STS 1545/2007, 16 de Febrero de 2010

La Generalidad de Cataluña interpuso ante esta Sala, con fecha 10 de abril de 2008, el recurso contencioso-administrativo número 27/2008 contra el Real Decreto número 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional.

En su escrito de demanda, de 6 de noviembre de 2008, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, con la estimación del presente recurso, se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional (publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 287, de 30 de noviembre de 2007, pág. 49215, y ss.) por vulnerar el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, del Gobierno, y subsidiariamente, para el negado supuesto que esa Sala considere que no concurre dicha infracción, se anulen y dejen sin efecto alguno los artículos 2 y en conexión con él los artículos 1, 3, 6, 9, 11, 12, 13 y 14 ; y en concreto el apartado 5 del artículo 3, el apartado 2 del artículo 6, las letras e) y h) del artículo 9, el apartado 4 del artículo 11 y el apartado 1 .a) del art. 28, del mencionado RD 545/2007, con base en los motivos sobre los que esta parte fundamenta su demanda".

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 30 de diciembre de 2008, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se declare inadmisible la pretensión de que 'se declare la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 545/2007, de 23 de septiembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional [...] por vulnerar el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997 ' y, en todo caso, se desestime el presente recurso, por ser conforme a Derecho la disposición recurrida".

La Comunidad Autónoma de Aragón contestó a la demanda el 11 de febrero de 2009 y suplicó sentencia "por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo nº 1/27/2008, por ser la disposición impugnada conforme a Derecho".

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 14 de enero de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 2 de febrero siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La Generalidad de Cataluña impugna en el presente recurso el Real Decreto número 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional (en lo sucesivo, el "sistema"). Pretende que declaremos su nulidad de pleno derecho, por vulneración del artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, del Gobierno, y subsidiariamente, que anulemos algunos de sus artículos.

El Abogado del Estado considera inadmisible la pretensión principal porque la Comunidad Autónoma impugnante sólo formuló su requerimiento de anulación ante el Consejo de Ministros contra "el artículo 2 y su proyección frente al resto del articulado, y de los artículos 3.5, 6.2, 9e), 9h), 11.4 y 14 del Real Decreto 1545/2007 ". El recurso jurisdiccional únicamente procedería, a su juicio, contra la desestimación del requerimiento -que se ha producido por silencio- en cuanto a dichos preceptos singulares.

La objeción ha de ser estimada. El requerimiento que el artículo 44 de la Ley Jurisdiccional prevé para los litigios entre Administraciones públicas es potestativo, una vez que ha quedado suprimido el recurso administrativo para estos casos. Quiérese decir, pues, que si una Administración pretende impugnar una disposición general de otra puede elegir entre la interposición directa del recurso contencioso o el previo requerimiento, debiendo atenerse en uno y otro caso a los plazos que el artículo 46.6 le impone.

Si la Administración impugnante opta por la primera alternativa (recurso directo contra la disposición), ha de hacerlo en el plazo de dos meses desde su publicación. Si opta por la segunda (requerimiento), este plazo se computa desde el día siguiente a aquel en que reciba la comunicación del acto expreso o se entienda presuntamente rechazado. Cuando, como aquí ocurre, el requerimiento de anulación va dirigido tan sólo contra preceptos singulares de una disposición general, la "ampliación" del plazo ordinario para recurrirla en vía judicial se extenderá tan sólo a aquellos preceptos, no al conjunto de la disposición general.

El requerimiento formulado por la Generalidad de Cataluña el 29 de enero de 2008 para que fueran anulados diversos preceptos del Real Decreto 1545/2007 no hubiera impedido a la Administración requirente interponer, en el plazo de dos meses, el recurso contencioso contra esta misma disposición reglamentaria en su totalidad. Si la ausencia de requerimiento no impediría la pretensión impugnatoria global, la interposición potestativa de aquél tampoco puede significar su exclusión en sede jurisdiccional. Con o sin requerimiento previo, la Generalidad de Cataluña podría haber instado de esta Sala tanto la nulidad de diversos preceptos del Real Decreto como la de éste en su conjunto. Pero todo ello, insistimos, dentro del plazo legal de dos meses a contar desde la publicación del Real Decreto 1545/2007, que tuvo lugar en el Boletín Oficial del Estado el 30 de noviembre de 2007 .

Lo que no cabe es utilizar el requerimiento -limitado en los términos ya expuestos- para reabrir o prolongar un plazo ya caducado. Dado que en aquél no se había instado la anulación del todo el Real Decreto y que la Administración requirente optó por esperar a que se produjera la respuesta de la requerida, el plazo de dos meses a partir de dicha respuesta, expresa o presunta, sólo es aplicable a los preceptos cuya nulidad fue instada. Respecto de los demás, y del Real Decreto en su conjunto, el recurso jurisdiccional es inadmisible.

En estas circunstancias sólo procede, como sostiene el Abogado del Estado, analizar la pretensión anulatoria en cuanto a los preceptos singulares del Real Decreto 1545/2007 que fueron objeto del requerimiento. Aunque la argumentación del Abogado del Estado no contenga una referencia explícita a los plazos, ello no obsta a que acojamos su objeción pues lo que realmente pone de manifiesto es que no procede ampliar (del modo y, por lo tanto, en las circunstancias en que se ha hecho) el objeto del pleito a preceptos no impugnados en el requerimiento.

El primer grupo de preceptos reglamentarios cuya impugnación es admisible es el que comprende "el artículo 2 y su proyección frente al resto del articulado", en los términos que ya han sido expuestos. La Generalidad de Cataluña sostiene que carecen de cobertura legal los artículos del Real Decreto 1545/2007 relativos a la creación del Sistema Cartográfico Nacional pues en ellos se instaura un "modelo de actuación que no está previsto" en la Ley estatal 7/1986, de 24 de enero, de ordenación de la cartografía. A su juicio, en síntesis, el contenido de estos artículos "va más allá de lo que corresponde a un reglamento de desarrollo" e instaura un sistema de coordinación que "resulta extraño al sistema de relación entre administraciones públicas en materia de cartografía establecido por la Ley 7/1986 ". La censura no puede ser acogida. Advertiremos en primer lugar que la Generalidad de Cataluña no discute las competencias que en esta materia ostentan el Estado y las Comunidades autónomas, tal como resultan de la Constitución y de la Ley 7/1986. El Estado tiene un espacio propio, ligado a las funciones de servicio público de interés general en materia cartográfica, mientras que las Comunidades Autónomas disponen de competencias instrumentales y sus trabajos cartográficos han de ser "realizados con arreglo a las normas estatales que garanticen la unicidad técnica y la coordinación" (sentencia constitucional 76/1984, de 29 de junio ).

La producción cartográfica que es competencia de la Administración General del Estado coexiste, pues, con el resto de la cartografía "oficial" realizada, con sujeción a las prescripciones de la Ley 7/1986, por otras Administraciones públicas o bajo su dirección y control. La Ley 7/1986 configura a estos efectos el Instituto Geográfico Nacional, el Instituto Hidrográfico de la Marina y el Consejo como órganos de la Administración General del Estado competentes en materia de cartografía y prevé la creación del Plan Cartográfico Nacional.

El Real Decreto 1545/2007 regula primordialmente el ejercicio de las competencias en materia cartográfica a cargo de la Administración del Estado. Expresamente afirma en el preámbulo que su contenido "[...] constituye el marco obligatorio de actuación de la Administración General del Estado en materia cartográfica, así como de todas aquellas Administraciones públicas que voluntariamente lo adopten como modelo de actuación cooperativa para el mejor servicio de los intereses generales, salvaguardando el reparto competencial establecido y manteniéndolo".

Siendo ello así, se desvanece la imputación de falta de cobertura legal. La Ley 7/1986 requería un desarrollo reglamentario que, además de establecer un marco de cooperación abierto a la libre decisión de cada una de las Administraciones con competencias cartográficas, definiera con mayor precisión las diversas reglas aplicables a la planificación y producción cartográfica oficial y concretara y regulara los instrumentos creados en ella (equipamiento geográfico de referencia nacional, registro central de cartografía, infraestructura nacional de información geográfica) así como los órganos competentes (Instituto Geográfico Nacional y Consejo Superior Geográfico),

El "sistema" (también definido como "modelo de actuación" en el artículo 2 del Real Decreto 1545/2007 ) agrupa a todos aquellos "instrumentos" y responde a unas exigencias de unicidad técnica y coordinación de los trabajos cartográficos innegables y, en cuanto tales, no discutidas en el presente recurso. Aunque la Ley 7/1986 no utilice el término "sistema", nada obsta a que el reglamento lo emplee en cuanto expresión de un modelo de integración o "sistematización" de los diversos elementos ("instrumentos", en la terminología del Real Decreto) específicamente mencionados en aquélla. Elementos todos ellos presentes en la Ley 7/1986 que proporciona cobertura suficiente al Real Decreto.

El Real Decreto 1545/2007 no invade el ámbito de competencias autonómicas pues no elimina atribuciones propias de ninguna otra Administración ni adjudica nuevos títulos competenciales a la del Estado. Tampoco constituye, finalmente, una modalidad forzosa o impuesta de colaboración, en la medida en que da entrada -y salida- voluntaria a las Administraciones que quieran adherirse.

La nota de voluntariedad en la incorporación a él es clave en el diseño reglamentario del "sistema" establecido por el Real Decreto 1545/2007 . No sólo es que se mencione como tal en el preámbulo -ya transcrito- sino que, según bien destaca el Abogado del Estado, está presente en su articulado. Pese a las afirmaciones de la demandante, no puede negarse que la integración del resto de administraciones públicas en el "sistema" es enteramente voluntaria. Con toda la claridad lo expresa el artículo 3 en sus apartados segundo ("formarán parte del Sistema [...] la Administración de las Comunidades Autónomas que manifiesten su voluntad de integrarse en él"), tercero ("las Comunidades Autónomas podrán en cualquier momento acordar su separación del sistema") y quinto ("Las Administraciones autonómicas y locales que soliciten integrarse en el Sistema participarán plenamente en él [...] La separación se materializará mediante la denuncia formal del referido convenio de colaboración") .

En esta misma línea, si el Consejo de Estado ciertamente advirtió que hubiera sido preferible la regulación del Sistema Cartográfico Nacional mediante ley y no por Real Decreto, no consideró que éste incidiera en vicio de nulidad, precisamente porque sus previsiones resultan sólo obligatorias para los órganos y entidades dependientes de la Administración General del Estado.

Por último, no puede acogerse la tesis de la Comunidad Autónoma demandante cuando critica la ausencia de alternativas a las Administraciones que no decidan integrarse en el "sistema". La Administración del Estado, al contestar la demanda, expresamente admite que la falta de integración no impide otras modalidades -también pactadas- de colaboración. En concreto, subsiste en todo caso la posibilidad contemplada en el artículo 6.3 de la Ley 17/1986, esto es, la firma de otros acuerdos de cooperación entre las distintas administraciones públicas para el ejercicio de las competencias en materia de cartografía y la realización de los trabajos correspondientes.

Si ciertamente la integración en el "sistema" requiere la aceptación de los contenidos del Real Decreto, las Administraciones no integradas pueden suscribir con las integradas (entre ellas, obviamente, la del Estado) otros acuerdos de cooperación mutuamente aceptados, fuera de aquél. Posibilidad que, por lo demás, también viene a admitir el artículo 6.3 del Real Decreto objeto de litigio.

Impugna acto seguido la Generalidad de Cataluña el apartado quinto del artículo 3 del Real Decreto en cuanto dispone que las Administraciones públicas "que soliciten integrarse en el Sistema participarán plenamente en él a partir de la suscripción de un convenio de colaboración con la Administración General del Estado [...] en el que se ponga de manifiesto su total aceptación de los contenidos del presente real decreto que les afecten."

La crítica coincide en gran parte con la ya examinada. A juicio de la demandante, este precepto del Real Decreto contraviene los principios que han de regir las relaciones entre las Administraciones Públicas según la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues convierte en contratos de adhesión lo que deberían ser pactos o convenios transaccionales.

La impugnación no puede ser acogida ya que, tratándose como se trata de un "sistema" de incorporación voluntaria que no excluye otros mecanismos de colaboración y cooperación alternativos, según la propia Administración estatal reconoce, es lógico que la integración en él se haga sobre la base de aceptar su contenido. Las Administraciones que no quieran acogerse a él son libres de proponer a la del Estado otras modalidades de cooperación para alcanzar los pactos o convenios que concertadamente decidan.

Estas mismas consideraciones sirven para desestimar la impugnación del artículo 6, apartados 2 y 3, y del artículo 9 del Real Decreto 1545/2997 . La crítica que a este respecto contiene la demanda no contiene ningún argumento específicamente dirigido frente a ellos, englobándolos en las consideraciones generales sobre la infracción de los principios que rigen las relaciones interadministrativas, en la línea ya analizada que acabamos de rechazar.

En lo que se refiere, de modo singular, al artículo 11 del Real Decreto 1545/2007, su apartado cuarto, cuya nulidad se pide, regula el informe que el Consejo Superior Geográfico ha de evacuar respecto de los planes y programas de producción cartográfica de las Administraciones autonómicas y locales integradas en el "sistema".

A juicio de la Generalidad de Cataluña, el precepto es contrario "al principio de lealtad institucional" cuando dispone que en los supuestos de informe doblemente desfavorable (de la Secretaría Técnica y de la Comisión Territorial del Consejo Superior Geográfico) si la Administración pública insiste en aprobar su plan o programa "se entenderá que denuncia el correspondiente convenio de colaboración y solicita la separación del Sistema Cartográfico Nacional."

No consideramos, por nuestra parte, que la norma resulte ilegal por contraria al principio de lealtad institucional. La integración voluntaria en el "sistema" de coordinación de la producción cartográfica oficial exige atenerse a sus reglas pues de poco serviría un modelo como el regulado en el Real Decreto si admitiese simultáneamente la inobservancia de las decisiones de los órganos que lo componen. No es que el artículo impida a la Administración competente la aprobación de su propio plan, pese al doble rechazo del Consejo Superior Geográfico, pero si ésta se realiza extramuros del sistema de coordinación voluntariamente asumido, es lógico que ello equivalga a desvincularse del sistema coordinado.

La demandante impugna también de modo específico el artículo 14 del Real Decreto, relativo a la difusión pública de la información cartográfica. En él se regula la distribución y comercialización de los productos y servicios cartográficos oficiales en un doble sentido: a) con carácter gratuito las Administraciones públicas integradas en el sistema podrán acceder a ellos, cuando los precisen para el ejercicio de sus funciones públicas; y b) las demás Administraciones públicas o Entidades del Sector Público y los particulares podrán acceder a ellos "conforme al sistema de tasas o precios establecido, en su caso, en cada Administración pública". A juicio de la Generalidad de Cataluña el precepto discrimina a unas Administraciones respecto de otras y contradice el mandato del artículo 4.3 de la Ley 30/1992, antes citada, censura que rechazamos. La cooperación interadministrativa exigida por este último artículo no es necesariamente incompatible con la exigencia de contraprestaciones económicas (por ejemplo, tasas o precios públicos) según las normas propias de cada Administración: el artículo 11.4 del Real Decreto respeta expresamente la autonomía de las diferentes Administraciones públicas, integradas o no en el sistema, para fijar las tasas o precios que consideren apropiados al suministro de su producción cartográfica. La integración en el "sistema" opera como un mecanismo de intercambio que permite a todos sus componentes, de modo coordinado, no cobrar a otros por el suministro de sus productos cartográficos siempre que, a la inversa, no deban pagar por los procedentes del resto: se trata, pues, de una gratuidad condicionada por la reciprocidad de prestaciones. La diferencia de situaciones jurídicas entre las Administraciones integradas y las no integradas hace posible esta diversidad de regímenes.

Todo ello, por lo demás, no obsta al deber general de prestación de asistencia e información que todas las Administraciones han de observar respecto de las demás, cuando las precisen para el ejercicio de sus propias competencias. Y según también hemos expuesto, la falta de integración en el sistema no impide los convenios ulteriores de las diferentes Administraciones integradas con las no integradas, pactos que, entre otras cláusulas, pueden incorporar las relativas al intercambio gratuito de sus productos cartográficos.

Finalmente, el artículo 28.1 del Real Decreto que regula las competencias del Consejo Superior Geográfico en relación con la constitución y mantenimiento de la Infraestructura Nacional de Información Geográfica no fue objeto del requerimiento de anulación ante el Consejo de Ministros. No procede, en consecuencia, por las razones ya expuestas, estimar la impugnación de la letra a) de aquel artículo y apartado.

Procede, pues, la inadmisibilidad de una parte y la desestimación del resto de las pretensiones impugnatorias de la demanda, lo que puede traducirse en la desestimación íntegra del recurso. No ha lugar a la imposición de costas al no concurrir temeridad o mala fe en la conducta de las partes procesales.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español