STS, 4 de Abril de 1988
| Ponente | MANUEL GORDILLO GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1988:2413 |
| Procedimiento | RECURSO DE APELACIóN |
| Fecha de Resolución | 4 de Abril de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 477.-Sentencia de 4 de abril de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. D. Manuel Gordillo García.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de apertura. Carácter reglado.
NORMAS APLICADAS: Artículos 8.° y siguientes del Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales .
DOCTRINA: La licencia de apertura tiene naturaleza reglada, y al no existir precepto alguno que
prohiba expresamente el ejercicio de la actividad que se pretende y siendo un uso admitido por las
normas del plan vigente no puede denegarse invocando las reglas de un plan aprobado inicialmente,
y por tanto carente de vigencia.
En la villa de Madrid, a cuatro de abril de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza con fecha 8 de febrero de 1986, en pleito sobre concesión de licencia de apertura, siendo parte apelada Seur Zaragoza, S. A., personada en este recurso.
La alcaldía del Ayuntamiento de Zaragoza por resolución de 25 de enero de 1985, en expediente de la sección de Hacienda deniega a la entidad Seur Zaragoza, S. A., la licencia de apertura para actividad de oficinas de mensajería en locales sitos en la calle Don Juan de Aragón, número 4, de dicha ciudad, siendo este acuerdo recurrido en reposición por la parte interesada y desestimado en recurso el 19 de abril del mismo año.
Contra los anteriores acuerdos por Seur Zaragoza, S. A., se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Zaragoza, formalizando la demanda con el suplico de que se declare la nulidad del acuerdo recurrido por ser contrario a Derecho, contestando la demanda el Ayuntamiento de Zaragoza que se opone a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 8 de febrero de 1986 cuyo fallo dice literalmente: «Fallamos: 1." Estimamos el presente recurso contencioso número 434 de 1985 deducido por Seur Zaragoza, S. A. 2." Anulamos los acuerdos de la alcaldía-presidencia del excelentísimo Ayuntamiento de Zaragoza de 25 de enero y 19 de abril de 1985, objeto de impugnación. 3.° Declaramos el derecho de la entidad mercantil Seur Zaragoza, S. A., a que por el excelentísimo Ayuntamiento de Zaragoza le sea concedida licencia de apertura para desarrollar la actividad de oficinas de mensajería en su local sito en la calle de Don Juan de Aragón, número 4, de esta ciudad. 4.° No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas.»
La anterior sentencia se basa en los siguientes fundamentos de Derecho: 1.º Considerando: Que se impugna en este proceso el acuerdo de la alcaldía-presidencia del Ayuntamiento de Zaragoza de 25 de enero de 1985 -confirmado en reposición el 19 de abril del mismo año- que dice así: «Desestimar la petición formulada por Seur Zaragoza, S. A., acerca de concederle licencia de apertura municipal por la actividad de oficinas de mensajería en calle Don Juan de Aragón, número 4, ya que según se ha comprobado en el local de referencia, no sólo se realiza la actividad de oficinas, sino que se reciben bultos para su transporte, dado que se trasladan las mercancías con furgonetas de gran tamaño que suelen estacionar en las cercanías del local, produciéndose inconvenientes como aparcamiento en la acera, estacionamiento en doble fila, y especialmente dificultades en el tránsito peatonal de los alumnos del colegio público en calle San Vicente de Paúl, significándoles que aunque la actividad de paquetería aproduce afecciones al tráfico considerablemente menores que las que ocasionaría una agencia de transportes de mercancía pesadas, no se excluyen los trastornos, alteraciones y peligrosidad constatadas. Indicándoles finalmente que los objetivos, así como las normas y ordenanzas del P.G.O.U., inicialmente aprobado por este Ayuntamiento se dirigen claramente a la limitación de actividades que incrementen la centralidad o los problemas de tráfico antes indicados, motivos por los que tampoco podrán ejercer la mencionada actividad, tal y como se acordó en resolución de la alcaldía de fecha 25 de octubre de 1984 -expediente número 558.340/1984-, por no haber variado sustancialmente las circunstancias, pese al aparente cambio de actividad». 2.° Considerando: Que las licencias y autorizaciones constituyen -desde un punto de vista técnico jurídico- actos de intervención administrativa en el ejercicio del derecho de los ciudadanos a desarrollar sus actividades empresariales, como una manifestación del principio constitucional de libertad de empresa en el marco de la economía de mercado, que recoge el artículo 38 de la Norma fundamental . Sobre esta base convendría recordar que la concesión de licencias -a que hacen referencia entre otros los artículos 8 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -, constituye en principio una actividad reglada a la que debe sujetarse la actividad administrativa, a fin de no convertir el control en arbitrariedad. Cierto que -a veces- la Administración juega con conceptos jurídicos indeterminados que debe concretar -a la luz de las circunstancias concretas- para otorgar o denegar la licencia, pero el juego de los mismos -que sólo permiten llegar a una solución justa- no constituye propiamente ejercicio de facultades discrecionales. 3.º Considerando: Que cuando estudiamos el expediente administrativo con las perspectivas derivadas de las anteriores motivaciones jurídicas, hemos de partir de que lo que solicita la sociedad mercantil Seur Zaragoza, S. A., es la concesión de una licencia municipal de apertura para llevar a cabo una actividad de oficinas de mensajería, en la calle Don Juan de Aragón, número 4, de esta ciudad de Zaragoza. 4.° Considerando: Que el expediente administrativo muestra -según los diversos dictámenes emitidos- que el emplazamiento de la actividad de referencia es conforme -y se ajusta- a las normas establecidas en el vigente Plan General de Ordenación Urbana, que el local ofrece condiciones de seguridad para albergar la actividad pretendida, que reúne las condiciones higiénico sanitarias... etcétera. 5." Considerando: Que frente a esta unanimidad, el servicio de tráfico y transportes del Ayuntamiento, en informe de 24 de octubre de 1984 nos dirá: «Las consideraciones expuestas en nuestro informe de 4 de octubre a expediente número 558.340/1984, siguen siendo perfectamente válidas, por cuanto consideramos que la naturaleza del local sigue siendo la misma que hemos indicado anteriormente». Sobre este dictamen la sección municipal reproducirá un informe anterior en que se informaba desfavorablemente una solicitud de Seur Zaragoza, S. A., para ubicar en el mismo local una agencia de transportes. 6." Considerando: Que en base a tal informe, y con evidente distorsión de la realidad, la Administración llega a conclusiones equivocadas, porque aunque fuese discrecional su actividad, ésta no concuerda con la teoría de los «hechos determinantes», habiéndose denegado la licencia solicitada, sin tener en cuenta que ahora no nos encontramos ante una agencia de transportes, sino ante una nueva actividad de oficinas de mensajería, lo que supone: A) Que han variado sustancialmente las circunstancias de la actividad que la sociedad actora pretende desarrollar en la calle Juan de Aragón, número 4, de esta ciudad, por lo que no resultan acogibles las razones que con anterioridad se habían dado para denegar una agencia de transportes. B) Las motivaciones aducidas por la parte actora en su demanda -así como las fotografías acompañadas con el escrito de reposición en vía administrativa- son convincentes para mostrar la compatibilidad de la nueva actividad con la circulación rodada. C) La afirmación que se hace por la Corporación de que el local puede utilizarse para fines distintos de aquellos para los que se solicita la autorización es totalmente insostenible. La licencia deberá concederse para los fines solicitados, y si la parte actora modificase unilateralmente esa finalidad -destinando el local a actividad distinta de la autorizada- la Administración está dotada de una potestad sancionadora que pone en sus manos los medios necesarios para corregir esa hipotética ilegalidad, caso de que llegase a producirse-. D) La cita que se hace al nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza que -según la resolución administrativa de instancia- se encontraba en trámite de aprobación inicial, no puede incidir jurídicamente en el supuesto contemplado. 7.º Considerando: Que cuanto antecede conduce a la estimación del recurso, sin que de lo actuado deriven méritos para hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas.
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parle del Ayuntamiento de Zaragoza, que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, señalándose el día 18 de marzo de 1988 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Gordillo García.
Vistos: Los artículos 1 al 4, 14, 28, 58, 81 al 83, 94 al 100 y 131 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, 178 y 179 del texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, 4.1 del Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978, 8 y siguientes del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 .
Se aceptan los contenidos en los considerandos de la sentencia apelada.
Las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento de Zaragoza en el recurso de apelación interpuesto por la referida Corporación municipal, reiteran las aducidas ante el Tribunal «a quo» y que son ya debidamente rechazadas en los considerandos de la sentencia recurrida -aceptados en su integridad por esta Sala-, en los cuales se efectúa una adecuada apreciación de los hechos objeto del debate y se aplican rectamente las normas atinentes al caso del pleito, para llegar con acierto a la conclusión recogida después en el fallo, de que las resoluciones administrativas recurridas dictadas por la alcaldía-presidencia del aludido Ayuntamiento en 25 de enero y 19 de abril de 1985, no son ajustadas al ordenamiento jurídico, por lo que se anulan, a la vez que se declara el derecho de Seur Zaragoza, S. A., a que le sea concedida la licencia de apertura para desarrollar la actividad de oficina de mensajería en su local sito en la calle Don Juan de Aragón, número 4, de dicha ciudad, siendo de significar al decidir el presente recurso de apelación que como ya se proclama en los considerandos tercero al sexto de la sentencia apelada- la licencia de apertura se solicita para la «actividad de mensajeros, según Reglamentos de Correos que no tienen consideración de mercancías» y ha de concederse de manera exclusiva para esa concreta actividad, al constituir el otorgamiento un acto reglado y no existir en la vigente normativa precepto alguno «que prohiba expresamente el ejercicio de la actividad que se pretende», según se hace constar en el informe emitido el 19 de abril de 1985 por la comisión de hacienda, economía y finanzas del Ayuntamiento (al folio 11 del expediente 181.552), y además al informar el aparejador municipal, con la conformidad del arquitecto jefe de la sección técnica de licencias, en 21 de septiembre de 1984 (al folio 4 bis del expediente 555.756/1984), que «el uso a que se destina el local cuya licencia de apertura se solicita se encuentra admitido por las normas del Plan General de Ordenación Urbana vigente para la zonificación de su emplazamiento», sin que la denegación de la licencia de apertura pueda tampoco fundarse -como indebidamente se hace por el Ayuntamiento- en los objetivos, normas y ordenanzas del Plan General de Ordenación Urbana «inicialmente aprobado» por la Corporación municipal, y por tanto carente entonces de vigencia.
Por cuanto antes se expone, procede desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza y confirmar en todas sus partes la sentencia apelada, sin que a tenor a de lo prevenido en el artículo 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción, sea de apreciar temeridad o mala fe para imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia dictada el 8 de febrero de 1986 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Zaragoza, sobre licencia de apertura a Seur Zaragoza, S. A., para desarrollar la actividad de oficina de mensajería en local sito en la calle Don Juan de Aragón, número 4, de dicha ciudad, debemos confirmar y confirmamos la sentencia apelada, sin hacer imposición de las costas causadas en esta segunda instancia.
Y a su tiempo, con certificación de esta sentencia, devuélvanse las actuaciones de primera instancia y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Paulino Martín Martín.-Francisco González Navarro.-Manuel Gordillo García.-Rubricados. Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública por el Excmo. Sr. D. Manuel Gordillo García, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico.- Sr. Buisán.-Rubricado.
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