STS, 20 de Noviembre de 2009
| Ponente | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2009:7354 |
| Número de Recurso | 5189/2006 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 20 de Noviembre de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Noviembre de dos mil nueve
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 5189/2006 interpuesto por la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (FSAP-CC.OO.) contra la sentencia de 26 de enero de 2006 dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 435/02, sobre Resolución de la AEAT para el pago del complemento de productividad en el año 2002 en servicios periféricos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; no habiéndose personado en forma legal la parte recurrida, pese a haber sido emplazada.
Con fecha 26 de enero de 2006, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia en el recurso contencioso administrativo número 435/02, interpuesto por la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (FSAP-CC.OO.).
El fallo de la sentencia dispuso literalmente: "Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la FEDERACIÓN DE SERVICIOS Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS DE CC.OO. (FSAP-CCOO), contra la Resolución de 14 de enero de 2002 de la Dirección General de la Agencia Estatal Tributaria, por la que aprueban Instrucciones para el pago del complemento de productividad en el año 2.002, en los Servicios Periféricos; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas".
Por Auto de 13 de julio de 2006, la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid estima el recurso de súplica interpuesto por la actora contra el Auto de 5 de abril de 2006 -que denegó la preparación del recurso de casación- y tiene por preparado dicho recurso al considerar que no obstante constituir el asunto litigioso una cuestión de personal, sin embargo la resolución impugnada en la instancia es susceptible de recurso de casación con base en el artículo 86.3 de la LJCA .
La Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (FSAP-CC.OO.) interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 26 de enero de 2006 .
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de noviembre de 2009, continuando la deliberación el siguiente día.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de Sección
El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida cuya parte dispositiva se contiene en el antecedente de hecho primero de esta resolución.
La sentencia recurrida centra el debate litigioso en torno a la ausencia de negociación con la Organización Sindical recurrente para el dictado de la Resolución combatida y los razonamientos que sirven de base a la Sala de instancia para desestimar el recurso son, extractadamente, los siguientes:
- Los apartados b) y k) del artículo 32 de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, reformada posteriormente por la Ley 7/90, de 19 de Julio, establecen que serán objeto de negociación, en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública, las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial, y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración, así como la determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos.
- Tal precepto ha de ponerse en relación con el artículo 34.1 de la misma Ley, a cuyo tenor, y en lo que interesa, quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, en su caso, las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de Organización, si bien con la salvedad, prevista en el artículo 34.2 de dicha Ley, de que cuando las consecuencias de las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización puedan tener repercusión sobre las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, procederá la consulta a las Organizaciones Sindicales y Sindicatos.
- De estas concretas previsiones resulta, a juicio de la sentencia recurrida, que no es necesario que toda regulación en materia de función pública deba estar sometida, previamente, al mecanismo de la negociación, ni siquiera al de la consulta, pues ello supondría tanto como desnaturalizar el propio y exacto contenido de los preceptos reseñados. Por el contrario, los mismos han de entenderse en sus justos y estrictos términos y el contenido de la resolución objeto de recurso no exigía, en el caso concreto, la negociación a la que se alude, toda vez que dicha resolución se limitaba a aplicar el sistema de dotación y reparto ya previsto en el modelo objetivo, fijo y autónomo recogido en la Resolución 4/99, de 28 de septiembre, dirigido a efectuar el reconocimiento y asignación individual del complemento de productividad al personal funcionario, en el ejercicio de las potestades de autoorganización que a la Administración actuante le estaban conferidas por el ordenamiento jurídico.
El recurso de casación que interpone la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (FSAP-CC.OO.) se funda en dos motivos, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, que denuncian, en el primero, la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 30 a 38 de la Ley 9/87 en relación con los artículos 6.3.c) y 7 de la Ley Orgánica 11/1985, 7,
28.1, 37.1 y 103.3 de la CE, Convenio 151 de la OIT y de la jurisprudencia que se cita y en el segundo se reitera la infracción del artículo 32.b y k de la Ley 9/87, modificada por la Ley 7/90. Estos motivos por su conexidad procede examinarlos conjuntamente.
Sostiene la parte recurrente, en síntesis, que la ausencia de proceso negociador en relación a la Resolución impugnada, en los términos exigidos por los arts. 30 a 38 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, ha supuesto la vulneración del derecho a la negociación colectiva que ostenta la Central Sindical recurrente como parte integrante de su derecho a la libertad sindical, viciando con ello de nulidad de pleno derecho la Resolución impugnada, tanto más si se tiene en cuenta que "la determinación de las instrucciones para la aplicación del complemento de productividad es precisamente eso, la determinación y aplicación de un concepto retributivo de los funcionarios públicos incardinable en la letra b) del art. 32 de la Ley 9/1987 ". La idea principal de los motivos es que la sentencia recurrida yerra cuando aborda la posición de los sindicatos en la negociación colectiva dentro de la función pública, pues parte aquélla de un inexistente derecho de negociación de los sindicatos en este ámbito y todo lo más que se les reconoce, según la Sala de instancia, es a reclamar su participación en las mesas de negociación, siendo éstas, interpretando la jurisprudencia constitucional, los "órganos institucionales estables" en los que se deposita dicho derecho de negociación colectiva. Desde esa idea, se subraya que lo que ha hecho la sentencia recurrida es privar a los sindicatos de legitimación para reaccionar legalmente en el ámbito de las materias que debieron negociarse, y se sostiene que con ello ha infringido los preceptos de la Ley 9/1987 que inicialmente se denuncian.
En este sentido, la parte recurrente recuerda que las sentencias de esta Sala de 29 de mayo de 1997, 21 de marzo de 2002 y 19 de enero de 2004, afirman que la negociación previa dispuesta por la Ley 9/1987 era obligatoria y por ello era nulo el acto en cuya elaboración se hubiera omitido este requisito formal. Y se invoca también la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la legitimación de los Sindicatos en la negociación colectiva en el ámbito funcionarial y su integración como contenido adicional del derecho de libertad sindical.
En este caso, el contenido de la Resolución de 14 de enero de 2002, como ya indicamos en un precedente similar materializado en forma de Acuerdo entre la Administración y Sindicatos, en el supuesto contemplado en la STS, 3ª, 7ª, de 21 de marzo de 2002 (rec. 739/96 ) y la problemática planteada, excede del carácter de mera cuestión de personal y pasa su análisis, máxime teniendo en cuenta el artículo 86.3 de la Ley 29/98, partimos de los siguientes presupuestos normativos y jurisprudenciales:
-
La Constitución reconoce el régimen estatutario de los funcionarios públicos y asigna al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases de su régimen jurídico (artículo 149.1.18 ), habiendo optado la Constitución, como subraya la jurisprudencia constitucional en la STC nº 99/87 por un régimen estatutario con carácter general para los servidores públicos.
-
El análisis de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, no puede desconocer el marco
constitucional y el contexto en que ese marco se desarrolla.
En este punto, el artículo 28.1 de la CE reconoce el derecho de libertad sindical y acoge la pretensión de los sindicatos de participar en un proceso de negociación en cuanto que es parte esencial de su acción representativa, como reconocen las sentencias constitucionales núms. 53/82 de 22 de julio, 7/90 de 18 de enero, 13/90 de 26 de febrero, 184/91 de 30 de septiembre, 75/92 de 14 de mayo, 168/96 de 29 de octubre, 90/97 de 6 de mayo, 80/2000 de 27 de marzo y 224/2000 de 2 de octubre .
-
El artículo 37.1 de la Constitución reconoce el derecho de negociación colectiva y de él se deriva tanto la garantía de una libertad negocial como la existencia de un mandato al legislador para establecer un sistema eficaz de negociación, habiendo destacado el Tribunal Constitucional en STC núms. 4/83 de 28 de enero, 12/83 de 22 de febrero, 37/83 de 11 de mayo, 59/83 de 6 de julio, 74/83 de 30 de julio, 118/83 de 13 de diciembre, 45/84 de 27 de marzo, 73/84 de 27 de junio, 39/86 de 31 de marzo, 104/87 de 17 de junio, 75/92 de 14 de mayo, 164/93 de 18 de mayo, 134/94 de 9 de mayo, 95/96 de 29 de mayo y 80/2000 de 27 de marzo, que la negociación colectiva forma parte del derecho de libertad sindical, concebido como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines constitucionalmente reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la CE .
-
En esta línea, la Ley Orgánica de Libertad Sindical reconoce en su artículo 2.2 el derecho de las Organizaciones Sindicales a la negociación colectiva, sin distinciones o matizaciones respecto de los funcionarios públicos y su participación institucional y acción sindical en el artículo 6.1, lo que resulta también de aplicación en virtud de los Convenios Internacionales ratificados por España, en especial los Convenios nº 151 y 154 de la OIT, que imponen la obligación de adopción de procedimientos que permitan la participación de los representantes de los funcionarios en la determinación de las condiciones de empleo y que la negociación colectiva sea aplicable a la Administración pública.
Además de este planteamiento constitucional, la evolución legal sobre esta problemática puede concretarse en los siguientes puntos:
-
La Ley 30/84 de 2 de agosto, de reforma urgente de la función pública, modificada por la Ley 23/88 de 28 de julio, se refiere en el artículo tercero a la negociación colectiva de los funcionarios o empleados públicos.
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En la actualidad el derecho a la negociación se contempla en el Título III, capítulo IV (arts. 31 a 46 ) del Estatuto básico del Empleado Público (Ley 7/2007 de 12 de abril ).
Partiendo de estas reflexiones y centrados en el tema debatido, es justificada la infracción que se denuncia, concretamente del artículo 32.b) y k) de la Ley 9/1987, vigente en el momento en que se aprueba la Resolución, frente al razonamiento que sigue la sentencia recurrida sobre el alcance que ha de darse a la negociación colectiva en el ámbito de la función pública.
La negociación colectiva en el ámbito de la función público constituye una exigencia de obligada observancia cuando la Administración ejerce sus competencias respecto de las materias a que se refería el artículo 32 de la Ley 9/87 -en la redacción dada por la Ley 7/90 - y, singularmente, como expresa la recurrente, las recogidas en los apartados b) y k) de dicho precepto, a cuyo tenor "Serán objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública las materias siguientes: b) La determinación y aplicación de las retribuciones de los funcionarios públicos, k) Las materias de índole económica, de prestación de servicios sindical, asistencial, y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración".
La Ley 9/87 de 12 de junio ha sido derogada excepto su artículo 7 y la excepción contemplada en la disposición transitoria quinta del Estatuto por la Ley 7/2007 de 12 de abril, que conserva estos contenidos como objeto de negociación en el artículo 37.1 .a), b) y m).
Analizando el contenido de la Resolución administrativa objeto de impugnación jurisdiccional en la instancia y que accede al recurso de casación por la vía del artículo 86.3 de la Ley 29/98 es evidente que, contrariamente a lo razonado en la sentencia recurrida, no puede reputarse, con base en lo establecido por el artículo 34.1 de la Ley 9/87, como incuestionable la naturaleza autoorganizatoria de la potestad ejercida por la Administración en este caso y, por tanto, ajena a la negociación colectiva, pues dicha Resolución transciende de una naturaleza singularizada y meramente aplicativa y, por el contrario, afecta a determinados aspectos de las condiciones de trabajo y de las retribuciones del personal -funcionario y laboral- destinado en los Servicios Periféricos de la Agencia Estatal de Administración Tributarias, especialmente el complemento de productividad, lo que, frente al criterio de la sentencia recurrida, excede del marco meramente organizativo.
Por ello, resulta procedente la negociación con las Organizaciones Sindicales y Sindicatos a que hace referencia el artículo 32 de la Ley 9/87, máxime al reconocer la certificación de 8 de noviembre de 2004 emitida por la Subdirección General de Relaciones Laborales en el Departamento de Recursos Humanos y Administración Económica de la AEAT que los criterios establecidos "no fueron negociados con las Organizaciones Sindicales".
En consecuencia, no habiéndose negociado con los Sindicatos más representativos previamente al dictado de la Resolución de 14 de enero de 2002 de la Dirección General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, por la que se dictan Instrucciones para el pago del complemento de productividad en el año 2002, en los Servicios Periféricos de la AEAT, se vulnera el artículo 32 de la Ley 9/87 -apartados b) y k)- citados como infringidos por la parte recurrente.
Además de la indicada infracción legal, éste es el criterio mantenido por esta Sala y Sección en asuntos análogos, siendo reflejo del mismo, entre otras, las Sentencias de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994) y 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ).
En la primera de ellas, la sentencia de 29 de mayo de 1997 (Recurso 290/1994 ) se sostiene que: "La negociación es el instrumento principal y el repertorio de materias negociable, nominalmente muy extenso, se halla contenido en el artículo 31 de la Ley 9/1987, cuya forma imperativa (será objeto de negociación en su ámbito respectivo y en relación con las competencias de cada Administración Pública...), sugiere el carácter estrictamente obligatorio de la negociación previa, se alcance o no un resultado y requiera o no el acuerdo alcanzado el refrendo o la regulación por parte del órgano de gobierno de la Administración: Artículos 35, párr. 3º y 37.2 Ley y, consiguientemente la sanción de nulidad del acto o disposición en cuya elaboración se haya omitido este requisito formal, de carácter esencial para la correcta formación de voluntad del órgano autor de la norma (artículos 47 Ley de Procedimiento Administrativo y 51 de la Ley 30/92 ".
Este criterio se reitera en la sentencia 11 de mayo de 2004 (Casación 1490/1997 ), que se expresa así: "Afecta, en los términos expuestos, a contenidos y a repercusiones que atañen al personal funcionario y al personal laboral, para el que por cierto no bastaría la consulta, y porque además, no se dirigió a las entidades sindicales, consistiendo en un acto de simple comunicación, previa constitución, en su caso, de la Mesa de Negociación y de convocatoria al efecto que la sentencia dice que "no se hizo" en términos de imposible alteración en vía de este recurso de casación, de modo que, en cualquier caso, es patente que se incumplió con ese cauce o proceso de negociación en cuanto que es esencial la participación de los Sindicatos como parte de su acción representativa (sentencias del Tribunal Constitucional 53/82, 7/90, 184/91, 75/92, 168/96, 90/97, 80/2000 y 224/2000 ), y como consecuencia de que la negociación forma parte del derecho de libertad sindical como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la Constitución".
Los razonamientos expuestos conducen a estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar, parcialmente, la demanda que fue deducida en el proceso de instancia, porque la inobservancia del requisito que significa la obligada apertura del proceso de negociación colectiva vició de nulidad la actuación administrativa en que se produjo la omisión.
En cuanto a las costas procesales, no son de apreciar circunstancias para hacer especial imposición sobre las correspondientes a la instancia y cada parte abonará las suyas de las que corresponden en este recurso de casación (artículo 139 de la Ley jurisdiccional).
En el recurso de casación nº 5189/2006 interpuesto por la representación procesal de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (FSAP-CC.OO.) contra la sentencia de 26 de enero de 2006 dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 435/02 procede hacer los siguientes pronunciamientos:
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) Casar, anular y dejar sin efecto dicha sentencia.
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) Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo y anular, por no ser conforme a Derecho, la Resolución de 14 de enero de 2002 de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria por la que se dictan Instrucciones para el pago de la productividad en el año 2002, en los Servicios Periféricos.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas procesales del proceso de instancia, ni sobre las causadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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