STS, 9 de Febrero de 1988
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:1988:754 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 9 de Febrero de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 164.-Sentencia de 9 de febrero de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Mariano de Oro Pulido y López.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Planeamiento. Aprobación definitiva. Potestades del órgano competente.
NORMAS APLICADAS: Artículos 41 de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento.
JURISPRUDENCIA CITADA: Sentencias de 22 de octubre de 1984, y 8 y 13 de octubre de 1986.
DOCTRINA: El órgano competente para dictar el acuerdo de aprobación definitiva ha de examinar el
plan desde dos puntos de vista, uno de legalidad y otro de oportunidad, para garantizar una
necesaria coordinación del obrar local con el de otras Administraciones. Pero en todo caso sus
posibilidades de decisión se encierran en los tres supuestos previstos en el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento -aprobación definitiva, denegación de ésta o devolución del expediente
para la introducción de modificaciones.
En el supuesto litigioso no se siguió ninguna de las tres vías mencionadas, sino que se dictó acto de aprobación definitiva pese a que se introducían modificaciones esenciales.
En la villa de Madrid, a nueve de febrero de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Junta de Castilla y León contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid con fecha 24 de marzo de 1986 en pleito sobre revisión y adaptación del Plan General Municipal de Valladolid, siendo parte apelada la Asociación de Clérigos Parroquiales o Catequistas de San Viator.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro Pulido y López, Magistrado de esta Sala.
La Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, por Orden de 31 de enero de 1984, aprobó definitivamente la revisión y adaptación del Plan General Municipal de la ciudad de Valladolid, cuya resolución fue recurrida en reposición por la Asociación de Clérigos Parroquiales o Catequistas de San Viator, siendo desestimado el recurso por silencio administrativo.
Contra los anteriores acuerdos por la Asociación de Clérigos Parroquiales o Catequistas de San Viator se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Valladoüd formalizando la demanda con el suplico de que se declare que la orden recurrida no se encuentra ajusta a Derecho, contestando la demanda la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 24 de marzo de 1986 cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo número 86/1985 a que este pronunciamiento se contrae, promovido por la representación procesal de la Asociación de Clérigos Parroquiales o Catequistas de San Viator, contra la Administración Autonómica de esta comunidad, anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, la orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de 31 de enero de 1984, y la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la anterior por la que aprobó definitivamente el Plan General Municipal de Ordenación Urbana de Valladolid. Sin hacer expresa imposición de costas.»
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte de la Junta de Castilla y León que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 28 de enero de 1988 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Por Orden de 31 de enero de 1984 de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León se aprobó definitivamente la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid -aprobado provisionalmente por la Corporación Municipal en sesión de 29 de julio de 1983-, con la subsanación de errores materiales recogidos en el anexo incorporado al acuerdo de aprobación, y la introducción, como después veremos, de numerosas modificaciones referentes a planos de ordenación, a normas y al catálogo, acordando asimismo que «por el Ayuntamiento de Valladolid habrá de redactarse un texto refundido que contenga los documentos procedentes de la aprobación inicial y provisional del Plan, así como las modificaciones introducidas en la presente Orden, que deberá remitirse en un plazo de tres meses a esta Consejería a los efectos oportunos». No obstante todo lo anterior, acordó también publicar la resolución en el «Boletín Oficial de Castilla y León» -lo que tuvo lugar el 13 de febrero de 1984- a los efectos de su entrada en vigor.
La sentencia impugnada de la Sala territorial de la Audiencia de Valladolid anula la referida orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León aprobando definitivamente el Plan General Municipal de Valladolid, en base a que dicho órgano, al introducir directamente modificaciones en el acto de aprobación definitiva, suplantó la competencia municipal, así como en el carácter esencial de dichas modificaciones, alegándose en primer lugar por la Comunidad Autónoma recurrente que el trámite de devolución del Plan al Ayuntamiento para que sea la Administración Municipal la que introduzca las modificaciones que meramente ha de señalar el órgano competente para la aprobación definitiva se halla establecido exclusivamente para garantía del Ayuntamiento, con la finalidad de que puede examinar las deficiencias, cuestionarlas o, a su vista, reconsiderar incluso el propio Plan, por lo que sólo la Administración Municipal se hallaría legitimada para cuestionar una actuación supuestamente incorrecta en este sentido del órgano competente para la aprobación definitiva del Plan, sin que en consecuencia tales defectos puedan ser alegados por los particulares. Alegación que no puede tomarse en consideración, pues las garantías procedimentales previstas en los artículos 41 de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento están establecidas en favor no sólo de las entidades u organismos que tienen la competencia de elaboración y aprobación provisional de los planes de urbanismo, sino también de los particulares, y ello con independencia de la existencia o no de que tengan interés directo en la impugnación, ya que en materia urbanística está admitida por el artículo 235 de la Ley del Suelo la acción pública para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación urbanística y de los planes, programas, proyectos, normas y ordenanzas, con el fin precisamente de garantizar el sometimiento de la acción administrativa urbanística al Derecho, permitiendo a todo ciudadano recurrir ante cualquier acto que considere infringe el ordenamiento jurídico, siempre que reúna los requisitos exigidos por la Ley Jurisdiccional para poder ser objeto de impugnación.
En cuanto al fondo del asunto, esta Sala tiene declarado -sentencias de 22 de octubre de 1984, 8 y 13 de octubre de 1986- que la aprobación definitiva de un Plan es el acto resolutorio que culmina el procedimiento de aprobación de planes de ordenación urbana y a través del cual la autoridad u organismo decidente ejerce un doble control, el primero (de legalidad) referente a comprobar si el Plan propuesto se acomoda al ordenamiento urbanístico (ley, reglamento, planes, etcétera) tanto en el aspecto jurídico formal (competencia, procedimiento, etcétera) como en el material (disposiciones legales aplicables, determinaciones de planes superiores, estándares urbanísticos, etcétera), unido todo ello en el segundo aspecto a un control de oportunidad para garantizar una necesaria coordinación del obrar local con el de otras Administraciones Públicas (obras públicas y ordenación del territorio, etcétera) y es por ello por lo que la doctrina jurisprudencial ha declarado que quien decide la aprobación definitiva está facultado para examinar el proyecto de Plan en todos sus aspectos e introducir las rectificaciones necesarias. Ahora bien, en el caso de que el expediente seguido para la aprobación del Plan estuviere formalmente correcto, el órgano o autoridad decidente deberá, de acuerdo con los artículos 41 de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento, adoptar una de estas tres soluciones: aprobar pura y simplemente el plan, denegar la aprobación definitiva o, como tercera alternativa, si el plan presenta deficiencias que deben subsanarse, acordar la suspensión con devolución del expediente a la autoridad que hubiera otorgado la aprobación provisional, indicando, en el caso de que las modificaciones no fueren esenciales, si debe elevarse o no de nuevo el expediente para la aprobación final, u ordenando, caso de ser sustanciales, la práctica de nueva información pública y, en su caso, audiencia de las Corporaciones Locales antes de acordar de nuevo la aprobación provisional y su posterior elevación para la aprobación definitiva.
En el presente caso la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León no adoptó ninguna de las soluciones ofrecidas en los citados artículos 41 de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento, lo que determinó que la sentencia impugnada acordase la anulación del acuerdo recurrido, sino que, por el contrario, aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación sometido a su consideración pese a introducir diversas modificaciones de carácter esencial, como después veremos, por lo que como señalan las sentencias de esta Sala de 28 de abril de 1977 y 14 de julio de 1982, «a ningún resultado práctico conduce hablar de aprobación condicional, pues aun en el caso de que tal forma se empleara ninguno de los efectos de la aprobación, como son la publicación y ejecutividad del Plan, se produce si no es a partir de la aprobación definitiva sin retroacción alguna, de donde hemos de deducir que el señalamiento de deficiencias subsanables por el órgano administrativo inferior conlleva más que una aprobación condicionada una desaprobación del Plan», si bien en el caso de autos, ante la naturaleza de las modificaciones introducidas, la referida Consejería debió de suspender la aprobación del Plan por deficiencias a subsanar por la Corporación Municipal de Valladolid que otorgó la aprobación provisional, devolviendo a ésta el expediente a fin de someter este de nuevo a información pública para su posterior remisión, previo acuerdo de aprobación provisional, a aprobación definitiva, trámite de obligado cumplimiento a la vista de la entidad de las modificaciones introducidas que, como resalta la sentencia de instancia, afectan a los planos de ordenación (con alteración del trazado de la ronda interior, cambios de usos, algunos de los cuales afecta a parques y jardines públicos, nueva delimitación del suelo urbano, modificación del número de viviendas en diversos sectores, así como de las condiciones de edificación, amén de otras de diverso alcance y significado consignadas en la sentencia apelada y en el acuerdo recurrido) a las normas, dando redacción a diversos preceptos e incluso al catálogo en el que se incorporan nuevos elementos, acordándose asimismo en el acto de aprobación definitiva la redacción de un texto refundido que contenga los documentos procedentes de la aprobación inicial y provisional del Plan así como las modificaciones introducidas en aquél ulterior trámite a realizar por el Ayuntamiento después de aprobado el Plan, y no como indica la sentencia apelada, antes de proceder a esta solemnidad como exige la naturaleza sustancial de las reformas introducidas para que pueda ser sometido a nuevo trámite de información pública, salvaguardando con ello los intereses que pudieran resultar afectados con la modificación, todo lo que pone de manifiesto el acierto de la sentencia apelada al anular la orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León de 31 de enero de 1984, aprobando definitivamente la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Valladolid.
Por todo lo expuesto, unido a las consideraciones de la sentencia apelada, procede la desestimación del recurso, sin que concurran razones para una expresa condena en costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación deducido por el Procurador don Luis Granizo García-Cuenca en nombre de la Junta de Castilla y León contra la sentencia de 24 de marzo de 1986 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, que en consecuencia, debemos confirmar y confirmamos, sin hacer especial declaración en cuanto a las costas. Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Francisco González Navarro.-Mariano de Oro Pulido y López.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.-Sr. Buisán.-Rubricado.
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