 contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 13 de diciembre de 2000 y 19 de septiembre de 2001, relativos a la suspensión de la aprobación definitiva y aprobación del Texto Refundido, respectivamente, del Plan General de Ordenación del Masnou.
La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia parcialmente estimatoria del recurso con fecha 9 de noviembre de 2006 , con el siguiente "fallo":
"(...) En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Amanda , en el sentido de anular, por no ser conforme a derecho, la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 23 de diciembre de 2002 que declaró inadmisible por improcedente el recurso potestativo de reposición contra la anterior fecha 21 de octubre de 2002 desestimatoria de la alzada; pero desestimando la demandada contra esta última resolución y contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de fechas 13 de diciembre de 2000 y de 19 de septiembre de 2001, relativos a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del Masnou. Sin especial pronunciamiento en costas. »
Tal conclusión, parcialmente estimatoria, se basó en las siguientes razones, recogidas en el fundamento de Derecho segundo de la sentencia :
"En primer lugar procede anular por no ser conforme a derecho la declaración de inadmisibilidad del recurso potestativo de reposición, pues ante la contradicción que implica la redacción del art. 115.3 de la LPAC 30/92 tras la reforma efectuada por la Ley 4/99 (que señala que contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión), en comparación con la de los arts.109 .a (las resoluciones de los recursos de alzada ponen fin a la vía administrativa) y 116.1 (los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que lo hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso- administrativo), ante dicha contradicción, decíamos, debe prevalecer la disposición más favorable al principio pro actione, máxime cuando el art. 116 es posterior al 115 y no se aprecia ninguna razón para dar un trato diferenciado a la resolución del recurso de alzada frente al resto de resoluciones que ponen fin a la vía administrativa; también si acudimos a precedentes legislativos se observa que en la antigua L.P.A. cabía interponer recurso de reposición potestativo contra la resolución de un recurso de alzada; por último las sentencias citadas por las Administraciones demandadas son anteriores a la reforma de 1999, cuando el recurso de reposición había sido suprimido, circunstancia no extraplable al régimen posterior".
Consiguientemente, una vez dicho que el recurso de reposición debió haber sido admitido, la Sala de instancia entró a examinar la controversia de fondo, bien que concluyendo que la demanda debía ser desestimada en ese aspecto (de ahí la estimación parcial de la demanda); y ello por las razones que se exponen en los fundamentos jurídicos 3º a 5º, que no consideramos necesario reseñar ahora, dado que son ajenas al debate suscitado en casación.
Notificada la sentencia a las partes, la Letrada de la Generalidad de Cataluña preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso ante este Tribunal Supremo mediante escrito presentado el 11 de abril de 2007 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por infracción del artículo 115.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 116.1 de la misma Ley , insistiendo en que contra la resolución del recurso de alzada no es posible la interposición del recurso potestativo de reposición.
El recurso de casación fue admitido por Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 2 de julio de 2007, en la que se acordó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se dio traslado a la parte recurrida, Ayuntamiento del Masnou, para que formulase oposición, lo que hizo por escrito de 15 de noviembre de 2007, manifestando su no oposición al recurso de casación, y quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, habiéndose fijado al efecto el día 22 de febrero de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
El presente recurso de casación nº 470/2007 lo dirige la Generalitat de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de noviembre de 2006 (recurso nº 374/03 ), parcialmente estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Amanda contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 23 de diciembre de 2002 por la que se declaró inadmisible por improcedente el recurso potestativo de reposición interpuesto contra anterior resolución del mismo órgano de fecha 21 de octubre de 2002, por la que se había desestimado el recurso de alzada interpuesto el 5 de diciembre de 2001 contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de fechas 13 de diciembre de 2000 y 19 de septiembre de 2001, relativos a la suspensión de la aprobación definitiva y aprobación del Texto Refundido, respectivamente, del Plan General de Ordenación del Masnou.
Como hemos visto, la sentencia anula la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 23 de diciembre de 2002 que declaró inadmisible por improcedente el recurso potestativo de reposición promovido contra la anterior resolución de fecha 21 de octubre de 2002, desestimatoria de la alzada.
Puesto que no han sido objeto de debate en casación los aspectos sustantivos de la ordenación urbanística que eran objeto de impugnación en la demanda -que la sentencia desestima en ese punto-, nuestro examen debe ceñirse a lo que se plantea en el único motivo de casación que formula la Generalitat de Cataluña, cuyo enunciado hemos dejado expuesto en el antecedente segundo.
Antes señalaremos que el Ayuntamiento del Masnou, que se ha personado en este recurso de casación en calidad de recurrido, ha formalizado un escrito de oposición en el que lejos de oponerse al recurso, se adhiere a las tesis de la Administración recurrente e insta la estimación de la casación. No podemos aceptar tal actuación, dado que al ser la posición procesal de dicha entidad local de recurrida en casación, sólo está legitimada como tal para oponerse al recurso de casación interpuesto, de manera que lo alegado ratificando y adhiriéndose a éste carece de relevancia y valor.
Se alega la infracción del artículo 115.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el art. 116.1 de la misma ley , porque, aduce la Generalidad de Cataluña contra la resolución del recurso de alzada no cabe la interposición del recurso potestativo de reposición, y, sin embargo, la sentencia, erróneamente, lo considera admisible.
Este motivo debe ser estimado pues los razonamientos que ofrece la Sala de instancia en el segundo fundamento de derecho de la sentencia -que hemos reproducido en nuestro antecedente primero- no pueden ser compartidos., tal y como hemos dicho en nuestra reciente sentencia de 12 de noviembre de 2010, RC 4594/2006 , en que se planteó la misma cuestión.
En efecto, el citado artículo 115.3 de la Ley 30/1992 establece que " Contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 118.1 ". Por su parte, el artículo 116.1 de la misma Ley determina: "1. Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo" .
La interpretación concordada de tales preceptos conduce a afirmar que contra la resolución de un recurso de alzada no cabe interponer el recurso potestativo de reposición; y ello por las siguientes razones:
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Una interpretación sistemática obliga a considerar que el artículo 116.1 expone la regla general (contra los actos que pongan fin a la vía administrativa, que son los enumerados en el artículo 109 , cabe el recurso potestativo de reposición); mientras que el artículo 115.3 recoge la excepción a tal regla (contra la resolución del recurso de alzada, que es uno de los actos que pone fin a la vía administrativa, no cabe ningún otro recurso administrativo salvo, en su caso, el extraordinario de revisión). Otra interpretación dejaría vacío de contenido lo recogido en este 115.3, y, además, así lo corrobora la excepción que dicho precepto contempla ("...salvo el recurso extraordinario de revisión..."), pues el recurso de revisión solo cabe contra los actos firmes en vía administrativa (artículo 118.1 ).
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A la misma conclusión se llega mediante una interpretación teleológica. La finalidad perseguida por el recurso potestativo de reposición es permitir a la Administración la reconsideración de sus criterios en vía administrativa. En la generalidad de los actos que ponen fin a la vía administrativa que enumera el artículo 109 , esa reconsideración del asunto por la propia Administración no sería viable -salvo por la vía excepcional del recurso extraordinario de revisión y de la revisión de oficio- si no fuera a través de este recurso potestativo de reposición; pero ello no es así en los casos del artículo 109 .a/ (las resoluciones de los recursos de alzada), en los que la Administración ya ha podido realizar en dos ocasiones la valoración de los aspectos fácticos y jurídicos de su actuación, en primer lugar, al dictar el acto administrativo finalizador del procedimiento, y, en segundo lugar, al resolver el recurso de alzada.
Llevando estas consideraciones al caso que nos ocupa, debemos concluir que fue ajustada a derecho la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 23 de diciembre de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición formulado contra la resolución del mismo órgano de 21 de octubre de 2002 en la que se había declarado inadmisible el recurso de alzada.
En consecuencia, acogiendo el motivo de casación, la sentencia de instancia debe ser casada por haber considerado admisible el mencionado recurso de casación.
Una vez establecido que la sentencia debe ser casada, procede que entremos a resolver la controversia entablada (artículo 95.2.d] de la Ley reguladora de esta Jurisdicción); y la primera conclusión a que se llega, es, ya lo hemos visto, que debe ser desestimada la pretensión de los demandantes de que se anule la resolución de 23 de diciembre de 2002 que declaró inadmisible, por improcedente, el recurso de reposición, pues entendemos que dicha resolución es ajustada a derecho.
Y, siendo ello así, resulta ya innecesario e improcedente que abordemos el debate suscitado en el proceso de instancia en torno al tema de fondo, pues una vez constatado que la Administración resolvió acertadamente al inadmitir el recurso de reposición, la consecuencia inmediata, sin necesidad de otras consideraciones, es que el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la GENERALITAT DE CATALUÑA contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de noviembre de 2006 (recurso contencioso-administrativo nº 374/03 ), que ahora queda anulada y sin efecto.
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Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Doña Amanda contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de fecha 23 de diciembre de 2002 por la que se declaró inadmisible por improcedente el recurso potestativo de reposición interpuesto contra anterior resolución del mismo órgano de fecha 21 de octubre de 2002 por la que se había desestimado el recurso de alzada interpuesto el 5 de diciembre de 2001 contra los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de fechas 13 de diciembre de 2000 y 19 de septiembre de 2001 relativos a la suspensión de la aprobación definitiva y aprobación del Texto Refundido, respectivamente, del Plan General de Ordenación del Masnou.
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No hacemos imposición de costas en el proceso de instancia, debiendo correr cada parte con las suyas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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