STS, 14 de Diciembre de 2010

En el procedimiento contencioso-administrativo número 287/05, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia de fecha 11 de marzo de 2008 estimando el recurso promovido por la mercantil Promoción de Mercados y Galerías SA, contra la resolución de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la CAM de fecha 14 de marzo de 2005, por la que se acuerda declarar inadmisible la solicitud de nulidad presentada por la actora contra la resolución de fecha 8 de septiembre de 2003 y en consecuencia no decretar la misma.

Contra la referida sentencia, el Letrado de la Comunidad de Madrid, preparó recurso de casación que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de las entidades recurrentes compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 22 de octubre de 2008, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el cual expuso el siguiente motivo de casación:

Primero (y único): Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracció n de las normas del Ordenamiento Jurídico o de la Jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate .

Terminando por suplicar dicte sentencia casando la misma y declarando la conformidad en derecho de la resolución recurrida.

Admitido el recurso de casación, la representación procesal de Promociones de Mercados y Galerias SA, presentó escrito de oposición al recurso en fecha 13 de julio de 2009 en el que suplica dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso de casación, con lo demás que en Derecho proceda.

Por providencia de 7 de octubre de 2010, se nombro Ponente a la Excma.Sra. Magistrada Doña Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 7 de diciembre de 2010, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por el Letrado de la Comunidad de Madrid contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de marzo de 2008 que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Promoción del Mercado y Galerías S.A" contra la resolución de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad Autónoma de Madrid de 14 de marzo de 2005, por la que se declara inadmisible la solicitud de revisión de oficio presentada por la referida mercantil contra la resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de 8 de septiembre de 2003.

La mencionada resolución que rechaza la solicitud de revisión se sustenta, en síntesis, en las siguientes razones:

[...] Sin perjuicio de que el motivo alegado no constituye una causa de nulidad de pleno derecho del art.62 , sino del art.63 del mismo texto legal, tampoco cabe apreciar su existencia dado que:

El recurso de alzada se refería a la anulación de un párrafo concreto de las Condiciones Especiales de la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 13 de enero de 2003, el relativo a que "Los trabajos de investigación, dentro de la superficie otorgada, quedarán limitados a los terrenos clasificados en las normas subsidiarias de planeamiento como Suelo No Urbanizable Común de los términos municipales de Daganzo de Arriba y Ajalvir, ya que si de este permiso de investigación se derivara una concesión de explotación, sólo se permitirán las actividades extractivas mineras en estos terrenos". Por tanto, se trata de una condición que no afecta a la propia resolución de otorgamiento del permiso de investigación, ni a las cuadrículas mineras sobre las que se extiende, sino al hipotético supuesto de que se otorgara en un futuro el pase a concesión de explotación, tal y como ya fue informada PROMOCIÓN DE MERCADOS Y GALERÍAS SA por la Jefa de Servicio de Minas e instalaciones Energéticas notificación recibida el 18 de junio de 2003.

Sin perjuicio de lo expuesto, auque el párrafo descrito se hubiera mantenido en la resolución, no podría haberse aplicado por la Dirección General de Industria, Energía y Minas. De conformidad con lo establecido en el art.88 del vigente Reglamento General para el Régimen de la Minería, si el titular del permiso de investigación solicitase la concesión de explotación,"sobre la totalidad o parte del terreno comprendido en el perímetro de investigación" la Dirección General indicada resolvería "lo procedente", en los términos previstos en el art.90 del citado Reglamento , sin entrar en cuestiones que, como las relativas a urbanismo, no son de su competencia. Además, dicha resolución, con independencia del sentido en que se acordara, sería impugnable en vía administrativa por cualquier interesado, lo que incluye a PROMOCIÓN DE MERCADOS Y GALERÍAS SA, como propietaria de terrenos afectados.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de los documentos que se indican, debe señalarse que, no sólo ha tomado vista del expediente con fecha 5 de enero de 2005, sino que asimismo con fecha 25 de febrero siguiente se personó en el Servicio de Recursos e Informes tomando de nuevo vista de todo lo actuado y retirando fotocopias diversas, y en cuanto a que se le tenga por personada y parte en todo expediente que afecte o pueda afectar a la finca de su propiedad, así se le ha reconocido expresamente en el procedimiento del permiso de investigación "Bravo II" y PORINDECO I, según documento de fecha 16 de julio de 1999, emitido por el Jefe de Servicio de Minas e Instalaciones Energéticas. En los restantes expedientes que puedan tramitarse, su condición de interesada, y por ello su derecho a personarse en los mismos, deberá analizarse en cada caso concreto.

"Promoción de Mercados y Galerías SA" formulo recurso contencioso administrativo frente a la mencionada resolución de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de 14 de marzo de 2005 que declara la inadmisión de la solicitud de revisión. La Sala de lo contencioso administrativo estima el recurso deducido con la siguiente fundamentación jurídica:

[...] En relación con el trámite de audiencia y en concreto en procedimientos administrativos no sancionadores, la jurisprudencia del Tribunal Supremo vino manteniendo que su omisión solo podría causar la anulabilidad del acto (nulidad relativa), no obstante tal criterio ha sido matizado posteriormente a la luz de lo dispuesto en el artículo 105.c)CE , entendiéndose que la omisión de la audiencia del interesado puede llegar a determinar la nulidad radical del acto en función de las circunstancias concretas de cada caso, de tal forma que la relevancia de dicho trámite habrá de ponderarse en cada supuesto específico en relación con su cometido, es decir, en la garantía de la defensa del administrado, derecho consagrado en el artículo 24 CE y así entre otras la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2005 establece que:

" En el mismo sentido la sentencia de 12 de diciembre de 2001 sostiene que el incumplimiento del trámite de audiencia no puede producir de modo automático la anulación del procedimiento en que la omisión ha tenido lugar." En este sentido, ni el artículo 105 de la Constitución Española contempla la "audiencia del interesado" como un trámite inexorable, sino sólo "cuando proceda", ni el artículo 84 de la L.R.J.A.P.y P.A.C.lo preceptúa como forzoso, contrariamente, dicho precepto expresamente admite la posibilidad de prescindir de él. Por tanto, habrá de estarse a las circunstancias del caso contemplado y decidido, para determinar el alcance de la omisión".

Contemplándose como trámite esencial en supuestos como los concurrentes en la Sentencia del TS de 28 de febrero de 2007 y las que cita.

En el curso que ahora examinamos la omisión del trámite de audiencia se ha producido en el curso del procedimiento establecido para los recursos administrativos y concretamente en un recurso de alzada y al respecto el art.112.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre , dispone que "si hubieran otros interesados se les hará en todo caso traslado del recurso para que el plazo antes citado aleguen cuanto estimen procedente."

Esto es, si contra una resolución dictada un procedimiento administrativo, se interpone por un interesado en recuso administrativo, si en el expediente hay otro administrado interesado, se establece como trámite inexcusable -recuérdese que el precepto emplea la expresión "en todo caso" -, el del traslado del escrito de recurso para que tal interesado pueda formular las alegaciones que estime procedente, en virtud del precepto indicado.

En el caso presente entiende la Sala que la petición formulada en el recurso administrativo tendente a la supresión de una condición especial incorporada a la concesión de un permiso de Investigación minera en la cual se limitaban los trabajos de investigación a determinados terrenos en función de su clasificación urbanística, era susceptible de afectar de forma directa e inmediata a la parte hoy actora cuya condición de interesada en el procedimiento había sido reconocida expresamente y por ello la omisión del trámite de audiencia era claramente susceptible de causas de indefensión del actor, lo que unido al carácter, en este caso, de inexcusable del trámite, no permite apreciar "prima facie" la inexistencia de una causa de nulidad de pleno derecho, circunstancia que es precisamente la prevista en el apartado 3 del artículo 102 de la ley 30/1992 de 26 de noviembre , para que la admón. pueda acordar la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por cuanto el procedimiento previsto en el citado precepto con el previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma tiene precisamente como objeto, facilitar la depuración de los vicios de nulidad radical de que adolecen los actos administrativos, evitando que el transcurso de los breves plazos de impugnación de aquellos derive en su inatacabilidad definitiva, ampliándose las posibilidades de evitar que una situación afectada por una causa de nulidad de pleno derecho se perpetúe en el tiempo y produzca efectos jurídicos.

‹ ‹ [...] En base a las consideraciones anteriores, entiende la Sala que la admón. demandada no debió inadmitir la solicitud formulada por la actora, sino por el contrario, continuar la tramitación del procedimiento previsto en el artículo 102 de la ley 30/92 de 26 de noviembre , recabando el dictamen del Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma, lo que obliga a declarar la disconformidad en el ordenamiento jurídico de la resolución impugnada de fecha 14 de marzo de 2005 de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la CAM objeto del presente recurso contencioso-administrativo sin que por el contrario resulte procedente entrar en el examen de la resolución de 13 de enero de 2003, que acordó la concesión del Permiso de Investigación no sólo por el carácter revisor de esta jurisdicción, sino por cuanto solicitada exclusivamente en vía administrativa la declaración la declaración de nulidad de la resolución de 8 de septiembre de 2003, precisamente en atención a la indefensión sufrida por la actora al omitirse en su dictado el trámite de audiencia, la pretensión de la actora en el presente recurso contencioso administrativo constituye una evidente desviación procesal que impide dicho examen.› ›

El Letrado de la Comunidad de Madrid interpone el presente recurso de casación mediante la formulación de un único motivo con base en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. En el desarrollo argumental de este único motivo casacional argumenta esta representación que según resulta de la resolución recurrida, la falta de audiencia invocada no constituye una causa de nulidad de pleno derecho del artículo 62 de la Ley 30/92, de de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por contra, sostiene que "estaríamos, en su caso, ante un supuesto de anulabilidad que podría incardinarse en el artículo 63 de la Ley 30/1992, que dispone que "1 . Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder [...]". En modo alguno -se afirma- puede hablarse de que por parte de la Administración se hayan vulnerado las normas esenciales que regulan el procedimiento, con lo cual no estaríamos ante los supuestos de nulidad de pleno derecho del artículo 62 , sino, en su caso ante los supuestos de anulabilidad del artículo 63.2 , actos, cuyo mecanismo administrativo para instar su anulación o revisión es el regulado en el artículo 103 de la Ley 30/92 , bajo la rúbrica "Declaración de lesividad de actos anulables" y no el previsto en el citado artículo 102 relativo a "Revisión de disposiciones y actos nulos", todo lo cual lleva a entender conforme a derecho la resolución que inadmite la revisión de nulidad solicitada es conforme a derecho.

Pues bien, de lo actuado en el procedimiento se observa que en la resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de 8 de septiembre de 2003, estimatoria del recurso de alzada promovido por "Mariano Bravo e Hijos SL" cuya revisión se solicita, se suprime una condición especial incorporada a la concesión del permiso de investigación minera; tal condición consistía en la limitación de los trabajos de investigación minera a determinados terrenos en función de su clasificación urbanística. Esta decisión estimatoria se adoptó sin conceder el preceptivo trámite de audiencia a la entidad "Promociones de de Mercados y Galerías SA" titular de los terrenos objeto de los permisos de investigación, que se encontraba personada en el procedimiento administrativo.

Cuando tuvo conocimiento de dicha decisión, "Promoción de Mercados y Galerías SA" presentó un escrito en el que solicitaba la revisión de oficio de la indicada resolución estimatoria de la alzada, con fundamento en la omisión de la preceptiva audiencia en la tramitación del recurso de alzada promovido por "Mariano Bravo e Hijos SL" frente a la limitación impuesta en la concesión del permiso de investigación minera, en el que dicha entidad mercantil -titular de los terrenos- se encontraba personada. Por ello, entendía la aludida sociedad que concurría la causa de nulidad de pleno derecho contemplada en el apartado e) del articulo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y que era procedente la tramitación de su solicitud de revisión de oficio.

Esta solicitud de revisión es inadmitida en la resolución dictada por la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid de 14 de marzo de 2005, al considerar que la falta de audiencia no constituía una causa de nulidad de pleno derecho de las previstas en el articulo 62 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino, en su caso, un supuesto del artículo 63 de la mencionada Ley , esto es, de anulabilidad.

Formulado por "Promociones de Mercados y Galerías" recurso contencioso administrativo, la Sala de instancia destacó que el objeto del recurso contencioso-administrativo no podía ser el enjuiciamiento del acto originario sino exclusivamente del acto de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio. Y al fallar sobre esta cuestión, examina la concurrencia del vicio de nulidad de pleno derecho invocado, a fin de decidir si concurrían las circunstancias que, según la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, justificaban el rechazo inicial de la solicitud.

Al abordar tal análisis la Sala de instancia, una vez resumida nuestra jurisprudencia en torno a la relevancia del trámite de audiencia y las consecuencias de su omisión, concluye en atención a las circunstancias expuestas, que la resolución estimatoria de la alzada de 8 de septiembre de 2003, que anulaba un párrafo concreto de las Condiciones Especiales de la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 13 de enero de 2003, relativo a la superficie incluida en el permiso de investigación, podía afectar de forma directa e inmediata a la indicada entidad personada, de lo que deduce de forma razonada que no podía excluirse, a primera vista, la concurrencia de alguna causa de nulidad de pleno derecho.

En fin, considera el Tribunal de instancia que la inobservancia del preceptivo trámite de audiencia antes de resolver el recurso de alzada, era susceptible de causar indefensión material a la sociedad titular de los terrenos y que tal razón no permitía excluir " prima facie" la inexistencia de una causa de nulidad de pleno derecho. En consecuencia, la apariencia de que podía, en efecto, concurrir la alegada causa de nulidad de pleno derecho, no permitía adoptar la decisión de rechazar la solicitud de revisión de oficio planteada por la ahora recurrida. Por ello, explica la sentencia recurrida, la Administración debió continuar la tramitación del procedimiento prevista en el artículo 102 de la ley 30/1992, de 26 de Noviembre ; y al no hacerlo así, declara la nulidad de la resolución que acuerda la no admisión a trámite de la solicitud de revisión.

En el apartado tercero del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se contemplan tres supuestos que habilitan a la Administración a rechazar a limine una solicitud de revisión de oficio, la no invocación de causas de nulidad de pleno derecho contempladas en el artículo 62 de la propia Ley 30/1992 , la carencia manifiesta de fundamento de las que se hubieren alegado y la previa desestimación en cuanto al fondo de otras solicitudes substancialmente iguales.

Debemos verificar pues, para resolver sobre si la Sentencia de instancia ha acertado al entender conforme a derecho la resolución de inadmisión de la petición de revisión de oficio, si concurría alguno de los supuestos que habilitan a la Administración a rechazar inicialmente tal solicitar de dicha manera. Descartadas las demás causas de inadmisión, que no han sido citadas por la Administración, nos corresponde entonces examinar si la causa de nulidad de pleno derecho alegada por Promociones de Mercados y Galerías SA, presentaba fundamento, de forma que no podía descartarse ab initio su concurrencia tal como lo ha entendido la Sala de instancia.

Pues bien, consideramos correcta la interpretación de la Sala de instancia, toda vez que la ponderación de las singulares circunstancias concurrentes permite concluir de forma razonable que no se da el presupuesto de la "carencia manifiesta" o palmaria de la causa de nulidad de pleno derecho que fundamenta la decisión de inadmisión de la solicitud de revisión. En efecto, tal como se subraya en la sentencia, nuestra jurisprudencia ha señalado que el alcance y la trascendencia de la falta del trámite de audiencia debe valorarse en función de las circunstancias concurrentes en el caso examinado. Y en la sentencia de 29 de septiembre de 2005, dictada en el recurso de casación 7668/1999 , citada en la sentencia recurrida, se afirma que la ausencia de determinados trámites esenciales puede equiparse al supuesto del artículo 62.1 e) de la Ley 30/92. Precisamente en este caso la singular ponderación de los las circunstancias permite entender que la limitación en la posibilidad de formular alegaciones durante la tramitación de un recurso de alzada cuando se debatía la supresión o no de una limitación que afectaba a los terrenos del permiso de investigación de los que era titular, pudiera, eventualmente, constituir la causa de nulidad de pleno derecho invocada por la entonces recurrente.

Dicho en otras palabras, la situación descrita no permitía la exclusión anticipada o previa de la causa de nulidad, pues para la constatación y verificación -y eventual depuración- del vicio de nulidad radical o absoluta del articulo 62.1 .b) de que pudiera adolecer el acto administrativo era imprescindible, con arreglo a lo establecido en el articulo 102 de la Ley 30/1992 , la tramitación completa del correspondiente procedimiento. Se trataba únicamente de dilucidar si concurría una causa de nulidad de pleno derecho consistente en la ausencia del procedimiento legalmente establecido y lo que hemos advertido es que en la solicitud deducida no solo se mencionaba expresamente la causa de nulidad del articulo 62.1 e) de la Ley 30/1992 , sino que se alegaba la inobservancia de un trámite esencial generador de indefensión material que eventualmente podía encajar en la ausencia total y absoluto del procedimiento legalmente establecido. Sin duda tiene razón la Sala al concluir que en el contexto descrito la ausencia del indicado trámite esencial podría asimilarse, en su caso, a la ausencia plena de procedimiento y ciertamente hemos de concluir que al no carecer manifiestamente de contenido, la mencionada causa de nulidad debió ser examinada mediante la plena tramitación del procedimiento de revisión de oficio.

En fin, el motivo único de impugnación no puede prosperar y procede, en consecuencia, declarar no haber lugar al recurso de casación.

La desestimación del motivo del recurso lleva consigo la imposición de costas a la recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,

NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Comunidad de Madrid contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de marzo de 2008, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 287/05 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.