STS, 7 de Marzo de 1988

La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Mos (Pontevedra), con fechas 31 de diciembre de 1975 y 14 de marzo de 1978, concedió a la empresa Rodman, S. A., y con fechas 23 de mayo de 1975 y 5 de julio de 1977, a la sociedad Copo Ibérica, S. L., sendas licencias para la construcción de naves industriales en parcelas de propiedad municipal en monte de propios, incluidas en el gran área de expansión industrial de Galicia, cuyos acuerdos fueron recurridos en reposición por don Carlos Ramón y otros y desestimado tácitamente el recurso al no ser contestado.

Contra los anteriores acuerdos por don Carlos Ramón, don Pedro Jesús y don Gustavo se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de La Coruña formalizando la demanda con el suplico de que se anulen los acuerdos municipales recurridos, contestando la demanda el Ayuntamiento de Mos, la sociedad Rodman, S. A., y Copo Ibérica, S. L., que se opone a la estimación del recurso.

El Tribunal dictó sentencia de fecha 16 de abril de 1986 cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo deducido por don Carlos Ramón, don Pedro Jesús y don Gustavo contra otorgamiento por el Ayuntamiento de Mos de las cuatro licencias reseñadas en la demanda y relativas a construcción de naves industriales en el monte Faquiña en favor de las entidades mercantiles Rodman, Construcciones Navales e Industriales, S. A., y Copo Ibérica, S. L., y contra la desestimación por silencio del recurso de reposición formulado contra dicho otorgamiento, y en consecuencia debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno Derecho de tales actos por haberse otorgado dichas licencias con omisión total del procedimiento señalado en la Ley para la realización de construcciones en suelo no urbanizable, y debemos desestimar y desestimamos dicho recurso en lo demás, sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento.»

La anterior sentencia se fundamenta en los siguientes considerandos: 1.º Considerando: Que el ámbito del recurso presente se desenvuelve en torno a concesión de cuatro licencias municipales para construcción de unas naves industriales, licencias que los recurrentes estiman ilegales porque de su contenido resulta ocupado con la edificación más terreno del permitido por la norma de planeamiento aplicable a la zona donde se ubican, por existir una previa denegación de esas licencias por silencio administrativo, por no haberse tramitado previamente las licencias sobre la actividad que se va a desarrollar en tales construcciones, según lo dispone el Reglamento de servicios de las Corporaciones Locales, y en fin, porque al otorgarse las licencias sin el procedimiento señalado al efecto en la Ley del Suelo para las zonas de la clase de la de autos -no urbanizable- se debe producir la nulidad absoluta del acto a tenor de la Ley de Procedimiento Administrativo. 2.º Considerando: Que los demandados oponen como motivos de forma (aparte el de litisconsorci pasivo, ya subsanado), los de que no se produjo acto administrativo ante la presentación del escrito de los recurrentes, pidiendo certificación de los acuerdos municipales en los que se concedieron las licencias, que la acumulación en un solo procedimiento de las acciones respecto a las cuatro licencias no fue pedida, ni procede, y en fin, que el recurso presente fue presentado fuera de plazo, sin embargo las dos primeras de tales excepciones no pueden acogerse, porque el acto administrativo recurrido en el presente es el de la concesión de las licencias, como se desprende del contenido del escrito inicial, y no el presuntamente denegatorio de las certificaciones de referencia, en segundo lugar, la acumulación de las acciones no fue pedida, porque no empezaron por separado, sino que la interposición del recurso ya se hizo respecto de las cuatro licencias, cosa que ha resultado procedente a la vista de la clara identidad de los motivos de impugnación en relación a los cuatro actos de concesión de dichas licencias, lo que constituye una de las formas de conexión, que es a lo que se refiere el número dos del artículo 44 y el 45 de la Ley General de esta Jurisdicción contenciosa para permitir la acumulación de pretensiones y no sólo la de procedimientos cuando esas hubieran sido deducidas en principio por separado. 3." Considerando: Que respecto al tercero de los aludidos motivos de carácter formal relativo a que el recurso se halla interpuesto fuera de plazo legal, es de señalar que el mismo fue deducido dentro del año siguiente a la interposición del recurso de reposición, que no fue resuelto por el Ayuntamiento ( artículo

58.2 de la Ley Jurisdiccional de referencia ), y por su lado, el recurso de reposición fue asimismo interpuesto a tiempo según las normas generales, ya que no consta hubiese habido notificación a los recurrentes, ni publicación de los actos de otorgamiento de las licencias de autos, con lo que no empezaba a correr el plazo de un mes señalado para interponer tal recurso por el número dos del artículo 52 de la mentada Ley, que no se refiere para nada a actos presuntos, que como en este caso el de la realización de las obras amparadas por licencias de referencia, pudiesen dar lugar al inicio del cómputo del plazo de mención, ahora bien, es cierto que como la acción deducida es de carácter público el número dos del artículo 245 de la Ley del Suelo, cuyo texto refundido aprobó el Decreto de 9 de abril de 1976 limita a un año (contado desde la terminación de las obras) el plazo de ejercicio de la misma, y ocurre que no se han negado por los aquí recurrentes las manifestaciones de las contestaciones de la demanda en el sentido de que las obras amparadas por las licencias combatidas habían finalizado en las fechas que en dichos escritos se mencionan, con lo que habría ya transcurrido ese año de plazo para el ejercicio de la acción cuando se formuló el recurso de reposición previo al procedimiento presente, consecuentemente, es claro que se halla caducada la acción entablada en él al amparo de la normativa de carácter substantivo de la petición articulada bajo el apartado a) del suplico de la demanda en cuanto apoyada en el fundamento de Derecho segundo de la misma, sin embargo, no tiene ello repercusión en las acciones de nulidad absoluta de los actos administrativos impugnados articulados en los apartados b) y en el c) del suplico de la demanda y fundadas no en aspectos substantivos de la Ley del Suelo, sino en defectos de carácter procedimental administrativo, puesto que se alega falta de competencia del Ayuntamiento en cuanto al otorgamiento de las licencias en la petición del apartado b), y falta absoluta de observancia del procedimiento necesario para el otorgamiento de tales licencias, en el apartado c) de mención, acciones éstas que como de nulidad absoluta, no resultan afectadas por la limitación de referencia y debería seguirse en principio la norma general de los plazos a que ha hecho mención más arriba, según la cual tanto el recurso de reposición, como el presente fueron interpuestos en tiempo, si no bastase ya el hecho de que el acto afectado de nulidad radical, dada su naturaleza de acto fuera del Derecho, nunca se puede calificar de consentido por el transcurso de los plazos para su impugnación. 4.° Considerando: Que la pretensión de que se declare la incompetencia del Ayuntamiento para otorgar unas licencias como las de autos que se debían haber entendido desestimadas por silencio negativo, a tenor de lo dispuesto en el artículo 9.7.b) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, puesto que fueron concedidas más de dos meses después de haber tenido entrada la solicitud en las oficinas municipales, básase en una defectuosa interpretación de la naturaleza jurídica del silencio negativo al calificarla de denegación por la Administración de la petición hecha por el particular, cuando lo cierto es que la Administración no dijo aún nada y sigue obligada a pronunciarse expresamente al respecto como le ordena el número tres del artículo 94 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y es que el silencio negativo no supone sino una facultad del particular para recurrir ante los Tribunales (número primero del mismo artículo 94) sin necesidad de esperar el acto administrativo previo, que podría demorarse indefinidamente y así provocar indefensión, por eso, en el caso de autos eran los presuntos beneficiarios de la licencia pedida y no concedida durante el plazo de dos meses los únicos que podrían en su caso haber recurrido a los Tribunales demandando su concesión, si era legítima, más no por eso perdía la Administración su competencia al respecto y hasta se hallaba en la obligación de ejercitarla a tenor del precepto legal de mención, aunque fuese tardíamente, cosa que hizo, y contra cuyo resultado se recurre ahora. 5.° Considerando: Que la pretensión articulada al amparo del apartado c) del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, de que se declare la nulidad de los actos de otorgamiento de licencias de las edificaciones de autos en base a una omisión absoluta del procedimiento señalado al efecto por las normas legales, básase en la infracción del artículo 22, número 3 del aludido Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales que impone la necesidad de contar previamente al otorgamiento de aquella licencia de obras con la licencia o autorización de la actividad que va a desenvolverse en ellas, y asimismo básase en que existe infracción de la Norma subsidiaria de planeamiento relativa a la ocupación máxima de superficie por la construcción, sin embargo, aunque hubiese habido esas infracciones es claro que ello no comportaría la inexistencia del todo o lo más substancial del procedimiento sino la falta de uno de los requisitos o presupuestos del mismo, con lo que no se puede dar lugar en base a ello a la clase de nulidad pretendida, el único apoyo para hablar de ésta vendrá, en cuanto se relacione con el procedimiento previsto para la concesión de licencias en suelo urbanizable no programado o no urbanizable, como es el de autos según afirmación de los recurrentes no negada por el Ayuntamiento en los respectivos escritos de conclusiones, a tenor de lo dispuesto en el artículo 86, en relación con el artículo 85, limitación segunda, y con el artículo 43, todos de la Ley de Suelo, ya que respecto del procedimiento, previsto precisamente en este último precepto legal para las construcciones en suelo urbanizable no programado y con mayor razón para el suelo no urbanizable, hubo efectivamente una absoluta omisión del mismo, puesto que no consta la aprobación previa de la Comisión de Urbanismo, la información pública, la comunicación a los Ayuntamientos interesados y la aprobación definitiva, con lo que la omisión del procedimiento fue total, y este defecto provoca la incursión del caso en la nulidad de pleno Derecho prevista en el apartado c) del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, nulidad que se alega por el ahora recurrente y constituye la esencia del apartado c) del suplico de la demanda, es cierto que en el fundamento quinto de la demanda no se hace una alusión concreta al procedimiento referenciado antes, es decir al previsto en el artículo 43.3 de la Ley del Suelo, sino que se realiza una mención genérica a «los procedimientos de la vigente Ley del Suelo», lo cual debe sin embargo bastar, desde que según la doctrina jurídica y abundante jurisprudencia (sentencias de 31 de enero de 1975 y 24 de enero de 1979, entre otras), esta clase de nulidades es por su carácter de orden público apreciable incluso de oficio por los Tribunales, y además no está sometida a caducidad, como ocurre con la acción popular de infracciones urbanísticas en materia de obras, por lo que subsiste según la doctrina incluso en recursos interpuestos fuera de plazo o por persona no legitimada. 6.° Considerando: Que por su parte, la entidad Copo Ibérica, S. L., comparecida después de fijada la primera fecha de votación y fallo del presente alega en su contestación a la demanda la falta de acción de los demandantes por haber pasado más de un año desde la terminación de las obras (sobre lo cual ya va razonado suficientemente en el considerando tercero de la presente) y también alega la falta de legitimación activa de los mismos porque al ser Concejales no habrían seguido el cauce específico previsto al efecto en la Ley de Régimen Local entonces vigente para la impugnación de los acuerdos del ente local en que dichas personas se integran, pero con ello se quiere olvidar que como el mismo escrito de interposición del recurso proclama, tales personas no actúan en esa calidad de miembros de la Corporación Local que adoptó el acuerdo impugnado, sino ejercitando la acción pública que corresponde a cualquier ciudadano, asimismo se aduce la falta de acto administrativo, por no haberse perfeccionado en este caso la figura del silencio de la Administración para poder recurrir al efecto, mas lo cierto es que los actos combatidos en el presente, son los de otorgamiento de las cuatro licencias de mención, cual señala también claramente el escrito de interposición y que tiene carácter expreso, de otro lado, y respecto al fondo del asunto, se juega en dicho escrito de contestación a la demanda con los conceptos «resto de suelo urbano» y «suelo rústico» utilizados por las Normas subsidiarias y complementarias del planeamiento de la provincia del caso, cuando después de la reforma de la Ley del Suelo de 2 de mayo de 1975, el suelo en el que las licencias impugnadas autorizan la construcción debe merecer el calificativo de «no urbanizable», y sobre sus condiciones de edificabilidad y el procedimiento exigible legalmente para cumplirlas, ya va razonado suficientemente en el considerando quinto de la presente. Se aduce también en dicha contestación a la demanda que la anulación concreta de las licencias de autos conculcaría los principios constitucionales de igualdad y de proporcionalidad, dado que se han otorgado otras de la misma clase en la zona de autos, sin embargo, si bien tales principios significan la improcedencia de la desigualdad en el trato de situaciones idénticas, éstas tienen como presupuesto el de su legalidad o conformidad con el Ordenamiento Jurídico ( sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 1981, entre otras), pues no interpretarlo así equivaldría a que efectuado un acto ilegal por la Administración, ésta se vería constreñida a continuar realizando ilegalidades en el futuro, siempre que se incardinasen en un circunstanciado semejante, lo cual repugna al Estado de Derecho, cuyo primer texto es la Constitución en conjunto y no uno de sus principios desorbitada y unilateralmente interpretado, y por último, se alega que si los acuerdos municipales aquí impugnados infringen el ordenamiento urbanístico manifiesta y gravemente, el cauce legal para evidenciarlo sería el señalado por el artículo 186 de la Ley del Suelo, sin embargo, tal precepto se refiere al proceso especial derivado de la suspensión por la propia autoridad administrativa de los efectos de una licencia, pero tal facultad es claro que no limita la de los particulares afectados por el otorgamiento de tal licencia, o por los ciudadanos en general en uso de la acción pública, cuando ésta resulta admitida, cual acontece en el presente para promover el proceso ordinario de anulación. 7.º Considerando: Que al no observarse temeridad o mala fe en la conducta procesal de las partes resulta innecesario realizar pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento.

Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Ayuntamiento de Mos y Copo Ibérica, S. L., que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 24 de febrero de 1988 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Que en el presente recurso contencioso-administrativo, se impugnan cuatro licencias municipales concedidas para la construcción de naves industriales, en el lugar conocido por Monte Faquiña y en terrenos arrendados por el Ayuntamiento de Mos a los solicitantes, en ejecución de un acuerdo municipal no impugnado que aprobó el Pliego de Condiciones para el arrendamiento a largo plazo en terrenos de la propiedad del Ayuntamiento de Mos para el establecimiento en el término municipal de explotaciones industriales o comerciales que requieren grandes inversiones», y habiéndose anulado las licencias en la sentencia de instancia, se promueve esta apelación.

Que se han resuelto acertadamente en la sentencia que se apela, determinados motivos de impugnación de los acuerdos recurridos, rechazando las solicitudes deducidas al efecto, lo que determinó la estimación parcial del recurso, como asimismo fue decretada también con tino la repulsa de las causas formales de oposición propuestas por las demandadas, con la excepción de la extemporaneidad con que fue ejercitada la acción pública del artículo 235 del texto refundido de la Ley del Suelo, apreciando la razón que obstaculiza su viabilidad y la invalida, por la inoportunidad temporal con que se ejercitó, porque ni aún con la mayor amplitud y liberalidad formal con que pueda interpretarse el mencionado precepto 235, por el grado de interés general que supone evitar que la acción urbanística pueda escapar de la revisión jurisdiccional, en ningún caso podrá permitirse, por precisiones de seguridad jurídica, que se supere el término concretamente establecido en la norma.

Que centrado el debate realmente establecido en esta apelación, en la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que contiene la sentencia recurrida, hay que declarar en refuerzo de la argumentación del Tribunal «a quo», que el procedimiento administrativo no es sólo una exigencia legal recogida en el artículo 40 de la Ley de Procedimiento Administrativo, sino al mismo tiempo una imposición constitucional prevista en el artículo 105.c) de la Constitución Española, de donde deriva el carácter de orden público de las normas que lo regulan, así como la posibilidad de declarar de oficio la nulidad de las deciones administrativas que incumplen la totalidad o los más elementales trámites del procedimiento. Y aun reconociendo la cautela y moderación con que deben examinarse las nulidades radicales previstas para los actos de la Administración en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no sólo para evitar excesos formalistas que repudia la propia Ley, sino también porque hay que primar, siempre que sea posible, el principio de conservación de los actos administrativos para evitar que resulte estéril su función, de tal forma como para considerar supuestos excepcionales estas nulidades, no debe olvidarse tampoco la inconveniencia y el daño que puede representar, dejar vivo un acto que se produjo al margen de los mínimos presupuestos indispensables para su validez y efectividad, infringiendo gravemente el procedimiento establecido precisamente para salvaguardar de los derechos e intereses de la comunidad.

Que como aprecia correctamente la sentencia apelada, los actos administrativos que se impugnan en este recurso, fueron producidos con omisión absoluta de las exigencias que previenen los artículos 43, 85 y 86 de la Ley del Suelo, porque los expedientes tramitados, aparte de la solicitud y el proyecto de obra, contienen muy poco más, escasamente relevante todo ello. Una de las licencias, la concedida a Rodman, S. A., esta instada el 13 de marzo de 1978 y otorgada por acuerdo de la Comisión Permanente el 14 del mismo mes y año, es decir, al día siguiente, en otra postulada por Copo Ibérica, S. L., la solicitud es de 25 de junio de 1977 y la concesión de 5 de julio siguiente. La propia cronología reseñada, revela la falta de garantías de las decisiones, por incumplimiento en los expedientes de los trámites establecidos, omitiéndose todos los que resultan sustanciales, según queda relacionado en el quinto de los considerandos de la sentencia apelada, en ninguno de los cuatro casos se ha dado intervención a la Comisión de Urbanismo, ni se emitieron informes o dictámenes jurídicos ni técnicos, ni se abrió el necesario proceso de información pública, con lo que se perdió la oportunidad de aportar al expediente elementos de juicio aprovechables, y asimismo, se privó a los afectados del procedimiento hábil para formular reclamaciones y reparos, dejándolos indefensos. Se han preterido así todos los criterios técnicos y sociales, datos y cálculos necesarios para una acertada decisión, requerida siempre de un juicio ponderado de todas las exigencias que afectan al servicio público y a los intereses generales. Todo ello conduce a la apreciación de que se ha incurrido en los vicios esenciales de procedimiento que deben determinar, a tenor del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos a que este recurso se refiere y la procedente consecuencia de la confirmación de la sentencia apelada, sin declaración expresa en cuanto a costas.